CC BY
644
Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 9 (190). Право. Вып. 23. С. 41-46.
В. А. Слепышев
становление и развитие законодательства О несостоятельности (БАНКРОТСТВЕ) В РОССИИ
Рассматриваются вопросы становления и развития российского законодательства о несостоятельности (банкротстве). Анализируются правовые акты, регламентирующие отношения в сфере несостоятельности (банкротства), начиная с таких памятников права, как Русская Правда, Соборное уложение и т. д.
Ключевые слова: несостоятельность, банкротство, законодательство, развитие.
Для экономико-правовой сферы России банкротство не является чем-то неизвестным, и как правовой институт корнями уходит в далекое прошлое. Поскольку банкротство в широком смысле слова означает наказуемое неисполнение должником, ставшим несостоятельным, своих имущественных обязательств по отношению к кредиторам, следует рассмотреть эволюцию правовой ответственности должников и порядок урегулирования долгового конфликта в разные исторические эпохи.
Уже в Русской Правде — правовом документе ХІ-ХІІ вв. — говорится об особом положении купца и его денежных и товарных операциях, на которые не распространялось право получения кредита обычным горожанином. Оценка неисполнения имущественных обязательств сводилась к определению элемента «злой воли». Только при случайной несостоятельности (если товар, взятый в долг, погибнет от кораблекрушения, неприятельских войск или пожара) она рассматривалась как деяние невинное («якоже пагуба от Бога есть, а не виноват»)1, должник не подлежал уголовной ответственности и наступала обязательная рассрочка долга. При мнимой несостоятельности (злостное банкротство), когда должник набрал мошеннически («полагавши») чужих денег и скрылся от кредиторов, он преследовался и наказывался, как вор, уголовным порядком2. При несостоятельности, возникшей по вине должника (пьянство, расточительность), в древнерусском праве практиковалось наложение личной ответственности, т. е. ответственность по обязательствам падала только на лицо, а не на его имущество, ибо обязательства имеют вполне личный характер — они неотделимы от лица. В силу этого при неисполнении обязательства взыскание обращалось не на недвижимое имущество должника, хотя бы оно у него и было, а на самого должника, который
3
выдавался кредитору «головою до искупа» .
Несостоятельное лицо по Русской Правде могло быть продано с публичного торга. Но продажа в «холопство» наступала лишь тогда, когда несостоятельность была безнадежна. Если же долг можно было отработать, то несостоятельный выдавался кредитору для его отработки. Причем в статьях Русской Правды определялась такса для отработки долга в течение известного срока (года). Очевидно, что при низкой таксе значительный долг не мог быть отработан за всю жизнь должника и переходил на его детей, приводя и их к состоянию полного холопства.
Приведенный выше подход к несостоятельности сохранился и в более позднем российском законодательстве, усложнялось и расширялось само нормативно-правовое регулирование. Например, в Соборном уложении Московского царя Алексея Михайловича, в отличие от Русской Правды, устанавливались предельные сроки уплаты долгов. Отсрочка давалась только до трех лет. Уложение расширило круг применения норм о несостоятельности. Если в Русской Правде речь шла лишь о купцах, взявших чужие деньги для торговли, то в уложении уже говорилось о всяком долге и всяком должнике, вводился институт поручительства за несостоятельного должника, отражавший общую тенденцию законодательства, направленную на обеспечение гражданско-правовых обязанностей лица путем
4
установления поручительства за него .
Следует подчеркнуть, что мировая история правового регулирования несостоятельности (банкротства) насчитывает много веков. В современной литературе в качестве точки отсчета, с которой начинает развиваться законодательство о несостоятельности, принят период, датируемый ХУ1-ХУ11 вв. В России история правового регулирования несостоятельности берет свое начало в XVIII в., когда была создана целая система норм о банкротстве: Банкротский устав от 15 декабря 1740 г., Устав о банкротах
от 19 декабря 1800 г., Устав о торговой несостоятельности от 23 июня 1832 г.5 Институт банкротства имел широкое распространение в дореволюционной России, и этот период является достаточно интересным, так как уровень российского права того времени оценивается учеными-правоведами весьма высоко. Именно в России проблемам несостоятельности были посвящены труды ведущих юристов того времени: Г. Ф. Шершеневича, К. И. Малышева, А. Х. Гольмстена, М. И. Кулагина и других. Как указывал М. И. Кулагин: «В строгом юридическом значении банкротство есть лишь одно из возможных последствий несостоятельно-сти...»6, т. е. несостоятельность понималась им как родовое понятие, а банкротство как видовое.
