CC BY
15УДК 347.2/.3 © В. А. Болдырев, 2011
Становление конструкции унитарного предприятия: нетипичные нормотворческие решения и их последствия
В. А. Болдырев *
Автор статьи доказывает, что при реформации системы юридических лиц российский законодатель использовал ряд спорных и нетипичных решений, повлекших серьезные изменения статуса государственных и муниципальных предприятий.
Ключевые слова:унитарное предприятие, государственное предприятие, публичная собственность, юридическое лицо, статус, реорганизация, реформа законодательства.
Фундамент современного правового положения унитарных предприятий был заложен с принятием части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) . Тогда — в 1994 г. — законодатель лишь наиболее общим образом определил статус названной категории организаций. Положение государственных и муниципальных унитарных предприятий предполагалось подчинить не только кодифицированному праву, но и специальному закону, посвященному данной организационно-правовой форме юридических лиц (п . 6 ст. 113 ГК РФ) . Тем не менее новых норм, нашедших отражение в Кодексе, по мнению законодателя, было достаточно для создания унитарных предприятий и их активного включения в экономическую жизнь .
Принятый Кодекс окончательно не решил судьбы созданных до его принятия государственных и муниципальных предприятий, успевших побывать под действием не только права советского времени, но и законодательства переходного периода. Не занимая радикальной позиции, законодатель попытался подчинить ранее образованные юридические лица новым право-
вым нормам, посвященным унитарным предприятиям . Однако в таком решении не все было гладко .
Государственные и муниципальные предприятия в законодательстве России до его кодификации. К моменту введения в действие части первой ГК РФ реальными и весьма многочисленными субъектами гражданских правоотношений были государственные и муниципальные предприятия, правовое положение которых определялось Законом РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» 1 . Глава II названного Закона называлась «Организационноправовые формы предприятий» и содержала в числе иных две разные статьи, посвященные соответственно государственным (ст. 6) и муниципальным (ст. 7) предприятиям Такое положение дел вполне можно трактовать как оценку государственных и муниципальных предприятий в качестве самостоятельных организационно-правовых форм юридических лиц Не ломая голову над логической стройностью правовых норм, законодатель, которого сама жизнь под-
* В нашем журнале опубликовал статью «Ограничение конституционных прав на занятие оплачиваемой деятельностью» (2005 . № 1) .
вигала к решению судьбы ранее существовавших юридических лиц, установил следующее правило: к созданным до официального опубликования части первой ГК РФ государственным и муниципальным предприятиям, основанным на праве полного хозяйственного ведения, а также федеральным казенным предприятиям должны применяться соответственно нормы ГК РФ об унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения, и унитарных предприятиях, основанных на праве оперативного управления 2 . Шла ли здесь речь о необходимости реорганизации (преобразования) таких юридических лиц, как государственные предприятия, муниципальные предприятия и федеральные казенные предприятия?
В абзаце 2 п . 6 ст. 6 вводного закона к ГК РФ определено: «Учредительные документы этих предприятий подлежат приведению в соответствие с нормами части первой Кодекса в порядке и в сроки, которые будут определены при принятии закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Никаких прямых указаний на необходимость реорганизации ранее созданных юридических лиц мы не видим. Однако надо понимать, что само по себе внесение изменений в устав может иметь серьезные последствия, поскольку данный учредительный документ содержит указание на организационноправовую форму юридических лиц . Отсюда рождается другой, уточняющий, вопрос: может ли появиться юридическое лицо одной организационно-правовой формы из юридического лица иной организационноправовой формы без процедуры реорганизации? Попытаемся ответить на поставленные вопросы
Принятием Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» 3 (далее — Закон об УП) закончился почти восьмилетний период ожидания правоприменителем подробного правового регулирования отношений с участием названных субъектов. Пункт 2 ст. 37 Закона об УП содержит норму: ««Уставы унитарных предприятий подлежат приведению в соответствие с нормами настоящего Федерального закона в срок до 1 июля 2003 года». Нетрудно заметить, что в ней ведется речь о приведении уставов в соответствие именно с новым законодательным актом, а не ранее принятым ГК РФ. Тем не менее правоприменительная практика окружных арбитражных судов истолковала данную норму не совсем буквально Она была понята как обязывающая привести в соответствие документы не только унитарных предприятий, но и созданных ранее государственных предприятий. Например, зарегистрированное в 1991 г. малое государственное предприятие «Чувашстройдормашсервис» было ликвидировано по решению суда со ссылкой на п 2 ст 37 Закона об унитарных предприятиях 4 . Интересно, что одним из доводов регистрирующего органа, обратившегося
с иском о ликвидации юридического лица, было отсутствие в современном гражданском законодательстве такой организационно-правовой формы, как «малое предприятие». Данный довод повторился и в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации об отказе в передаче дела на рассмотрение в Президиум ВАС 5.
