CC BY
103
РАЗВИТИЕ АПК
УДК 65.261.5
становление и развитие института страхования в сельском хозяйстве
е. а. шкарупа,
кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения
E-maП: shkarupa_volsu@mail. ш Волгоградский государственный университет
Успешное развитие агропромышленного комплекса невозможно без создания эффективной финансово-кредитной инфраструктуры, учитывающей особенности сельскохозяйственного воспроизводства, важным элементом которой является страхование. В статье рассмотрено становление и развитие института страхования в сельском хозяйстве России. Дана характеристика выделенным этапам и предложены направления развития сельскохозяйственного страхования.
Ключевые слова: сельскохозяйственное страхование, страхование урожая сельскохозяйственных культур, страховой риск, субсидии, финансово-кредитная инфраструктура АПК.
Финансово-кредитная инфраструктура АПК — подсистема финансово-кредитного обеспечения сельскохозяйственных предприятий, способствующая созданию необходимых финансовых условий для ведения сельского хозяйства, сохранения национального природного богатства и обеспечения продовольственной безопасности страны.
Финансово-кредитная инфраструктура АПК имеет довольно сложную структуру, объединяющую элементы бюджетной, налоговой, кредитно-банковской, страховой систем государства, участвующие в финансово-кредитном обслуживании АПК агропромышленного производства и социальной сферы села. Важным элементом финансово-кредитной инфраструктуры, обеспечивающим
условия стабилизации экономического положения сельскохозяйственных производителей, является страхование.
Сельскохозяйственное страхование в России в ходе своего развития формировалось так же неравномерно, как и другие институты финансово-кредитной инфраструктуры АПК.
Становление и развитие института страхования в сельском хозяйстве России имеет богатый исторический опыт, что дает возможность выделить основные этапы его развития (табл. 1).
В период 1969—1990 гг. в СССР применялось обязательное страхование имущества сельскохозяйственных товаропроизводителей с оплатой части страховых взносов за счет средств бюджета. Величина субсидий составляла около 57 % от общей суммы страховых взносов. В 1991 г. обязательное страхование в сельском хозяйстве было отменено и количество сельхозтоваропроизводителей, заключивших договоры страхования, резко сократилось. Примерно 90 % требований о выплате страхового возмещения, оплаченных в рамках этой программы, были связаны с потерями урожая сельскохозяйственных культур. По недобору урожая выплачивалась полная компенсация, при этом недобор рассчитывался на основе средних показателей за предшествующие пять лет.
Страховые взносы колхозов и совхозов в период 1968—1990 гг. достигли 426 млрд руб., а страховые выплаты составили 385 млрд руб. Таким образом,
Таблица 1
этапы становления и развития института сельскохозяйственного страхования в России
наименование этапа Характеристика этапа
I этап — 1780—1914 гг. Период становления страхования. Отсутствие четкой специализации страховых компаний по видам страхования, низкий уровень покрытия страховых рисков, преобладание национальных страховых компаний и слабое развитие взаимного страхования и перестрахования
II этап — 1915—1921 гг. Период развала института страхования. Уничтожение прежде существовавшей в России финансовой системы и развал государственных институтов и механизмов страхования, что было вызвано радикальными политическими и социально-экономическими реформами, которые произошли в стране и привели к изменению общественного строя
III этап — 1922—1967 гг. Период возрождения страхования. Государственное имущественное страхование частных хозяйств осуществлялось в обязательной и добровольной формах не от всех неблагоприятных погодных условий. Страховые взносы поступали не в полном объеме, и крестьяне воспринимали страховые платежи как налоги, при этом объем страхового возмещения был очень низким (до 40 % от реального ущерба). Обязательное окладное страхование распространялось на коллективные хозяйства
IV этап — 1968—1991 гг. Период развития системы страхования. Смена окладного страхования на государственное страхование имущества всех без исключения сельхозпредприятий. Переход от страхования посевов к страхованию урожайности сельскохозяйственных культур
V этап — 1992—1993 гг. Период упадка системы страхования. Формирование множества мелких частных страховых компаний, неспособных отвечать по взятым страховым обязательствам. Отмена обязательного страхования имущества сельскохозяйственных предприятий и резкое сокращение государственной поддержки агрострахования
VI этап — 1994—1997 гг. Период восстановления системы агрострахования с государственной поддержкой. Страхование урожая сельскохозяйственных культур осуществлялось с государственной поддержкой. Принципы страхования во многом копировали старую систему государственного обязательного страхования имущества дореформенного периода
VII этап — 1998—2001 гг. Период реформирования страхования. Принятие Федерального закона от 14.07.1997 № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства», предполагающего компенсацию за счет средств федерального бюджета 50 % страховых взносов при страховании урожая; возможность относить средства, уплаченные при страховании урожая, на себестоимость сельскохозяйственной продукции, а также наличие различного рода субсидий и возможность перестрахования рисков. Однако в результате несвоевременного и недостаточного выделения средств из федерального бюджета было в значительной мере подорвано доверие аграрных формирований к данному виду страхования
VIII этап — 2002—2004 гг. Период формирования рынка страховых услуг характеризуется принятием ряда законодательных актов, нацеленных на развитие сельскохозяйственного страхования, ростом числа страховых компаний и формированием рынка страховых услуг в сельском хозяйстве, небольшим количеством предлагаемых страховых программ, низким качеством предоставляемых страховых услуг и др.
