CC BY
4
ЭКО. - 2014. - №6 ПРИЛУКОВ А.Н.
Станет ли Россия страной-минералопользователем?
А.Н. ПРИЛУКОВ, кандидат социологических наук, Институт горного дела Дальневосточного отделения РАН, Хабаровск. E-mail: a_prilukov@mail.ru
Располагая огромными минерально-сырьевыми ресурсами, Россия на протяжении десятилетий с нарастающей интенсивностью осваивает богатства, хранящиеся в её недрах, направляя существенную часть, как правило, слабооб-работанного сырья на экспорт. Несёт ли в себе данная тенденция фатальную угрозу для России, может ли она быть преодолена и что для этого требуется? В статье намечены подходы к ответам на подобные злободневные вопросы. Ключевые слова: российская экономика, минеральное сырьё, экспорт, недропользование, минералопользование, организационная структура, реформирование
Накопившиеся проблемы
Переход к рынку вызвал в отечественном минерально-сырьевом комплексе серьезный кризис. Если крупные российские горнодобывающие и перерабатывающие предприятия, став транснациональными корпорациями, сумели приспособиться к новым условиям, то для многих мелких и средних рыночное реформирование обернулось вынужденной переориентацией производства, а зачастую - его сворачиванием, вплоть до полной ликвидации. Неудивительно поэтому, что на проходящих в последние годы многочисленных совещаниях и конференциях интенсивно дискутируются вопросы организационного устройства минерально-сырьевого комплекса, в частности, организации и финансирования работ по воспроизводству и расширению минерально-сырьевой базы страны.
Однако, несмотря на такой массированный «мозговой штурм», а также разработку и утверждение в 2010 г. «Стратегии развития геологической отрасли до 2030 г.» (Стратегии-2030), положение в отрасли если и улучшается, то недопустимо медленно и далеко не во всём. В связи с этим поднимаются вопросы о пересмотре положений, закреплённых в Стратегии-2030, разработке и реализации целевой программы, направленной на ускоренное воспроизводство и расширение минерально-сырьевой базы страны. Обсуждаются и предложения
по совершенствованию законодательства, организационным преобразованиям в отрасли и т.д.
К сожалению, результативность подобных предложений бывает невысокой. Объясняется это, в частности, тем, что участники дискуссий рассматривают обсуждаемую проблему как локальную, не выходя за рамки своих узковедомственных или узкопрофессиональных представлений и интересов.
Большая часть дискуссий, ведущихся в научных кругах и во властных структурах, посвящена выбору и обоснованию стратегических направлений, призванных обеспечить разрешение накопившихся проблем в отечественном минерально-сырьевом комплексе, способствовать его эффективному функционированию и дальнейшему развитию. К сожалению, из-за недостаточности отечественного опыта некоторые стратегические планы и программы представляют собой слабореализуемые на практике комбинации планово-директивных и квазирыночных инструментов. Подобные неоптимальные, а порой и неадекватные идеи и принимаемые на их основе решения, берущие начало в плановой экономике и приспособленные к ушедшим в прошлое реалиям, встречаются практически на всех управленческих уровнях, не исключая и правительственный.
Рассмотрим некоторые из основных обсуждаемых проблем.
Роль, отводимая в российской экономике её минерально-сырьевому сектору
Богатства российских недр были и продолжают оставаться главной опорой национальной экономики: минерально-сырьевой комплекс снабжает отечественные промышленность и сельское хозяйство необходимым им сырьём, а экспорт его продукции обеспечивает более 50% доходной части бюджета РФ.
При бесспорности тезиса о необходимости радикальной модернизации национальной экономики с избавлением её от экспортно-сырьевой направленности, чрезвычайно актуальной остаётся задача укрепления роли России как одного из ведущих мировых производителей и экспортёров минерального сырья. В немалой степени это связано с исчерпанием природных ресурсов в других странах при неуклонном расширении их использования в промышленности и сельском хозяйстве. Между
тем в многочисленных дискуссиях, а также принимаемых на разных уровнях стратегических и целевых программах сомнению нередко подвергается даже целесообразность сохранения, а тем более укрепления позиции минерально-сырьевого сектора в структуре российской экономики. Обосновывается это опасностью так называемой «голландской болезни», чреватой превращением страны в сырьевой придаток промышленно-развитых государств.
