CC BY
108
© Бабушкина Л. В., 2010
БАБУШКИНА Людмила Валентиновна
Председатель
Палата представителей Законодательного собрания Свердловской области
620031, РФ, г. Екатеринбург, ул. Б. Ельцина, 10 Контактный телефон: (343) 354-75-49
Стандартизация процесса предоставления общественных услуг населению как фактор повышения качества социальной защищенности
Ключевые слова: общественные услуги; социальные услуги; качество предоставления услуг; стандартизация; стандарты оказания социальных услуг.
Аннотация. Систематизированы основные положения и элементы комплекса стандартизации социальных услуг, определены уровни стандартизации услуг в Российской Федерации. В авторском видении представлен механизм обеспечения стандартов качества государственных и муниципальных социальных услуг, позволяющий гарантировать социальную защищенность населения.
Впервые понятие «услуга» как экономический термин ввел в научный оборот французский экономист Ж.-Б. Сэй в 1803 г. в своей работе «Трактат о политической экономии» [1. С. 129], однако более интенсивно изучением сущностных понятий и классификационных признаков услуг ученые занялись только в XX веке. Рассматривая общественные услуги, следует отметить, что они относятся к разновидности социальных услуг, результатом предоставления которых является создание общественных благ.
К общественным благам (общественным фондам потребления) принято относить товары и услуги, предоставляемые государством его гражданам на равных началах. Такие блага не могут быть предоставлены отдельным лицам без предоставления их другим лицам. К общественным благам относятся юридическая помощь, оборона, бесплатное образование, здравоохранение, бесплатный проезд, общедоступное посещение музеев [2].
Следует уделить особое внимание такому виду услуг, как социальные, поскольку они влияют на уровень жизни населения, который позволяет косвенно оценить результативность государственных социальных расходов.
Вопросами общественных расходов государства также занимался известный специалист в области теории общественного сектора Л. И. Якобсон [3]. Социальные услуги впервые были упомянуты в 70-х годах XX века в классификации Дж. Зингельманна в рамках расширения функционального подхода. Автор, структурируя общественное производство, выделил социальные услуги наряду с производственными, потребительскими и распределительными (цит. по: [4. С. 83]). Из современных российских авторов социальные услуги выделены в классификации Г. А. Аванесовой в рамках места, занимаемого услугами в экономике [5. С. 82-83].
Как видим, несмотря на высокую актуальность исследования сущностных характеристик социальных услуг и их значимость для обеспечения конституционных гарантий со стороны государства, в научных исследованиях им не уделено достаточного внимания.
Таким образом, в целях обеспечения равной защищенности населения и повышения качества и уровня жизни, снижения общественной дифференциации необходимо определить базовые институциональные характеристики социальных услуг, разработать универсальный подход к унификации механизма предоставления социальных услуг населению. Одним из решений поставленной задачи является стандартизация социальных услуг.
По определению Международной организации по стандартизации, стандартизация представляет собой процесс установления и применения правил с целью упорядочения положений в данной области на пользу и при участии всех заинтересованных сторон, в частности, для достижения всеобщей максимальной экономии с соблюдением функциональных условий и требований безопасности; это деятельность, направленная на достижение оптимальной степени упорядочения в определенной области посредством установления положений для всеобщего и многократного использования в отношении реально существующих или потенциальных задач [6]
Стандарт на услугу - нормативный документ, в котором объектом стандартизации являются услуги [7]. Он устанавливает требования к конкретному виду услуги или к группам однородных услуг. Услуга как объект стандартизации охватывает услуги для населения (включая условия обслуживания) и производственные услуги для предприятий и организаций. Стандарт устанавливает требования, которым должна удовлетворять услуга, чтобы обеспечить соответствие ее назначению [8].
В отечественном законодательстве существует две разновидности нормативных документов для стандартов на услуги:
• стандарты общих технических условий, которые содержат общие требования к группам однородной продукции, услуг;
• стандарты технических условий, содержащие требования к конкретной продукции (услуге).
Допускается также разработка стандартов на отдельные требования к группам однородных услуг.
Для разработки комплекса государственных стандартов в сфере услуг на базе организаций, специализирующихся по определенным видам услуг и имеющих в данной области наиболее высокий научно-технический потенциал, создаются технические комитеты (ТК). Поскольку любой стандарт представляет собой продукт согласованного мнения всех заинтересованных в этом документе сторон, то задача ТК заключается в обеспечении «круглого стола» участников разработки проекта. В связи с этим в состав ТК включаются представители разработчиков, изготовителей, поставщиков, потребителей (заказчиков) услуг, союзов потребителей и других заинтересованных предприятий и организаций, а также ведущие ученые и специалисты в конкретной области. ТК несут ответственность за качество и сроки разрабатываемых ими проектов стандартов в соответствии с действующим законодательством.
Учитывая развитую практику применения стандартов на услуги за рубежом, необходимо рассмотреть российскую специфику в применении стандартизации.
Российские проблемы в области стандартизации услуг связаны, с одной стороны, с отсутствием наработок, а с другой - с увеличением ассортимента предоставляемых услуг за счет ранее не существовавших. В связи с необходимостью гармонизации стандартов с международными правилами и нормами по услугам при создании новых стандартов на услуги и переработке ранее принятых ориентируются, прежде всего, на международный стандарт ИСО 9004.2 «Общее руководство качеством и элементы системы качества. Часть 2: Руководящие указания по услугам», который устанавливает две группы характеристик качества услуг: количественные и качественные.
На основании анализа зарубежной практики применения стандартов выявлены особенности формирования стандартов на услуги и сформулирован вывод, что по
формальным признакам существующие в Российской Федерации стандарты на услуги не в полной мере удовлетворяют общепризнанным на международном уровне требованиям, что можно объяснить несколькими причинами.