IX этап — 2005—2009 гг. Действующая система страхования характеризуется регулированием страхования в сельском хозяйстве исполнительной властью, в частности приказами Министерства сельского хозяйства РФ, и отсутствием надлежащей законодательной базы
X этап — 2010—2011 гг. Появление двух документов — «Концепции совершенствования сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной поддержкой, на период до 2020 года» от 26.02.2009 (далее — Концепция) и проекта федерального закона «О сельскохозяйственном страховании, осуществляемом с государственной финансовой поддержкой»
XI этап — с начала 2012 г. по настоящее время Принятие Федерального закона от 25.07.2011 № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» (в ред. от 07.12.2011)
Источник: составлено автором на основании источника [7].
Госстрах (подразделение Министерства финансов СССР) мог работать прибыльно и не требовал от сельскохозяйственных производителей принятия мер по ограничению рисков.
В 1990 г. страхование стало добровольным. Субсидии бюджета были практически прекращены, а страховые компании увеличили страховые взносы на 40—80 %. В результате многие сельско-
хозяйственные предприятия решили не оформлять договоры страхования.
Правительство РФ в 1993 г. вновь ввело сельскохозяйственное страхование, осуществляемое при государственной поддержке. Предполагалось, что субсидия за счет средств бюджета должна составлять до 50 %. Однако выделенные из федерального бюджета средства для уплаты страховых взносов были не достаточными для того, чтобы обеспечить субсидии, достигающие указанного уровня. Начиная с 1999 г. компенсация по страховым взносам была зафиксирована на уровне 25 %. Однако действительный уровень субсидий был еще ниже. В результате только 5—11 % всех производителей сельскохозяйственной продукции в 1993—1998 гг. страховали свой урожай [10].
Федеральным законом от 14.07.97 N° 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства» (утратил силу с 01.01.2005 в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ) в ст. 16 были определены правовые основы организации страхования в сельском хозяйстве с обеспечением государственной поддержки, включая 50 %-ную оплату страхового взноса при страховании урожая сельскохозяйственных культур.
Ситуация несколько изменилась после того, как Правительство РФ приняло постановление от 27.11.1998 № 1399 «О государственном регулировании страхования в сфере агропромышленного производства», вновь вводившее 50 %-ные субсидии за счет федерального бюджета. В 2000 г. в виде бюджетных субсидий по договорам сельскохозяйственного страхования было выделено 80 млн руб. В бюджете 2001 г. соответствующая сумма была увеличена до 230 млн руб., т. е. в 2,9 раза. Министерством финансов РФ в 2001 г. было принято решение о приватизации Росгосстраха [10].
Начиная с 2001 г. было принято решение о выплате страховых субсидий страхователям, а не страховщикам, каждый из которых открывал специальные счета в банках, куда в дальнейшем поступали субсидии в виде государственной поддержки. В случае неполной оплаты страхователем страховых взносов субсидии не поступали. Для страховщиков появились новые правила формирования страховых резервов [5]. В соответствии с ними страховщик получал возможность создавать стабилизационный резерв, который он мог использовать для массовых выплат страховых возмещений в те годы, когда у большей части хозяйств фиксировались убытки.
