Научная статья на тему 'СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СЕВЕРЕ РОССИИ (ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ)'

СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СЕВЕРЕ РОССИИ (ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ) Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
30
7
Читать
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ / СЕВЕР РОССИИ / ЗЕМСТВА / LOCAL GOVERNMENTS / NORTH OF RUSSIA / DISTRICT COUNCIL

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Громова Гузель Азатовна

Статья посвящена исследованию исторического опыта становления и развития органов местного самоуправления на Севере России. Автором предпринята попытка выявления причин, почему не произошло создания эффективной системы местных структур. Показана историческая аналогия проблем органов местного самоуправления на Севере России. Предпринята попытка анализа основных проблем, связанных с функционированием института местного самоуправления, с учетом особенностей Севера России.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Предварительный просмотр
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

LOCAL GOVERNMENT FORMATION IN THE NORTH OF RUSSIA(HISTORICAL EXPERIENCE, CURRENT TRENDS AND ISSUES)

The article is devoted to the historical experience investigation of local government formation and development in the north of Russia. The author attempts to identify and show the reasons why there has not been an effective system of local structures. The historical problems analogy of local governments in the north of Russia is represented. An attempt to analyze main problems associated with the institute of local self-government functioning due to the peculiarities of the north of Russia is made.

Текст научной работы на тему «СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СЕВЕРЕ РОССИИ (ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ)»

УДК 352(091 )(470.1/.2+571.1/.2)

Громова Г.А.

Gromova G.A.

СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА СЕВЕРЕ РОССИИ (ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ)

LOCAL GOVERNMENT FORMATION IN THE NORTH OF RUSSIA (HISTORICAL EXPERIENCE, CURRENT TRENDS AND ISSUES)

Статья посвящена исследованию исторического опыта становления и развития органов местного самоуправления на Севере России. Автором предпринята попытка выявления причин, почему не произошло создания эффективной системы местных структур. Показана историческая аналогия проблем органов местного самоуправления на Севере России. Предпринята попытка анализа основных проблем, связанных с функционированием института местного самоуправления, с учетом особенностей Севера России.

The article is devoted to the historical experience investigation of local government formation and development in the north of Russia. The author attempts to identify and show the reasons why there has not been an effective system of local structures. The historical problems analogy of local governments in the north of Russia is represented. An attempt to analyze main problems associated with the institute of local self-government functioning due to the peculiarities of the north of Russia is made.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, Север России, земства.

Keywords: local governments, the north of Russia, district council.

При изучении вопросов тенденций и проблем становления местного самоуправления (далее - МСУ) на Севере России необходимо учитывать, что Север России имеет свою специфику, которая заключается в суровых климатических условиях, географической отдаленности от «центра», обширности территории при низкой плотности населения, наличии коренных народов. Исторический опыт становления органов МСУ на Севере помогает глубже рассмотреть возникающие в современной России проблемы и находить оптимальную модель МСУ для конкретного субъекта федерации, поскольку проблема МСУ до сих пор остается одной из самых острых в политическом устройстве страны.

После отмены крепостного права в 1861 г. стало очевидным, что вопросы местного хозяйства, взыскание налогов, утверждение бюджета, начального образования, медицинского обслуживания необходимо поручить выборным учреждениям от населения, и в 1864 г. была проведена земская реформа.

Из-за отсутствия на территории Сибири поместного дворянства, обширности территории, низкой плотности населения и неразвитости элементов земства Положения о губернских и уездных земских учреждениях на Сибирь не распространялись. Однако с началом действия Земского положения 1864 г. общественные деятели выступили за организацию органов местного самоуправления и на территории Сибири. Один из них, Н.М. Ядринцев, поддерживал идею создания земств как форму народного управления с условием, что модель земства в Сибири должна быть отличной от общепринятой ввиду преобладания здесь крестьян [4]. Действительно, позднее были разработаны проекты положений о земствах, которые предполагали учреждение для условий Сибири в качестве дополнительной курии владельцев торгово-промышленных предприятий. Такая «предвосхищающая» схема должна была «при-

влечь» земство на территории. Но поскольку эти проекты были представлены в условиях слабо развитого частного землевладения на данных территориях с отдаленной перспективой отвода земель в частную собственность, они не получили дальнейшего должного развития.

Значительное влияние на решение проблемы земства в Сибири оказал староста Бату-русского улуса Е.Д. Николаев, который неоднократно публично высказывался о необходимости реформирования местного самоуправления в Якутском крае. Не без его усилий на проблему распространения земских учреждений и на другие части Сибири стали обращать внимание и должностные лица. Одним из них стал генерал-губернатор А.Д. Горемыкин. Он считал, что население вполне подготовлено к земству, и для улучшения системы управления необходимо привлекать знающих местные условия представителей.