По мнению автора, совпадающему с позицией нынешнего руководства страны и многих специалистов в данной области, названная угроза не фатальна, ее можно минимизировать без искусственного снижения традиционно сложившейся высокой значимости минерально-сырьевого комплекса. В обозримой перспективе уменьшение существующих реальных, но вполне преодолимых за счет не менее реальных конкурентных преимуществ, угроз вполне возможно при выполнении превентивных мер. Среди них - стимулирование развития в стране высокотехнологичных и наукоёмких производств, использующих добытое минеральное сырье; поддержка совместных производств в этой сфере; заключение двусторонних и многосторонних межправительственных соглашений, направленных на комплексное социально-экономическое развитие территорий, создание с помощью государства транспортной, логистической и прочих видов инфраструктуры, необходимых для функционирования не только предприятий комплекса, но и соответствующих территорий.
Предотвращению рассматриваемой угрозы будет способствовать и продолжение уже происходящей трансформации минерально-сырьевого комплекса в мощный, наукоёмкий, технически оснащённый и высокотехнологичный сектор мировой и российской экономики, который может стать движителем прогресса - как в рамках отдельных территорий, так и страны в целом.
Один из наиболее весомых аргументов в пользу такого взгляда - необходимость максимально эффективного и, что с учётом динамичности мировой экономики также критически важно, своевременного использования конкурентных преимуществ России - ее природных ресурсов. Наглядной иллюстрацией данного тезиса является угроза отечественной
газодобывающей отрасли со стороны ряда государств, делающих ставку на добычу сланцевого газа, что может нарушить сложившийся торговый баланс и подорвать коммерческий потенциал российской газодобычи.
Нерешённые концептуальные и терминологические вопросы
По традиции, сложившейся в отечественных геологии и горном деле, а также связанных с ними областях знаний, разнообразные виды деятельности по освоению и использованию содержимого земных недр и подземного пространства обычно обозначаются как недропользование, которое считается разновидностью и составной частью природопользования. Но, основываясь на таких представлениях, к недропользователям следовало бы отнести значительную часть жителей планеты, пользующихся, например, метро и другими подземными сооружениями.
По-видимому, чтобы исключить подобное расширительное толкование, в ст. 3.17 утверждённого в 2008 г. ГОСТ Р 8.6452008, разработанного федеральным агентством «Роснедра», недропользование определяется как «выполнение работ, соответствующих лицензии на право геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых, использования и захоронения отходов производства, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых»1.
Из приведённой цитаты следует, что термин «недропользование» правомерен исключительно по отношению к ли-цензионно оформленной деятельности, включающей только геологоразведку, добычу минерального сырья, а также иные, эксклюзивно поименованные виды использования подземного пространства. Другие конкретные виды деятельности по освоению и коммерческо-промышленному использованию минерально-сырьевого потенциала недр в документе не упоминаются.
Между тем даже беглое знакомство со сложившимся в мире, включая современную Россию, положением дел показывает, что
1 ГОСТ Р 8.645-2008 Метрологическое обеспечение работ по геологическому изучению, использованию и охране недр в РФ.
достигшая поистине планетарных масштабов деятельность по освоению богатств недр, помимо названных геологоразведки и добычи полезных ископаемых, охватывает также операции по владению и распоряжению этими богатствами in situ, первичную, а зачастую и последующие стадии переработки добытого сырья, его складирование, транспортировку, маркетинг, коммерческую реализацию, устранение негативных экологических последствий горнодобывающего и перерабатывающего производств. Нередко добывающие сырьё предприятия выступают и в роли его основных потребителей, выдавая «на-гора» электроэнергию, высокотехнологичные виды топлив, минеральных удобрений, промышленных и строительных материалов и т. д.