Приведенное официальное суждение, на наш взгляд, является иллюстрацией того, что в законодательстве и практике отсутствует ясность в том, где заканчивается организационно-правовая форма и начинаются частные характеристики юридического лица В числе организационно-правовых форм ведения предпринимательской деятельности «малое предприятие» отсутствовало как таковое 6, на что обращалось внимание в юридической литературе 7.
Так или иначе, ликвидация юридического лица была произведена, поскольку малое государственное предприятие не было унитарным предприятием В более узком практическом плане позиция, отраженная в судебном акте, должна пониматься как обязывающая субъектов, ответственных за утверждение уставов ранее созданных юридических лиц, произвести такие изменения в учредительных документах, которые свидетельствовали бы о появлении юридических лиц новой организационно-правовой формы — унитарных предприятий . Если считать такую трансформацию государственных (муниципальных) предприятий в государственные (муниципальные) унитарные предприятия допустимой, приходится констатировать, что качественно она напоминает реорганизацию, так как рождается юридическое лицо новой организационно-правовой формы, однако процедурно не тождественна ей, поскольку не сопровождается рядом действий, например, таких как извещение кредиторов юридического лица о предстоящей реорганизации Такой экстраординарный способ образования субъектов правоотношений, сопровождающийся правопреемством, можно было бы оправдать необходимостью коренных новаций законодательства и, соответственно, необходимостью принятия нетипичных решений при переходе от одних нормативных основ к другим .
Однако такой подход к проблеме кажется нам не соответствующим идее, заложенной в основу ГК РФ и вводного закона самим законодателем. Принятие части первой ГК РФ сопровождалось серьезной новацией всей системы юридических лиц, а не только унитарных предприятий Существенные изменения произошли не только в статусе, но и в наименованиях ряда организационно-правовых форм юридических лиц и типов юридических лиц, укладывавшихся в рамки одной организационно-правовой формы .
В силу п. 2 ст. 6 вводного закона к ГК РФ к созданным до официального опубликования части первой
ГК РФ юридическим лицам предлагалось применять: к полным товариществам — нормы о полном товариществе; к смешанным товариществам — нормы о товариществе на вере; к товариществам с ограниченной ответственностью — нормы об обществе с ограниченной ответственностью; к акционерным обществам закрытого типа и акционерным обществам открытого типа — нормы об акционерном обществе Законодатель не делал реорганизацию названных юридических лиц обязательной, однако устанавливал, что учредительные документы полных товариществ и смешанных товариществ, созданных до официального опубликования части первой ГК РФ, подлежат приведению в соответствие с нормами главы 4 Кодекса не позднее 1 июля 1995 г. В пунктах 4 и 13 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 января 2000 г. № 50 «Обзор практики разрешения споров, связанных с ликвидацией юридических лиц (коммерческих организаций)» 8 речь шла именно о приведении учредительных документов в соответствие с законом. Никакой попытки подвести изменение устава юридического лица под изменение организационно-правовой формы упомянутых юридических лиц в данном обзоре мы не увидели .