Постановлением Правительства РФ от 01.11.2001 № 758 «О государственной поддержке страхования в сфере агропромышленного производства» установлены порядок и условия организации и проведения страхования сельскохозяйственных товаропроизводителей, перечень страховых рисков, порядок определения страховой стоимости урожая, сроки действия договора страхования, условия формирования дополнительных страховых резервов.
В постановлении было отмечено, что страховая стоимость определяется исходя из размеров страховых площадей, урожайности, сложившейся за предыдущие пять лет, и прогнозируемой рыночной цены урожая на соответствующий год. Размер страховой суммы составляет 70 % от страховой стоимости [9].
Период 2005—2008 гг. характеризовался закреплением на страховом рынке «серых схем», причем государство начало искать способы противостоять им. Именно в этот период были проведены массовые проверки во многих страховых организациях в целях выявления псевдострахового механизма. Однако эти попытки не принесли желаемого результата [8]. Были внесены изменения в ст. 12 Федерального закона от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» [8]. В ней были несколько сужены возможности бюджетов. Общий размер субсидий (федеральных и региональных) согласно закону составляет ровно 50 % страховой премии. Затем было принято постановление Правительства РФ № 254, где было определено, что 40 % — это федеральные субсидии, а 10 % — региональные субсидии [4]. По мнению экспертов, региональный бюджет поставили в такие условия, что он не мог выделять больше 10 %, что довольно абсурдно. Сельскохозяйственный товаропроизводитель при этом оказался еще в более жестких условиях: он должен был оплатить сразу 100 %, найдя при этом 50 % своих средств [11].
В принятой в феврале 2009 г. Концепции совершенствования сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной поддержкой, на период до 2020 года (далее — Концепция) отмечается, что ее стратегической целью является достижение к 2020 г. эффективной системы сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой, обеспечивающей предоставление доступных для подавляющей части сельхозтоваропроизводителей услуг по страхованию и комплексную
защиту сельхозпроизводства от основных рисков, включая страхование доходов сельхозтоваропроизводителей [6].
Основными принципами совершенствования сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой на период до 2020 г. являются:
— добровольность;
— доступность услуги для всех категорий предприятий аграрного комплекса;
— адресный характер и прозрачность государственной поддержки сельскохозяйственного товаропроизводителя;
— комплексность мер государственной поддержки сельхозстрахования [6].
Однако в целом по своему содержанию этот документ не удовлетворял не только специалистов, но и чиновников государственного управления, поэтому до конца сентября 2010 г. этот документ все еще подвергался корректировке [1].
В целях модернизации существующей системы сельскохозяйственного страхования был принят Федеральный закон от 25.07.2011 № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» (далее — Закон), предлагающий новую модель сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой за счет применения следующих подходов:
1) страхование с государственной поддержкой осуществляется только по риску утраты (гибели) урожая сельскохозяйственных культур и сельскохозяйственных животных;
2) государственная поддержка предоставляется сельскохозяйственным товаропроизводителям в форме субсидий для оплаты 50 %-ной страховой премии по договорам сельскохозяйственного страхования и в целях существенного снижения нагрузки на сельскохозяйственного товаропроизводителя, перечисляется на расчетные счета страховых организаций;
3) создается профессиональное объединение страховщиков, которое выполняет функции поддержания платежеспособности всей системы в случае банкротства одного из страховщиков за счет формирования Фонда компенсационных выплат;
4) расширяется перечень объектов страхования с государственной поддержкой (включены сельскохозяйственные животные);
5) Правительство РФ вправе устанавливать наличие у сельскохозяйственного товаропроизводи-
теля договора сельскохозяйственного страхования, соответствующего требованиям закона, в качестве условия оказания мер государственной поддержки в сфере сельскохозяйственного производства при предоставлении субсидий бюджетам субъектов Федерации на софинансирование указанных мер государственной поддержки.
Применение указанных подходов позволит эффективно организовать процесс сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой, обеспечит снижение финансовой нагрузки на сельскохозяйственных товаропроизводителей при осуществлении ими сельскохозяйственного страхования и на федеральный бюджет в части возмещения затрат на ликвидацию последствий крупномасштабных природных рисков.