В ряде ведущих стран-продуцентов приобретает растущую актуальность задача максимизации вклада их минерально-сырьевых комплексов в решение социально-экономических проблем развития территорий, для чего создаются специальные исследовательские центры и общественные объединения, принимаются хартии. При этом подчёркивается, что освоение ресурсов должно быть социально ориентированным и социально эффективным2, что ведёт к ещё большей диверсификации видов деятельности предприятий минерально-сырьевого комплекса.
С учётом отмеченного многообразия в зарубежных англоязычных публикациях наряду с понятиями exploration and mining operations, mining (mineral) industries (разведка и добыча минерального сырья, горнодобывающая промышленность) используется более содержательно ёмкий термин mineral resources management (MRM), означающий «управление минеральными ресурсами», но охватывающий, помимо управленческих, также производственные, коммерческие и прочие функции.
Близким по смыслу русскоязычным аналогом термина MRM является понятие «минералопользование», введённое в научный оборот без малого тридцать лет назад. При всей приверженности России к устоявшейся привычной терминологии в современных условиях разносторонняя деятельность по освоению и
2 Крюков В.А., Севастьянова А.Е., Шмат В.В. «Встраивание» процессов освоения минерально-сырьевых ресурсов в модели социально-экономического развития территорий. URL: http://www.econorus.org/c2013/program. phtml?vid=report&eid=1202 (дата обращения: 12.12.2013).
промышленному использованию минерального сырья уже не может рассматриваться лишь как недропользование, ограничивающееся взаимодействием геологоразведочных и горнодобывающих предприятий с земными недрами. По
существу, действующие в рыночных условиях предприятия и организации, занятые перечисленными видами деятельности, в том числе и разнообразными операциями с уже извлечённым из недр сырьём, становятся минералопользователями в широком понимании этого термина.
К сожалению, до сих пор непререкаемым признанием пользуется традиционный термин. Его категоричные сторонники - с одной стороны, геологи, отдавшие многие годы жизни изучению недр и освоению их содержимого, с другой - представители администраций различных уровней, в чьи функции входят распоряжение лицензионными участками недр и контроль, как правило, формальный, их использования. Первые выдвигают тезис о том, что термин «минералопользование» не имеет права на существование, поскольку не все добываемые из земных недр полезные ископаемые являются в строгом смысле слова минералами, то есть веществами неорганического происхождения и состава. Вторые апеллируют к своим распорядительно-контрольным функциям, распространяющимся прежде всего на горные отводы - участки недр и находящейся над ними земной поверхности. Не видят веских аргументов для отказа от привычного названия «недропользователи» и те предприятия, производственная и коммерческая деятельность которых ограничивается добычей и первичной переработкой минерального сырья, в основном идущего в таком виде на экспорт.
Неудивительно поэтому, что в официальных документах за редчайшими исключениями фигурируют лишь традиционный, наиболее приспособленный к реалиям плановой экономики термин «недропользование» и производные от него понятия. Но по существу проблема эта не столько терминологическая, сколько содержательная.
Сейчас внимание госорганов сосредоточено преимущественно на вопросах недропользования, т.е. фактически геологоразведки и добычи минерального сырья, а также строительства и эксплуатации подземных сооружений. Поэтому без государственного мониторинга и патроната остаётся многосторонняя
деятельность массы производителей минерального сырья и продуктов его переработки, составляющих костяк минерально-сырьевого комплекса страны. В проигрыше оказывается и государство в целом, из-за, казалось бы, несущественных концептуально-терминологических неурядиц испытывающее затруднения в эффективной реализации законодательных, надзорных и управленческих функций по отношению к одному из важнейших секторов своей экономики.
Проблемы воспроизводства, расширения и модернизации минерально-сырьевой базы страны
Многочисленные конференции и совещания неизменно констатируют проблему исчерпания разведанных запасов важнейших видов минерального сырья, пригодных для промышленного освоения. И это притом, что обширные территории страны до сих пор остаются геологически слабоизученными. Например, отмечалось3, что на российском Дальнем Востоке поисковыми работами охвачено не более 10% территории, а геологическая изученность, особенно в северных и восточных районах региона, а также в шельфовых зонах дальневосточных и северных морей, ещё ниже.