С началом создания комитетов Особого совещания с 1902 г. вопрос введения земств на Севере обсуждали в печатных изданиях, например, в тобольской газете «Сибирский листок» публиковали статьи о земстве как возможности улучшения экономической ситуации в интересах местного населения и как правовой защите сибирского крестьянства от произвола администрации и имущественного неравенства.

В 1905 г. инициатива создания земства в Сибири высказана уже императором Николаем II, который поручил иркутскому генерал-губернатору П.И. Кутайсову приступить к рассмотрению вопроса о введении земских учреждений на вверенной ему территории Тобольской и Томской губерний. В результате членами Юридического общества при Томском университете был разработан «Проект основных начал положения о земских учреждениях в Сибири», впоследствии утвержденный как «Основные положения Сибирского областного союза». Он предполагал создание областного земского самоуправления наряду с губернским, уездным и волостным, которое бы включало представителей Тобольской, Томской областей с наделением широкими полномочиями распоряжения всеми землями региона, заведованию путями сообщений, общественной безопасностью и всем, что не отнесено в ведение центральных органов власти. Основным источником земских доходов была определена собственность самоуправлений на землю, недра и леса. Тем самым положения решали не только вопросы развития Сибири, но и вывод государства из кризисного состояния. Почти одновременно с подписанием Положений в 1905 г. подписаны «Учреждения Государственной Думы» и, поскольку появился орган, полномочный решать все вопросы, в том числе вопросы местного земства, областная дума фактически не работала.

Разработанный в 1908 г. проект (в основе которого было земское Положение 1890 г.) введения в Сибири земского самоуправления не был утвержден Государственным советом Российской империи. По причине отсутствия помещичьего землевладения в проекте предложено было разделить избирателей на две курии - крестьянскую и частновладельческую; снизить имущественный ценз по сравнению с европейской Россией; избирать на руководящие земские должности лиц, не обладающих установленным имуществом, но проживающих в уезде не менее трех лет и имеющих право производства в низший классный чин (закончивших высшее учебное заведение). Разработка данного проекта явилась ответной реакцией земского движения на деятельность центральной власти, неблагоприятную политическую и социальную обстановку, вызванную русско-японской войной1905 г., что неминуемо повлекло проведение регулярных съездов земского и городского самоуправления с требованием предоставления гражданских прав и свобод, равноправия сословий, расширения полномочий земских сословий [8].

Однако данный проект был подготовлен без предварительного исследования региона: самая мелкая земская административная единица в Сибири - уезд, по площади была равна губернии, а по численности намного уступала подобным в европейской части России; в регионах отсутствовали крупные земельные собственники, а при утверждении проекта это существенно бы отяготило крестьян, вынужденных платить земские сборы; возникала вероятность дополнительных расходов государства. Поэтому Государственный совет не утвердил

предложенный проект и рекомендовал правительству разработать проект документа о преобразовании ведающих земским хозяйством в Сибири установлений и решить вопрос, в каких именно местностях должно быть введено земское общественное управление.

В 1916 г. Министерство внутренних дел выдвинуло проект о земском самоуправлении в районах массового проживания русского крестьянского населения Тобольской и Томской губерний. Помимо перечисленных в Положении 1890 г. полномочий, в ведение земств было предложено передать вопросы экономики и транспортного строительства. Избирательные права получали: крестьяне; владельцы обложенных сбором на земские повинности казенных земельных участков в размере 300 десятин в Алтайской и Томской губерниях и в пределах 475-300 десятин - для Тобольской губернии; арендаторы (при сроке аренды не менее 12 лет); священнослужители, городские жители, имевшие избирательные права. Основной чертой данного проекта являлось наделение более широкими полномочиями управлений на местах, нежели в губерниях. Бюджеты земства предполагалось формировать за счет обложения земскими сборами недвижимого имущества (земля, леса).

В середине 1917 г. Временное правительство приняло закон о введении земства по всей Сибири. Земства решали вопросы продовольствия, торговли, земледелия, медицины, образования, сбора и учета земских сборов, выбора мировых судей и др. После революции финансирование земств увеличили, расширили полномочия, но впоследствии, всего через три года после их учреждения на Севере, земские структуры ликвидировали как продукт буржуазной идеологии и заместили их Советами.

Таким образом, среди основных проблем при организации земств в Сибирских регионах можно выделить отдаленность от центральной России, преобладающее крестьянское население, отсутствие достаточной адаптированности земских проектов и законов к особенностям регионов Сибири, разработка проектов законов без учета условий Севера. Изучение эволюции местного самоуправления вызывают особый интерес в контексте выбора приемлемых политических и правовых форм, с помощью которых можно было бы решать вопросы местного значения, повышения благосостояния населения Сибири.

Исследование В.В. Еремяна и М.В. Федорова показывает, что самоуправление предполагает развитие не только на четкой правовой базе, но и на эволюционном накоплении предпосылок развития МСУ [3].