Стратегической целью закона является защита с помощью страхования государственных инвестиций, освобождение бюджета от необходимости траты средств на компенсацию ущерба от погодных катастроф, использование поддержки страхования в сельском хозяйстве как один из эффективных способов развития сельскохозяйственного производства, который разрешен ВТО, снижение стоимости страхования и увеличение площади застрахованных земель.
Однако с принятием закона о государственной поддержке сельскохозяйственного страхования Госдумой РФ были внесены изменения в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства», ч. 3, ст. 7 которого дополнена следующим текстом: «В качестве условия предоставления за счет средств Федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации по определенным направлениям в сфере производства сельскохозяйственной продукции может устанавливаться наличие у сельскохозяйственных товаропроизводителей договоров сельскохозяйственного страхования, отвечающих требованиям Федерального закона о государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования».
Получается такая ситуация, что сельскохозяйственный товаропроизводитель не будет иметь возможности получать субсидии по кредитам, семенам и другим моментам, если он не будет застрахован с государственной поддержкой [3].
Субсидирование страхового взноса (50 %-ное) существовало и до принятия Закона. Однако если раньше страхователь полностью оплачивал страховой полис и затем получал компенсацию в размере 50 % страхового взноса, то с принятием Закона он
напрямую будет оплачивать только 50 % взноса, а вторые 50 % на расчетный счет страховой компании уплатит уполномоченный орган.
Главное здесь видится не в том, какие даются льготы по взносам, а в том, чтобы были гарантии по возмещению убытков. Также важно, чтобы выполнялось основное требование страхования — эквивалентность страховых отношений. До сих пор отношения в этом смысле складывались далеко не в пользу сельхозпроизводителей. Убедиться в этом можно, обратившись к данным табл. 2, составленной на основе национального доклада «О ходе и результатах реализации в 2010 году государственной программы развития сельского хозяйства» [2].
Коэффициенты выплат, представленные в табл. 2, показывают, что за последние 5 лет страховые возмещения ежегодно были значительно ниже страховых взносов. Только в 2010 г., когда в большинстве основных сельскохозяйственных районов (Центральный район, Поволжье, Урал) наблюдалась жесточайшая засуха, данный коэффициент чуть превысил 70 %. В остальные годы на рубль взносов сельхозпроизводители получали в среднем около 50 коп. страховых возмещений.
Некоторые экономисты утверждают, что методологически более верно страховать риск потери плодородия земли, непосредственно оценивая состояние земельных ресурсов на основе комплекса агрохимических, агротехнических и других показателей [7].
Однако, как показывает исторический опыт, наличие земельного плодородия далеко не всегда обеспечивает устойчивое получение урожая. Хотя оно является необходимым условием такой устойчивости, но недостаточным. Из-за этого в практике страхования риск потери плодородия земли оценивается опосредованно через оценку урожайности сельскохозяйственных культур.
Типовыми правилами страхования урожая сельскохозяйственных культур с государственной поддержкой, рекомендованными Федеральным агентством по государственной поддержке страхования в сфере агропромышленного производства Минсельхоза России, определены жесткие требования к сельхозпроизводителям по использованию сертифицированных семян, соблюдению всех правил агротехники, проведению уборки урожая в оптимальные сроки и др.
Невыполнение этих требований дает право страховым компаниям полностью или частично отказывать страхователям в выплате страховых возмещений за неполученный урожай. Этим правом страховые компании пользуются весьма широко [2].
При несогласии с решением страховщика сельхозпроизводители могут обращаться в арбитражный суд, но, как известно, дело это требует денег, времени и хороших юридических знаний, чем селяне обычно не располагают.
Принятый закон заметно снижает возможности сельхозпроизводителей отстаивать свои права в арбитражном суде в спорах со страховыми компаниями. Как известно, арбитражный суд в своих решениях по вопросам сельхозстрахования ориентируется на заключения экспертов. В ст. 5 п. 1 Закона говорится, что экспертизу в целях подтверждения страхового случая и определения размера причиненного страхователю ущерба проводит страховая компания [3]. Она нанимает эксперта, она же оплачивает его услуги. Более чем странно, почему такая экспертиза в Законе называется независимой.