Состояние геологической отрасли, по многим свидетельствам, остаётся неудовлетворительным из-за хронического недофинансирования, острой нехватки кадров, особенно средних возрастных групп, высокого морального и физического износа, а зачастую и полного отсутствия необходимой полевой и камеральной техники, прекращения деятельности производственных и научных коллективов, в том числе развивавших собственные научные школы и направления.
В отличие от многочисленных критических замечаний и даже требований радикального пересмотра либо полного аннулирования, высказываемых в адрес упоминавшейся Стратегии-2030, автором ранее уже подчёркивались её
3 URL: http://www.minexforum.com/ru/2012/07/09/minex-far-east-2012/ (дата обращения: 12.12.2013).
своевременность и прогрессивный характер4. К сожалению, в ходе анализа документа был обойдён вниманием оказавшийся впоследствии критически важным аспект пункта «Совершенствование программно-целевого планирования», входящего в раздел IV «Приоритетные направления развития геологической отрасли».
В названном пункте предлагается планировать геологоразведочные работы в пределах минерагенических провинций и минерально-сырьевых центров (МСЦ), выделяемых с учётом возможностей транспортной и энергетической инфраструктуры территорий. В документе такие центры «определяются как совокупность разрабатываемых и планируемых к освоению месторождений и перспективных площадей, связанных общей существующей и планируемой инфраструктурой и имеющих единый пункт отгрузки добываемого сырья или продуктов его обогащения в федеральную или региональную транспортную систему (железнодорожный, трубопроводный и морской транспорт) для доставки потребителям».
Последовавшие за принятием документа события подтверждают недостаточную проработанность и недальновидность формулировок текста. Имеется в виду проведение «круглого стола» «Стратегия изучения и ресурсное обеспечение минерально-сырьевых центров на территории РФ» (ФГУП «ВСЕГЕИ», 25-26 ноября 2010 г.)5 и конференции «Создание новых горнорудных районов в Сибири и на Дальнем Востоке: проблемы и пути решения» (Москва, 6-7 апреля 2011 г.)6.
Ключевой идеей, отражённой в докладах и решениях этих весьма представительных и широко разрекламированных форумов, фактически явился призыв к трансформации сформулированной в Стратегии-2030 задачи изучения минерально-сырьевых центров как геологических объектов в задачу создания по всей территории страны специализированных
4 Прилуков А.Н. Опыт теоретико-прикладных разработок стратегии развития отраслей минералопользования России и её дальневосточного региона // ГИАБ. - 2012. - №11. - С.190-199.
5 URL: http://www.vsegei.ru/ru/conf/summary/index.php?ELEMENT_ID=715 (дата обращения:12.12.2013).
6 URL: http://www.roninfo.ru/publ/seminar/sozdanie_novykh_gornorudnykh_ rajonov_v_sibiri_i_na_dalnem_vostoke_problemy_i_puti_reshenija/1 -1-0-22 (дата обращения: 12.12.2013).
территориально-промышленных комплексов (ТПК) - тех же центров, но именуемых, по-видимому, для большей убедительности, как «центры экономического развития» (МСЦ-ЦЭР).
В связи с этим возникают серьёзные вопросы. Во-первых, почему комплексная и требующая многоаспектного анализа задача выделения МСЦ-ЦЭР ставится не перед географами, экономистами, технологами и другими специалистами, компетентными в вопросах планирования эффективного регионального развития, размещения производительных сил, организации производства и т.д., а перед геологами? Во-вторых, как быть с обширными российскими территориями, на которых нет и пока не планируется создание транспортной и других видов инфраструктуры, но которые обладают реальными или потенциальными ресурсами минерального сырья? В-третьих, разумно ли направлять усилия геологов на отдельные, как правило, хозяйственно освоенные и поэтому достаточно геологически изученные территории в условиях острой нехватки профессиональных кадров, из-за которой в стране до сих пор остаются геологически неопоискованными огромные пространства суши и шельфовых зон?
К сожалению, широкая кампания, инициированная решениями двух названных форумов, продолжается.