После Октябрьской революции 1917 г. нормативно-правовое регулирование несостоятельности (банкротства) начало осуществляться одновременно с переходом к мирной жизни. Сразу после окончания гражданской войны был принят ГК РСФСР 1922 г. Он является самым весомым элементом нормативно-правовой основы экономической политики, исходившей из допущения многоукладности в экономике и развитии рыночных отношений7. Становление и развитие социалистической плановой экономики не способствовало решению проблемы банкротства. В советский период развития нашего государства ГК РСФСР 1922 г. содержал нормы, регулирующие отношения, возникавшие в связи с несостоятельностью гражданских и торговых товариществ и физических лиц. Однако на практике эти нормы не применялись, т. к. ГПК РСФСР, принятый в 1923 г., не содержал процедуру объявления несостоятельности. В 1927 г. ГПК РСФСР был дополнен главой 37 «О несостоятельности частных лиц, физических и юридических». Эти нормы распространялись на граждан и частные организации, прекратившие платежи по долгам свыше 3 000 р., или прекращение платежей которых признавалось судом неизбежным по финансовому состоянию их дел8.
В 1929 г. ГПК РСФСР был дополнен еще двумя главами «О несостоятельности государственных предприятий и смешанных акционерных обществ» (гл. 38) и «О несостоятельности кооперативных организаций» (гл. 39)9. Согласно этим дополнениям дела о банкротстве могли начинаться по иску должника, его кредиторов, ведомства, которому подчинено предприятие должника, по иску суда, прокурора. Кодексом
были предусмотрены следующие процедуры банкротства: объявление должника несостоятельным с ликвидацией имущества; заключение мирового соглашения; «особое управление» имуществом неплатежеспособных должников. Последняя процедура предусматривалась для предприятий, в деятельности которых было заинтересовано государство, и определяла предоставление предприятиям-должникам отсрочки и уменьшения долгов.
Однако указанные положения не получили сколько-нибудь широкого распространения на практике. В законодательстве не был предусмотрен четкий порядок осуществления этих правил. К тому же по мере свертывания новой экономической политики, расширения, а затем и установления монополии государственной собственности, а также усиления плановых начал в экономике институт банкротства перестал быть актуальным правовым явлением. Государство не признавало этот институт, считая его чужеродным для советской экономики. В результате в начале 60-х гг. прошлого века общие нормы о банкротстве были исключены из законодательства. Реформирование современной российской экономики в процессе ее перехода к рыночным условиям функционирования вновь выдвинуло на первый план задачу формирования правовой системы антикризисного управления финансовой несостоятельностью предприятий путем создания соответствующего законодательства.
Начало возрождению правового института несостоятельности в Российской Федерации было положено с принятием 14 июня 1992 г. Указа Президента РФ «О мерах по поддержке и оздоровлению несостоятельных государственных предприятий (банкротов) и применению к ним специальных процедур»10. Этот Указ, а затем и принятый 19 ноября 1992 г. Закон РФ «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» (далее — Закон о несостоятельности 1992 г.)11, введенный в действие с 1 марта 1993 г., реально не работали. Действие Закона о несостоятельности 1992 г. распространялось на все предприятия независимо от формы собственности и предусматривало применение к предприятию-должни-ку следующих процедур банкротства: реорганизационные (внешнее управление и санация), ликвидация (принудительная или добровольная) и мировое соглашение. Но ввиду непродуманно-сти многих положений Закона, несоответствия ряда законодательных постулатов реалиям эко-
номической жизни страны данный Закон был обречен, в нем отсутствовал также действенный арбитражно-судебный механизм, а экономика России была представлена на тот момент в основном госпредприятиями. Финансовое оздоровление должников в соответствии с Законом должно было осуществляться в основном за счет бюджетного финансирования. Однако в реальности законодательство о банкротстве использовалось как инструмент давления на малоэффективные госпредприятия с целью ускорения их приватизации. До середины 1994 г. Закон о несостоятельности 1992 г. оставался фактически единственным нормативным актом, регулирующим порядок проведения процедур, связанных с банкротством предприятий, и он не действовал. Наличие правового вакуума в этот период можно объяснить тем, что в стране происходила массовая реорганизация отношений собственности путем приватизации многих предприятий, и применять к ним процедуры банкротства было просто преждевременно.