Изложенное означает, что системный анализ вводного закона к ГК РФ и практики его применения позволяет относиться к некоторым новациям положения ранее созданных юридических лиц как к изменению статуса и уточнению названия организационноправовой формы наименования юридического лица Важный, с нашей точки зрения, аргумент в пользу того, что государственное предприятие и государственное унитарное предприятие — это разные названия одной и той же организационно-правовой формы, заключается в признании возможности реорганизации государственных предприятий в форме выделения из него унитарного предприятия 9 . Если предположить, что государственное предприятие и государственное унитарное предприятие — две разные организационно-правовые формы, в результате эффект должен был получиться как от смешанной реорганизации: поменялся бы не только количественный, но и качественный состав лиц, прошедших процедуру реорганизации . Однако такие смешанные реорганизации ГК РФ не допускаются
Таким образом, последовательным будет отношение к появлению на базе государственных и муниципальных предприятий, а также федеральных казенных предприятий — унитарных предприятий не как к изменению организационно-правовой формы, а как к уточнению ее названия с одновременной корректировкой правового статуса ранее созданных юридических лиц
Появление конструкции казенных предприятий в правовой системе России. История появления казенных предприятий как современной гражданско-
правовой конструкции весьма интересна и противоречива. Указом Президента России от 23 мая 1994 г. № 1003 «О реформе государственных предприятий» 10 (далее — Указ Президента) были заложены основы реформации государственного предпринимательства, осуществляемого на федеральном уровне . Названный правовой акт содержал два принципиальных решения, одно из которых относится более к сфере управления, а второе — более к сфере права
Начнем с первого решения, которое по смысловой нагрузке можно условно назвать «отрицательным». Пунктом 1 Указа Президента постановлялось «считать необходимым осуществить начиная с 1994 года реформу государственных предприятий, предусматривающую... прекращение создания новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними государственного имущества на праве полного хозяйственного ведения» 11. Спустя несколько лет после принятия названного Указа М . Г. Масе-вич прокомментировал причины его издания так: «Поскольку хозяйственная деятельность государственных и муниципальных УП (унитарных предприятий. — В. Б.), основанных на праве полного хозяйственного ведения, была малоэффективной, а администрация предприятий злоупотребляла предоставленными предприятиям широкими правами... было признано необходимым прекратить создание новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними государственного имущества на праве полного хозяйственного ведения» 12 .
Напомним, что по своему содержанию право полного хозяйственного ведения было практически тождественно праву собственности. Это означало то, что ранее руководитель организации оказывался не ограниченным законом в решении большинства вопросов, относящихся к управлению хозяйствующим субъектом.
Итак, Президент России счел нецелесообразным создание федеральных государственных предприятий, обладающих широким объемом правомочий по отчуждению закрепленного имущества Почему мы назвали данное решение относящимся более к сфере управления, чем к сфере права? Для понимания этого следует вспомнить, что в момент вступления в силу Указа Президента продолжал действовать Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности», ст. 6 которого устанавливала: «Государственное предприятие учреждается органами управления РСФСР, входящих в ее состав республик, автономных областей, автономных округов, краев и областей, уполномоченными управлять государственным имуществом» Несмотря на то что РСФСР уже не было, правовая возможность для органов управления имуществом Российской Федерации, установленная на законодательном уровне, формально существовала
При этом следует понимать, что органы управления имуществом в системе власти подчинены президенту, а возможность учреждать юридические лица, строго говоря, это не право, а полномочие органа публичной власти По этой причине мы считаем законным адресованное данным органам указание не реализовывать возможность учреждать юридические лица конкретной организационно-правовой формы Несколько сложнее обстоит дело со вторым решением, вытекающим из Указа . Его можно назвать условно «положительным» — решением, вводящим правило поведения, а не запрет Оно относилось в большей мере не к управлению, а к праву. Все тем же п 1 Указа Президента предусматривалось «создание на базе ограниченного круга ликвидируемых федеральных государственных предприятий хозяйствующих учреждений — казенных заводов, казенных фабрик и казенных хозяйств, с закреплением за ними на праве оперативного управления всего имущества ликвидируемых федеральных государственных предприятий». Тем самым была введена новая организационно-правовая форма юридических лиц, получившая пока еще несколько аморфное, но, тем не менее, собственное специфическое наименование «казенные заводы, казенные фабрики и казенные хозяйства». Так юридические лица в современной России стали «казенными» по наименованию
В то же время стало понятным, что использование в названии юридического лица терминов «завод», «фабрика» или «хозяйство» возможно далеко не к каждому создаваемому предприятию Такой вывод следует из того, что в самом вводном законе к ГК РФ речь идет о ранее созданных федеральных казенных предприятиях, а не заводах, фабриках или хозяйствах. Законодатель, казалось бы, исправил допущенную ошибку или досадную оговорку, а фактически породил новый порочный прием юридической техники — произвольное переименование полного, точного ранее принятого названия организационно-правовой формы или вида юридического лица . Позднее этот же прием, с той лишь разницей, что число видов и названий юридических лиц не уменьшится, а наоборот — увеличится, будет применен в отношении учреждений, которые поделят на автономные, бюджетные и частные, а потом к ним добавят казенные учреждения
Как ни странно, описанные ошибки не дали пищу для рассуждения, а сформировали своеобразную культуру законотворческой работы над статусом юридических лиц, учрежденных публичными образованиями Очень общим образом эту культуру можно охарактеризовать такой установкой: принимая закон, можно не считаться с буквальным смыслом действовавших нормативных правовых актов.