На основании проведенного исследования можно сделать вывод, что Закон ориентирован в первую очередь на интересы страховых компаний, а не сельскохозяйственных предприятий. В Законе есть положения, явно противоречащие основам страхования, которые, безусловно, ставят под сомнение возможность его практического использования: с одной
Показатель 2006 2007 2008 2009 2010
Число заключенных договоров страхования, подлежащих субсидированию, ед. 10 725 10143 8 256 5 742 3 919
Удельный вес застрахованных посевных площадей, % 24,4 28,3 25,0 18,2 13,0
Сумма уплаченных страховых взносов, млн руб. 5 813,9 7 727,6 8 794,7 9 184,3 8 805,8
Сумма страхового возмещения, млн руб. 3 338,1 4 145,8 5 325,7 4 523,1 6 372,4
Коэффициент выплат (отношение возмещений к взносам), % 57 53 60 49 72
Источник: составлено по данным [2].
Таблица 2
Динамика основных характеристик страхования урожая сельскохозяйственных культур с государственной поддержкой по Российской Федерации в 2006—2010 гг.
стороны, в Законе говорится, что страхование урожая сельскохозяйственных культур с государственной поддержкой ведется на случай его утраты (гибели). При этом под гибелью понимается снижение фактического урожая по сравнению с запланированным на 30 % и более (ст. 2 Закона) [3]. Это означает, в частности, что страховое возмещение может выплачиваться только при условии, что снижение урожая будет превышать 30 %. С другой стороны — в ст. 4 п. 6 сказано, что страховая сумма в договоре страхования урожая сельхозкультур не может быть менее 80 % его страховой стоимости [3]. Совмещение этих двух требований на практике недопустимо.
Один из возможных выходов, на взгляд автора, состоит в том, чтобы сельхозпроизводители страховали себя сами через общества взаимного страхования (ОВС). Относительно недавно был принят Федеральный закон от 29.11.2007 № 286-ФЗ «О взаимном страховании», предоставляющий селянам широкие возможности для страхования урожая сельскохозяйственных культур, многолетних насаждений, сельскохозяйственных животных и даже рисков предпринимательской деятельности.
В первом варианте рассматриваемого Закона, подготовленном Государственной Думой, господдержка сельскохозяйственного страхования распространялась на сельхозпроизводителей, застрахованных в ОВС, но затем соответствующая норма была удалена. В данном случае интересы сельхозпроизводителей при этом были серьезно ущемлены [2].
Принятие Федерального закона от 25.07.2011 № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» не решило проблем страхования сельскохозяйственных организаций. Поддержкой сельхозстрахования по-прежнему пользуются страховые компании, а не сельхозпроизводители. То есть сельхозстрахование пока не выполняет своей главной задачи — обеспечения финансовой устойчивости агропромышленного комплекса.
Список литературы
1. Зубков поручил Минсельхозу доработать концепцию сельхозстрахования. URL: http://www. rían. ru/economy/20100923/278510751.html.
2. Курцев И. В. Закон принят. Вопросы остаются // Страховое дело. 2011. № 8.
3. О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства»: Федеральный закон от 25.07.2011 № 260-ФЗ.
4. О порядке предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений: постановление Правительства РФ от 28.04.2007 № 254.
5. Об утверждении Правил формирования страховых резервов по страхованию иному, чем страхование жизни: приказ Министерства финансов РФ от 11.06.2002 № 51-н.
6. Официальный сайт Федерального агентства по государственной поддержке страхования в сфере агропромышленного производства Министерства сельского хозяйства РФ. URL: www. fagps. ru.
7. Парахин Ю. Н. Страхование в аграрной сфере: теория, методология, практика: монография. Воронеж: ВГАУ, 2011.
8. Покидова В. В. Развитие страхования урожая, осуществляемого с государственной поддержкой: монография. Волгоград: ВГУ, 2011.
9. Стукач В. Ф. Финансово-кредитная инфраструктура регионального АПК: монография. Омск: Изд-во ОмГАУ, 2007.
10. Тимофеева Г. В. Развитие интегральной инфраструктуры АПК России: тенденции и механизмы: монография. Волгоград: ВолГУ, 2005.
11. Щербаков В. В. Сельхозстрахование-2007: проблемы и достижения. URL: http://www. insur-info. ru/comments/468.