В период приватизации государственной (муниципальной) собственности нормативной базой в рассматриваемой нами сфере являлись: Указ Президента РФ от 22 декабря
1993 г. № 2264 «О мерах по реализации законодательных актов о несостоятельности (банкротстве) предприятий»12, в соответствии с которым главным государственным исполнительным органом в данной сфере деятельности стало Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) предприятий при Госкомимуществе России; Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1003 «О реформе государственных предприятий»13, Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1004 «О некоторых вопросах налоговой политики»14, Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1005 «О дополнительных мерах по нормализации расчетов и укреплению платежной дисциплины в народном хозяй-стве»15, постановление Правительства РФ от 20 мая 1994 г. № 498 «О некоторых мерах по реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятий»16.
В Указе Президента РФ от 2 июня 1994 г. № 1114 «О продаже государственных предпри-ятий-должников»17 были развиты положения отмеченного выше постановления Правительства РФ и утвержден порядок продажи государственных предприятий-должников после признания структуры баланса неудовлетворитель-
ной, а предприятий — неплатежеспособными. Указом установлены следующие варианты продажи:
1) продажа предприятия целиком по коммерческому или инвестиционному конкурсу;
2) продажа пакетов акций, находящихся в государственной собственности;
3) ликвидация предприятия с последующей продажей активов.
Следует также отметить, что решение о продаже предприятия-должника являлось одновременно решением о передаче объектов социальнокоммунальной сферы в госсобственность субъекта РФ или в муниципальную собственность18. В соответствии с упомянутым выше Указом Президента РФ № 1114 разработано Положение о порядке отнесения предприятий к градообразующим и особенностях продажи предприятий-должников, являющихся градообразующими, утвержденное постановлением Правительства РФ от 29 августа 1994 г. № 100119. В данном документе особое внимание уделялось социальным аспектам при продаже градообразующих предприятий, повышению роли органов местной администрации при принятии решений в отношении таких предприятий, усилению мер правовой защиты работников предприятий в части первоочередного направления средств на погашение задолженности по оплате труда работников.
Итак, в условиях переходной экономики особое значение приобретает антикризисное регулирование, которое содержит меры организационно-экономического и нормативно-правового воздействия со стороны государства, направленные на защиту предприятий от кризисных ситуаций, предотвращение банкротства или ликвидацию в случаях нецелесообразности их дальнейшего функционирования. Механизмы антикризисного регулирования могут рассматриваться в качестве важного элемента реализации государственной промышленной политики. Это нашло отражение в повышении роли государства при проведении реструктуризации предприятий и в предоставлении полной самостоятельности государственным органам в выборе и реализации мер по финансовому оздоровлению несостоятельных должников20. Итак, позициями государственного антикризисного регулирования являются:
создание правовой основы цивилизованных предпринимательских отношений в условиях несостоятельности предприятий;
ограничение до разумных пределов государственного и административного влияния на деятельность неплатежеспособных предприятий, демократический подход к решению судьбы предприятия-должника;
сохранение перспектив развития предприятий, имеющих временные финансовые трудности, и оказание им помощи;
введение системы безопасных мер для всех участников предпринимательства и экономической деятельности государства при банкротстве предприятий;
защита интересов всех участников банкротства с приоритетом интересов кредиторов;
защита предприятия от влияния споров и тяжб, приводящих к ускорению его развала;
справедливое распределение конкурсной массы, которая составляет все имущество должника, имеющееся на момент открытия конкурсного производства и подлежащее распродаже21.
В 1998 г. был принят новый Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»22. Законодатель при его создании избрал единственно правильный путь, используя мировой и отечественный опыт регулирования проблемы несостоятельности (банкротства). За основу был взят анализ данного института в различных правовых системах. Из всего многообразия способов регулирования несостоятельности (банкротства) были выбраны наиболее рациональные и приемлемые для российской экономики с учетом ее переходного характера. Положительным моментом было то, что закон являлся актом прямого действия и содержал развернутую главу об особенностях рассмотрения дел о банкротстве. Вместе с тем его правоприменительная практика выявила ряд недостатков: недостаточную защищенность прав и законных интересов различных лиц, участвующих в процедуре банкротства, а также пробелы, позволяющие использовать законодательство о банкротстве как механизм для избавления от конкурентов, ухода от налогообложения, передела собственности, недобросовестного захвата предприятий. Наиболее актуальными явились следующие проблемы в сфере несостоятельности (банкротства):
нарушение прав должника и его учредителей, прав государства как кредитора по налоговым платежам, а также прав миноритарных кредиторов при проведении процедур банкротства и слабая защищенность обеспеченных кредиторов в процедурах банкротства, что при-
водит к незначительному росту кредитования под залог;
непрозрачность процедур банкротства, их недостаточная урегулированность, позволяющая арбитражным управляющим и иным участникам процесса о банкротстве использовать их недостатки в своей неправомерной деятельности;
широкое распространение практики использования преднамеренных банкротств как инструмента нецивилизованного захвата собственности, в том числе вывод активов должника в интересах определенного круга кредиторов;
отсутствие эффективных механизмов ответственности недобросовестных и неэффективных арбитражных управляющих;
конфликт интересов в государственном органе по делам о банкротстве;
отсутствие законодательно закрепленных особенностей процедур банкротства оборонно-промышленного комплекса и естественных монополий, в то же время наличие неоправданных особенностей банкротства предприятий топливноэнергетического комплекса.