В качестве весомого аргумента против создания в массовом порядке специализированных ТПК (в данном случае - МСЦ-ЦЭР) можно напомнить, что эта идея усиленно пропагандировалась и внедрялась в СССР в течение двух последних десятилетий его существования, но продемонстрировала ограниченную жизнеспособность и была реализована лишь частично. Побочным продуктом ее реализации стали многочисленные моногорода и посёлки, специализирующиеся на одной либо группе тесно связанных между собой отраслей производства. Многие из этих монопоселений, в состав которых входили посёлки шахтёров, золотодобытчиков и т.д., в настоящее время либо прекратили существование, либо находятся в крайне сложном положении, нуждаясь в массированной государственной помощи на реструктуризацию и диверсификацию их производственной специализации. Возрождение не выдержавшей испытания временем идеи представляется абсурдным ввиду особого характера минерально-сырьевого производства,
заключающегося в ограниченности сроков его существования из-за быстрого исчерпания запасов сырья в осваиваемых месторождениях, происходящего при использовании современных технологий и техники ускоренными темпами.
Институциональная организация и законодательное обеспечение
Вопросы организации геологоразведочной, горнодобывающей, перерабатывающей и смежных отраслей промышленности остаются животрепещущей темой обсуждений. Как отмечают авторы известной работы, посвящённой нефтегазовому сектору, неполнота системы институтов в сфере недропользования является в России причиной невозможности полноценного освоения и использования её минерально-сырьевых ресурсов, учитывающего интересы значительной части общества, а не только владельцев акций компаний-недропользователей7.
Один из широко дискутируемых вопросов - определение оптимальной степени отраслевой обособленности геологоразведки. На различных форумах и совещаниях специалисты обосновывают необходимость восстановления геологии как народнохозяйственной отрасли, управляемой собственным министерством и финансируемой из государственного бюджета. Такая задача сформулирована, например, в политической программе партии «Справедливая Россия»8.
В бывшем СССР Министерство геологии существовало под разными наименованиями с 1946 по 1991 гг. Наряду с союзным, в РСФСР, Украинской, Казахской, Узбекской и Марийской ССР имелись соответствующие республиканские министерства9. Помимо Мингеологии в составе Правительства СССР в разное время были отраслевые министерства, в полных объёмах занимавшиеся вопросами недро- и минералопользования в своих областях ответственности. Вдобавок строительство предприятий минерально-сырьевого комплекса было в ведении
7 Нефтегазовый сектор: институциональная система требует «перезагрузки» / Под ред. Крюкова В.А. - М.: ИАЦ «Энергия», 2009. - 61 с.
8 URL: http://www.izbircom.ru/partii/politicheskaya-programma-rartii-spravedlivaya-rossiya.aspx (дата обращения: 12.12.2013).
9 URL: http://www.mining-enc.ru/rn/ministerstvo-geologii-sssr/ (дата обращения: 12.12.2013).
нескольких специализированных министерств10. Связующие функции выполняли Совет министров и Госплан. Из бывших союзных республик министерства геологии сохранились в настоящее время в Киргизстане, Узбекистане, а до 1997 г. - и в Казахстане.
В отличие от этого в странах дальнего зарубежья самостоятельные министерства геологии являются редкими и нетипичными исключениями. Как правило, геологические задачи на государственном и территориальном уровнях решаются здесь силами подразделений, входящих в структуру министерств или департаментов, занимающихся, наряду с геологией, вопросами горнодобывающего производства и связанными с ними видами деятельности. Так, Геологическая служба Индии распределена между двумя ведомствами - Министерством горнодобывающей промышленности (Ministry of Mines), в ведении которого находится большинство видов минерального сырья, и Министерством нефти и природного газа. Кроме геологоразведки названные министерства отвечают за добычу, переработку, распределение, маркетинг, экспорт, импорт, создание складских запасов соответствующих видов сырья11.