Следует принимать во внимание, что самим законом, вводящим в действие ГК РФ, легитимность
созданных на основании Указа Президента федеральных казенных предприятий подтверждалась, поскольку они упоминались в нем как действующие юридические лица Тем не менее считаем необходимым подвергнуть анализу сам подзаконный акт, вызвавший появление федеральных казенных предприятий Причина этого не в желании найти ошибки в чьей-то ранее проделанной работе, а выявить и показать тенденции, характерные для реформирования законодательства о юридических лицах, учрежденных публичными образованиями
Первое, на что обратит внимание цивилист, это то, что само по себе появление казенного предприятия на основании Указа Президента задумывалось как санкция за ненадлежащее поведение
Согласно п 2 Указа Президента основаниями для принятия решения о ликвидации федерального государственного предприятия и создании на его базе казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства) могли быть: 1) нецелевое использование выделенных федеральных средств; 2) отсутствие прибыли по итогам последних двух лет; 3) использование недвижимого имущества, закрепленного за предприятием на праве полного хозяйственного ведения, с нарушением действующих правил Результатом такого «плохого», с точки зрения государства, поведения юридического лица должна была стать не реорганизация, преследующая цель усечения правоспособности предприятия, а его ликвидация! Образно выражаясь, указанная мера стала «смертной казнью» для юридического лица, его «наказанием» 13.
Парадоксом ликвидации стало частичное правопреемство создаваемого субъекта на базе имущества юридического лица, прекращающего существование Пункт 7 Указа Президента устанавливал: «Создаваемый на базе ликвидированного федерального государственного предприятия казенный завод (казенная фабрика, казенное хозяйство). является правопреемником ликвидированного предприятия по ранее выделенным федеральным средствам, а также в части землепользования, природопользования, использования недр и предоставленных квот и лицензий.». Относительно правопреемства по долгам ликвидированного юридического лица ничего не сказано Мы не склонны предполагать, что благая идея о необходимости ограничить чрезмерно широкие права юридического лица в действительности маскировала спасание государственного имущества от взыскания Процедура ликвидации была подчинена общему порядку, а значит, кредиторы могли рассчитывать на погашение долга за счет имущества предприятия
Еще один интересный вопрос: почему президент не дождался завершения процедуры разработки и принятия части первой ГК РФ, а предпочел экстренно создать казенные предприятия? Подписание
президентом части первой ГК РФ последовало через полгода после подписания вышеназванного Указа Понятно, что в момент издания самого Указа президентом четкого прогноза о периоде прохождения законопроекта через палаты Федерального Собрания быть не могло Полагаем, что причиной экстренного принятия подзаконного нормативного правового акта стал «горящий» характер проблемы нерационального использования государственного имущества, жизненная необходимость сохранения крупных, стратегически важных предприятий, точнее, их имущественных комплексов
Следует видеть и обратные закономерности, т е влияние подзаконного правового акта на проектную работу по подготовке части первой ГК РФ Достаточно вспомнить, что в первоначальной редакции Кодекс позволял создавать унитарные предприятия только на федеральном уровне, чтобы узреть его (ГК РФ) предтечу в Указе президента, который не допускал создания унитарных предприятий на каком-либо ином уровне, т е субъектом Федерации или муниципальным образованием
Заложенная в основу подвергнутого нами анализу нормативного правового акта идея об исключительном характере казенных предприятий, как уже было сказано, нашла отражение в ГК РФ, но и она же не оправдала себя за период, следовавший между вступлением в силу кодифицированного нормативного правового акта и подготовкой проекта закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях
Подведем итоги. Какие решения законодателя, повлиявшие на судьбу унитарных предприятий, можно отнести к числу нетипичных, нехарактерных для правового регулирования общественных отношений? Во-первых, таким решением, на наш взгляд, является трансформация статуса государственных предприятий и муниципальных предприятий в унитарные предприятия без прохождения процедуры реорганизации Как уже говорилось, такую процедуру мы считаем хотя и не идеальной, но допустимой в условиях коренной реформации . Во-вторых, это последующая легитимация законом организационноправовой формы (федерального казенного предприятия), введенной подзаконным нормативным актом В-третьих, это частичное правопреемство по долгам ликвидируемого юридического лица нового юридического лица, создаваемого на базе сохранившегося имущественного комплекса
Если первые два решения относятся больше к сфере юридической техники, то последнее влечет конкретные правовые следствия Вместе с тем угадывается и общий вектор, общая направленность изменений в законодательстве на защиту интересов пу-
бличных образований в ущерб интересам частным Таким образом, анализ новейшей истории объективного права о хозяйствующих субъектах, созданных публичными образованиями, позволяет сделать вывод, что в отечественной правовой доктрине и правовой политике долгое время отсутствовала концепция построения законодательства о юридических лицах, не было и, к сожалению, нет точного представления о категории «организационно-правовая форма юридического лица».
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30, ст. 418.
2 О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации : федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ (п. 6 ст. 6) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32, ст. 3302. С. 4702-4705 (далее — «вводный закон»).
3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 48, ст. 4746. С. 11222-11242.
4 Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 7 июня 2007 г. по делу № А79-5689/2006.
5 Определение ВАС РФ от 4 октября 2007 г. № 12144/07 по делу № А79-5689/2006.
6 Глава II «Организационно-правовые формы предприятий» Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» .
7 Суханов Е. А. Основы гражданского законодательства // Гражданское право России — частное право / отв . ред. В . С. Ем . М. , 2008. С. 76-77 (статья напечатана по источнику: Вестник Верховного Суда СССР 1991 . № 10 . С. 40-43) .
8 Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 2000 № 3
9 Постановление ФАС Московского округа от 24 ноября 1999 г. № КА-А40/3895-99 по делу № А40-20067/99-2-196 [Электронный ресурс]. Доступ из справ . -правовой системы «КонсультантПлюс» .
10 Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 5, ст. 393. С. 633-635. К настоящему времени названный нормативный правовой акт утратил силу (Указ Президента Российской Федерации от 13 февраля 2004 г № 198 «О признании утратившим силу Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. № 1003 „О реформе государственных предприятий"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 7, ст. 487. С. 1564) .
11 Введенный запрет на создание федеральных государственных предприятий истолкован практикой узко, т е как запрет на учреждение новых федеральных государственных предприятий, но не как запрет на выделение таковых из структуры ранее созданных (Постановление ФАС Московского округа от 24 ноября 1999 г. № КА-А40/3895-99 по делу № А40-20067/99-2-196 [Электронный ресурс]. Доступ из справ -правовой системы «КонсультантПлюс»)
12 Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / отв. ред. О. Н . Садиков . М. , 1997. С. 152.
13 Суханов Е. А. Развитие института вещных прав при переходе к рынку // Гражданское право России — частное право / отв ред В С Ем М , 2008 С 202 (статья напечатана по источнику : Гражданское право России при переходе к рынку. М . , 1995. С. 73-92) .