В 2002 г. был принят новый АПК РФ, который наряду с обновленными общими процессуальными нормами содержит специальную главу 28 «Рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве)»23. Это также предопределило принятие нового закона о банкротстве в части содержащихся в нем процессуальных норм, регламентирующих особенности рассмотрения дел о банкротстве. С принятием нового Закона «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ24 наступил третий этап регулирования отношений, связанных с несостоятельностью, который может быть охарактеризован как продолжение развития реформы законодательства о несостоятельности, начатой в 1998 г. Этому этапу развития присущи детализация и конкретизация основных положений законодательства о несостоятельности с одновременным концептуальным изменением в правовом регулировании отдельных институтов несостоятельности. Это уже третий Закон о банкротстве за последние десять лет. Стремительное обновление законодательства о банкротстве объясняется тем, что в стране достаточно быстрыми темпами осуществляются экономические преобразования. Новый закон о банкротстве отличается от предыдущих значительно большим законодательным массивом. Если в Законе 1992 г. была 51 статья, а в Законе 1998 г. — 189 статей,
то в новом Законе о банкротстве 233 статьи. Новизна Закона состоит не только в появлении новых правовых институтов (процедура финансового оздоровления, саморегулируемые организации арбитражных управляющих, переход из конкурсного производства во внешнее управление и т. д.), но и в большом количестве новелл, содержащихся в его нормах, в том числе в составе ранее известных институтов.
Предельно расширен круг лиц, которые могут быть признаны банкротами: физические и юридические лица, за исключением казенных предприятий, учреждений, политических партий и религиозных организаций. Следует лишь учитывать, что положения о банкротстве некоммерческих организаций (за исключением потребительских кооперативов, благотворительных и иных фондов) и о банкротстве граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, будут введены в действие после вступления в силу соответствующих изменений, подлежащих внесению в федеральные законы, прежде всего в ГК РФ. Практически уравнены в правах конкурсные кредиторы и уполномоченные органы. В частности, уполномоченные органы, как и конкурсные кредиторы, получают удовлетворение своих требований в третью очередь, уполномоченные органы принимают участие в голосовании по вопросу заключения мирового соглашения. Увеличен размер требований кредиторов к должнику — юридическому лицу как условие возбуждения дела о банкротстве. Теперь, если иное не предусмотрено законом о банкротстве, дело о банкротстве может быть возбуждено арбитражным судом, если требования к должнику — юридическому лицу в совокупности составляют не менее 100 000 р.
С принятием рассматриваемого нами закона существенно меняется правовое положение прокурора в арбитражном процессе. Возможности предъявления заявлений прокурором в арбитражный суд ограничиваются, поскольку по новому АПК РФ он может предъявлять лишь точно обозначенные в ст. 52 иски в защиту публичных интересов, а также ему не предоставляется право осуществления надзора за судебной деятельностью. Правом на подачу заявления о признании должника банкротом в арбитражный суд обладают федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ. В Законе о банкротстве 2002 г. более тщательно регламентированы процедуры созыва и про-
ведения собрания кредиторов и комитета кредиторов, полномочия арбитражных управляющих, процессуальный порядок рассмотрения дел о несостоятельности, что, безусловно, повышает гарантии прав и законных интересов всех лиц, участвующих в деле о банкротстве.
В новом Законе о банкротстве учтены постановления Конституционного Суда РФ о проверке его отдельных положений на предмет их соответствия Конституции РФ. В частности, гарантированы права и законные интересы должника на момент возбуждения производства по делу о банкротстве. Теперь должник может заявить свои возражения в процессе проверки обоснованности требований заявителя. Как уже упоминалось выше, в действующем Законе в полтора раза больше норм, чем в предыдущих законах
о банкротстве, вместе взятых, однако даже при первом его рассмотрении становится понятно, что, вопреки ожиданиям, в отношении содержания документа данная пропорция не соблюдена.