Подобное совмещение функций геологоразведки с другими задачами освоения и использования минерального сырья на федеральном и территориальном государственных уровнях имеет место в США (USGS с подразделениями, профильные службы в правительствах отдельных штатов), Австралии (ABARE, CSIRO, профильные министерства и департаменты в австралийских штатах и Северной территории), Канады (NRC - GSC; геологические службы профильных министерств и департаментов провинций) и большинстве других стран-продуцентов минерального сырья12. Причём расширение функций, выполняемых при участии геологических организаций, происходит чаще всего за счёт их слияния с другими управленческими структурами природно-ресурсной направленности. Так, бывшее
10 URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/CnMCOK_MMHMCTepcTB_CCCP/ (дата обращения: 12.12.2013).
11 URL: http://mines.nic.in/index.aspx?level=1&lid=19&lang=1; http://petroleum. nic.in/ (дата обращения: 12.12.2013).
12 Directory of Geoscience Organizations of the World / Geological Survey of Japan. - 2013. 48 р.
Министерство геологии и минеральных ресурсов КНР в 1998 г. было преобразовано в Министерство земель и ресурсов путём слияния с государственными Земельным, Океаническим управлениями и Бюро обследований и картографии13. Министерство геологии Казахстана сменило свой статус посредством вхождения в 1997 г. под именем Комитета геологии и недропользования в Министерство индустрии и новых технологий14.
Однако, не отвергая полностью идею возрождения министерства геологии, наделяемого новыми функциями, по-видимому, следует признать её не вполне своевременной. Во-первых, обязанности бывших отраслевых министерств, включая и геологоразведку, во многом уже взяли на себя компании и корпорации, занятые добычей сырья. Во-вторых, создание особого министерства потребовало бы существенного увеличения объёмов средств, направляемых из бюджета на финансирование широкого перечня выполняемых им функций.
В целом существующая в России организационная структура недро- и минералопользования в своих основных чертах соответствует мировой тенденции к расширению разнообразия конфигураций подобных структур. Номинально нынешней организационной структурой российского минерально-сырьевого комплекса, имеющей в своём высшем звене две комиссии - возглавляемую Президентом страны, а также правительственную, охвачены все управленческие уровни. Для непосредственного руководства процессами геологоразведки и добычи сырья существует специализированное агентство «Роснедра», входящее в состав Минприроды РФ. Многие текущие отраслевые вопросы решаются на уровне корпораций (ОАО «Росгеология», ГК «Росатом», ОАО «Газпром», ОАО НК «Роснефть», ОАО НК «Лукойл», ОАО «ТНК-ВР Холдинг», ОАО «Сургутнефтегаз», СУЭК, «Русский уголь», ОАО ГМК «Норильский никель», ОАО «Северсталь», ОАО ОК «Русал» и др.), часть которых занимает близкое к монопольному положение в соответствующих отраслях российской экономики и в значительной мере контролируется государством.
13 URL: http://www.mlr.gov.cn/mlrenglish/about/history/ (дата обращения: 12.12.2013).
14 URL: http://www.geology.gov.kz/ru/home (дата обращения: 12.12.2013).
Однако при ближайшем рассмотрении распределение функций между названными руководящими, исполнительными органами и самодеятельными организациями вызывает ряд серьёзных вопросов. Так, деятельность обеих комиссий высшего ранга, при их исключительной важности и компетентности, охватывает далеко не все отрасли и проблемы функционирования минерально-сырьевого комплекса. Кроме того, будучи скомпонованными из крупнейших специалистов и руководителей различных ведомств, данные преимущественно совещательные органы практически лишены возможности заниматься оперативным решением текущих задач.
Работающее на постоянной основе федеральное агентство «Роснедра» номинально призвано восполнить образующийся разрыв в функциях управления предприятиями минерально-сырьевого комплекса. Но, во-первых, согласно п. 1 действующего положения15, а также приведённому выше определению термина «недропользование», «Роснедра» при ограниченной численности его персонала обязано заниматься не только разведкой и добычей минерального сырья, но и другими видами использования подземного пространства. Во-вторых, будучи подразделением министерства, деятельность которого имеет выраженную природоохранную и контрольно-ревизионную направленность, агентство с неизбежностью должно организовывать свою деятельность подобным же образом. В-третьих, оно осуществляет экономический анализ работы исключительно подведомственных ему государственных унитарных предприятий.