Понимание природы и сложности зарождения и существования различных форм МСУ на Севере влияют на формирование более глубокого представления особенностей и осознания недостатков законодательного регулирования МСУ на Севере России в настоящее время.

Несмотря на то, что основные принципы МСУ были зафиксированы в ст. 130-133 гл. 8 Конституции РФ два десятка лет назад [5], а в 2003 г. был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6], до настоящего времени нет четкой определенности, каким должно быть МСУ в северных регионах, а при реализации названного закона возникает ряд проблем, поскольку он не полностью учитывает специфику территорий Севера.

Объем финансовых ресурсов северных территорий ниже требуемых для качественного исполнения своих расходных обязательств. На сегодняшний день расходы местных бюджетов превосходят доходы, которые формируются главным образом за счет финансовой помощи бюджета вышестоящего уровня. Поэтому актуальным представляется вопрос предоставления органам МСУ Севера достаточных финансовых ресурсов, необходимых для решения задач, связанных со спецификой северного региона. Эти задачи обусловлены особыми региональными и экономическими факторами, недостаточной развитостью транспортной и социальной инфраструктур, что увеличивает стоимость жизни населения. Особые климатические условия также оказывают влияние на объем расходной части местных бюджетов за счет вложений в капитальные и текущие ремонты, обеспечение топливно-энергетическими ресурсами. Следует отметить, что удельный вес всех налоговых доходов северных субъектов фе-

дерации в общем объеме доходов местных бюджетов ниже среднего уровня по стране и не может обеспечить финансовую самостоятельность муниципальных образований. Отсюда следует, что объем налоговых доходов местных бюджетов может быть увеличен за счет реализации мер, предусмотренных в бюджетном послании Президента России [1].

В числе основных причин неразрешенности существующих проблем социально-экономического характера, по мнению заместителя Председателя Государственного собрания Республики Саха В.Н. Губарева, высказанного на Межрегиональной конференции коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, является «нерациональная территориальная организация местного самоуправления в районах Крайнего Севера, слабо учитывающая экономический потенциал и территориальные особенности многих районов и поселений. Также существенной проблемой муниципальных образований Крайнего Севера является низкий уровень их бюджетной обеспеченности. Отнесение сложнособирае-мых и незначительных по объему налогов к их полномочиям не играют существенной роли в восполнении их бюджетов» [2]. Среди важных проблем называют также «огосударствление» институтов самоуправления [8].

Для решения указанных проблем с целью эффективного функционирования органов МСУ представляется приемлемым объединение муниципальных образований незначительных по численности населения. Особого внимания заслуживает также мнение, в соответствии с которым предлагается не формировать местную администрацию в населенных пунктах с небольшим населением, а ввести институт старост, либо предоставить возможность упразднять поселения с численностью менее 500 человек с передачей управления такой территорией администрации района. Однако такое разрешение проблем может повлечь определенные трудности, связанные с удаленностью органов МСУ от курируемых регионов.

Важнейшим вопросом при функционировании органов МСУ является учет национального фактора, обеспечение условий для сохранения образа жизни коренных малочисленных народов Севера. Поэтому важно именно представителям из указанной категории населения включиться в процесс принятия решений на уровне органов МСУ. В этой связи представляется оправданным мнение о создании в структуре местного самоуправления органов из числа малочисленных народов Севера, действующих в их интересах.

Литература

1. Бюджетное Послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах Федеральному Собранию Российской Федерации. URL: http://kremlin.ru/ acts/news/18332 (дата обращения: 13.06.2013).

2. Губарев В. Н. Приветственное слово заместителя Председателя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) В.Н. Губарева : межрегион. конференция Дальневосточного федер. округа «Развитие местного самоуправления в местах компактного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и роль общин в решении вопросов местного значения», Якутск, 16-18 марта 2015 г. URL: http://iltumen.ru/node/14565 (дата обращения: 17.03.2015).

3. Еремян В. В., Федоров М. В. История местного самоуправления в России (XII - начало XX в.) : учеб. пособие. М. : РУДН, 1999. 294 с.

4. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 03.03.2014. № 9.

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ : федер. закон Рос. Федерации от 6 октября 2003 г. № 1311-ФЗ: принят Гос. Думой Рос. Федерации 16 сентября 1996 г., одобрен Советом Федерации Рос. Федерации 24 сентября 2003 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003 № 40, ст. 3822.

6. Тарасюк В. М. Проблемы местного самоуправления в районах Крайнего Севера // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2011. № 3-4. С. 11-13.

7. Чихладзе Л. Т. Историко-теоретические аспекты развития местного самоуправления и местного управления в государствах Европы // Право и политика. 2005. № 12. Ч. 1. С. 38-47.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.