Итак, выскажем ряд замечаний относительно успешности функционирования некоторых норм и институтов Закона о банкротстве 2002 г. В первую очередь, мы видим реальное развитие в России законодательства о несостоятельности (банкротстве), причем с логичной последовательностью. Однако нужно отметить, что становление данной отрасли законодательства российского права не завершено, а лишь набирает обороты. Законодательство о банкротстве содержит не только юридическую составляющую, но имеет также огромное политическое и социальное значение. Все законы о банкротстве, принятые в разные годы, отождествляют понятия несостоятельности и банкротства, в то же время предусмотренные ими процедуры (наблюдение, внешнее управление, конкурсное производство, мировое соглашение), а по новому Закону и финансовое оздоровление, определяются как процедуры банкротства. Однако при этом банкротом должник становится только после вынесения судебного решения о признании его в качестве такового, а единственной процедурой, вводимой в результате данного решения, является конкурсное производство.
Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что при всех недостатках законов, регулирующих отношения несостоятельности, наблюдается положительная динамика развития законодательства о несостоятельности (банкротстве) в России. Фундамент для становления в на-
шей стране данной отрасли права уже заложен законодателем, остается лишь совершенствовать существующую базу и правоприменительную практику, а специалистам, работающим в данной сфере, приобретать новые знания и навыки.
По мнению автора, существующая правоприменительная практика в сфере банкротства позволяет сделать вывод о недостатках действующих нормативных правовых актов, выявление которых поможет преодолеть возникающие разногласия и противоречия между государством и предприятиями, должником и кредиторами, министерствами и ведомствами, к компетенции которых отнесены полномочия по представлению интересов государства и контролю в данной сфере правоотношений. В связи с этим принятие новых нормативных правовых актов является неизбежным. Законодателю необходимо стремиться к созданию безупречной модели закона, регулирующего отношения в сфере банкротства, что приведет к его эффективной реализации на благо государства и его граждан.
Примечания
1 Владимирский-Буданов, О. И. Обзор истории русского права. Ростов н/Д, 1995. С. 392.
2 Там же. С. 422.
3 Там же. С. 561.
4 См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Акты Земских соборов. М., 1985. С. 213.
5 См.: Родионов, Н. В. Антикризисный менеджмент. М., 2001. С. 22.
6 Там же. С. 24.
7 См.: Жилинский, С. Э. Предпринимательское право. М., 1999. С. 51.
8 Там же. С. 52.
9 См.: Базаров, Г. З. Теория и практика антикризисного управления / Г. З. Базаров, С. Г. Беляев. М., 1996. С. 50.
10 Указ Президента Российской Федерации «О мерах по поддержке и оздоровлению несостоятельных государственных предприятий (банкротов) и применению к ним специальных процедур» от 14 июня 1992 г. № 1423 // Собр. законодательства РФ. 1992. № 7. Ст. 3512.
11 Закон Российской Федерации «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» от 19 ноября 1992 г. № 3929-1 // Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. 1993. № 1. Ст. 6.
12 Указ Президента Российской Федерации «О мерах по реализации законодательных актов о несостоятельности (банкротстве) предприятий» от 22 декабря 1993 г. № 2264 // Рос. газ. 1993. 29 дек.
13 Указ Президента Российской Федерации «О реформе государственных предприятий» от 23 мая 1994 г. № 1003 // Собр. законодательства РФ. 1994. № 5. Ст. 393.
14 Указ Президента Российской Федерации «О некоторых вопросах налоговой политики» от 23 мая
1994 г. № 1004 // Собр. законодательства РФ. 1994. № 5. Ст. 394.
15 Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по нормализации расчетов и укреплению платежной дисциплины в народном хозяйстве» от 23 мая 1994 г. № 1005 // Собр. законодательства РФ. 1994. № 5. Ст. 395.
16 Постановление Правительства Российской Федерации «О некоторых мерах по реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятий» от 20 мая 1994 г. № 498 // Собр. законодательства РФ. 1994. № 5. Ст. 490.
17 Указ Президента Российской Федерации «О продаже государственных предприятий-должников» от
2 июня 1994 г. № 1114 // Собр. законодательства РФ. 1994. № 6. Ст. 592.
18 См.: Коротков, Э. М. Антикризисное управление. М., 2000. С. 56.
19 Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке отнесения предприятий к градообразующим и особенностях продажи предприятий-должников, являющихся градообразующими» от 29 августа 1994 г. № 1001 // Собр. законодательства РФ. 1994. № 19. Ст. 2217.
20 См.: Родионов, Н. В. Указ соч. С. 52.
21 Там же. С. 53.
22 Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 222.
23 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // Рос. газ. 2002. 27 июля.
24 Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.