С учётом того, что подобный экономический анализ и мониторинг выполняются, помимо названных немногочисленных ГУП, лишь в отношении отдельных отраслей и подотраслей, причём преимущественно силами самих компаний-минерало-пользователей, на федеральном и территориальном уровнях эта работа во многом пущена на самотёк. О функциональной неполноценности системы управления минерально-сырьевым комплексом страны красноречиво говорит проведённое Российской экономической школой обследование, показавшее, что в
15 иЯ!_: http://www.rosnedra.gov.ru/data/Files/File/2486.doc (дата обращения: 12.12.2013).
отечественных вузах горно-энергетического профиля, обучающих студентов технологиям геологоразведки и добычи природных ресурсов, в отличие от аналогичных зарубежных, нет ни одной программы, которая рассматривала бы энергетический и ресурсный сектор с экономической и предпринимательской точек зрения16.
На необходимость создания в стране единой системы мониторинга и управления в сфере недропользования тогдашний Председатель Правительства РФ еще в 2009 г. указывал на специальном совещании по совершенствованию системы мониторинга и управления запасами полезных ископаемых. На нем были названы и конкретные направления разрешения накопившихся многоплановых проблем, включая совершенствование организации геологоразведки, рациональное обустройство месторождений, применение эффективных способов добычи сырья, выстраивание логистических схем17. Однако по многим названным вопросам воз, как говорится, и ныне там.
Одним из возможных направлений разрешения создавшейся проблемы могла бы стать передача федерального агентства « Роснедра» в ведение Минпромторга либо Минэкономразвития. В первом случае агентство получит гораздо большую возможность наращивания имеющегося научно-технического, технологического и промышленного потенциала, во втором - названный потенциал можно будет более эффективно использовать в интересах развития российской экономики в целом. Другое возможное направление - придание агентству «Роснедра» статуса министерства либо внеминистерского агентства, что существенно расширит возможности взаимодействия с другими профильными министерствами и ведомствами, занимающимися вопросами функционирования и развития минерально-сырьевого комплекса.
Вне зависимости от выбираемого варианта, возлагающиеся на «Роснедра» функции нуждаются в расширении: агентство должно проводить мониторинг и экономический анализ деятельности геологической, горнодобывающей и перерабатывающей
16 URL: http://investfuture.ru/news/id/34135 (дата обращения: 12.12.2013).
17 URL: http://www.government.ru/content/rfgovernment/ rfgovernmentchairman/chronicle/archive/2009/06/16/8270686.htm (дата обращения: 7.08.2013).
отраслей, а также исполнять роль головного разработчика стратегических программ развития названных отраслей минерально-сырьевого сектора.
Что касается горного законодательства, то оно, по оценкам многих специалистов, фактически отсутствует. Принятый в 1992 г. закон «О недрах», который должен был регулировать распределение между недропользователями объектов минерально-сырьевой базы, созданной ещё в советские годы, в настоящее время, несмотря на многочисленные поправки, не справляется с новыми задачами, возникшими в связи с исчерпанием оставшихся нераспределёнными геологических запасов, а также с эффективным использованием минерально-сырьевого потенциала страны в условиях меняющейся рыночной конъюнктуры. Поэтому вполне обоснованными и своевременными представляются предложения о разработке свода законов либо единого Горного кодекса, охватывающего все основные процессы геологического изучения, освоения месторождений, добычи и коммерческо-
промышленного использования минерального сырья.
* * *
Являясь одной из основ отечественной экономики, минерально-сырьевой комплекс в последнее время сталкивается с проблемами, для разрешения которых настоятельно требуются его реформирование и модернизация. В статье демонстрируется, как можно решить названные задачи без скоропалительной и болезненной структурной перестройки этого сектора и взаимодействующих с ним отраслей. Подчёркивается, что необходимым условием успешных реформ является изменение бытующего отношения к комплексу лишь как инструменту недропользования, служащему для использования богатств земных недр в основном для латания дыр в государственном бюджете.
Предлагаемые альтернативные варианты организационных преобразований в отечественном минерально-сырьевом комплексе нацелены на укрепление его роли как одного из основных звеньев и одновременно с этим - драйвера развития российской экономики.