Во-первых, использование стандартов на услуги в России началось сравнительно недавно, поэтому данный процесс можно определить как инновационный (новый), что, в свою очередь, обусловливает отсутствие у хозяйствующих субъектов опыта по внедрению, применению и контролю использования данных стандартов.
Во-вторых, необходима адаптация имеющейся международной практики применения стандартов качества на услуги к условиям российской экономики, что происходит недостаточно быстрыми темпами.
В-третьих, отсутствует необходимое правовое обоснование, в частности норм, регулирующих установление стандартов, норм и нормативов в области социального обслуживания как для государственных, так и для частных предприятий.
В соответствии с вышеизложенным необходима доработка и разработка не только правовых основ регулирования в сфере стандартизации социальных услуг, но и механизма, обеспечивающего применение стандартов на услуги.
Под механизмом в экономической литературе, как правило, понимают совокупность нескольких элементов. Так, авторы Экономического энциклопедического словаря определяют механизм как совокупность организационных структур и конкретных форм хозяйствования, методов управления и правовых норм, с помощью которых общество использует экономические законы с учетом складывающейся исторической специфики [9. С. 516].
Определение механизма Л. И. Абалкина несколько отличается от приведенного выше. Механизм, по его мнению, представляет собой совокупность экономических структур, институтов, форм и методов хозяйствования, посредством которых осуществляется увязка и согласование общественных, групповых и частных интересов, обеспечивается функционирование и развитие экономики [10. С. 421].
В обоих определениях механизм рассматривается как совокупность нескольких элементов, таких как организационный и правовой аспекты, метод и форма управления, при этом более расширенный их спектр нашел отражение в определении, представленном Л. И. Абалкиным. К уже упомянутым аспектам автор добавил экономический и институциональный. Кроме того, во втором определении уделено внимание цели функционирования механизма, а именно согласованию интересов различных общественных социальных групп и развитию экономики.
По нашему мнению, функционирование механизма невозможно без включения в совокупность таких компонентов, как информационная база, система финансирования и контроль, необходимых для обеспечения функционирования механизма. При этом, переходя к определению сущности механизма обеспечения стандартов качества государственных (муниципальных) социальных услуг, необходимо включить понятия «субъект» и «объект», поскольку они являются неотъемлемой частью, сторонами взаимодействия, а элементы, входящие в совокупность, - формами их взаимодействия.
Таким образом, применяя субъектно-объектный подход, базируясь на представленных определениях и учитывая авторскую позицию, можно определить механизм обеспечения стандартов качества государственных (муниципальных) социальных услуг как совокупность информационных, правовых, организационных, финансовых, экономических и контрольных форм взаимодействия субъекта и объекта взаимодействия для достижения их общих интересов. При этом в качестве субъектов взаимодействия выступают организатор (заказчик) услуги, в данном случае государство (органы местного самоуправления), непосредственно производитель и потребитель (получатель) услуги. Объектом их взаимодействия служит реализация требований стандартов качества оказания государственных (муниципальных) социальных услуг.
Анализ действующей в настоящее время нормативной правовой базы показал, что существующие стандарты качества услуг не могут в полной мере обеспечить оказание качественных государственных (муниципальных) социальных услуг из-за отсутствия в нормативно-правовой базе полного комплекса форм субъектно-объектного взаимодействия.
Целесообразным представляется рассмотрение существующей нормативной правовой базы в области стандартов качества на услуги.
К настоящему времени существует три стандарта в области управления качеством услуг, которые в основном характеризуют понятийный аппарат в данной области:
1. Межгосударственный стандарт ГОСТ 30335-95/ГОСТ Р 50646-94 «Услуги населению. Термины и определения». Данный стандарт, согласно определению, содержит понятийный аппарат в области услуг.
2. Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52113-2003 «Услуги населению. Номенклатура показателей качества» устанавливает порядок выбора номенклатуры показателей качества услуг в соответствии с целями управления качеством.
3. Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 50691-94 «Модель обеспечения качества услуг» раскрывает систему качества услуг.
Исследование дополнительных документов по стандартизации услуг, таких как стандарты серии ИСО 9000-2000 и отраслевые стандарты качества, позволило сформулировать вывод, что к настоящему времени область стандартизации услуг включает в себя три уровня, взаимосвязи и иерархическая взаимоподчиненность которых представлены на рис. 1.
Следует отметить, что, несмотря на наличие отраслевых стандартов качества услуг, четкий механизм их обеспечения не разработан, существуют только общие рекомендации.
Под системой качества услуг понимается совокупность организационной структуры, ответственности, процедур, процессов и ресурсов, обеспечивающая осуществление общего руководства качеством услуг [11].
Наиболее регламентированным в отношении качества услуг является национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52113-2003 «Услуги населению. Номенклатура показателей качества».
На основе общих требований к системе качества услуг с учетом предложенного автором сущностного содержания вышеобозначенного понятия предлагаем механизм системы обеспечения качества государственной (муниципальной) социальной услуги (рис. 2).
Субъектами механизма обеспечения стандартов качества государственных (муниципальных) услуг являются все участники процесса оказания услуг:
• организатор (заказчик) услуги, в роли которого выступает государство или органы местного самоуправления;
• производитель услуги, который может быть представлен как государственной (муниципальной), частной организацией, так и организацией смешанной формы собственности;
• потребитель услуги - физическое лицо или группа физических лиц, которым в соответствии с законодательством предоставляются государственные (муниципальные) социальные услуги.
В настоящем механизме обеспечения стандартов качества государственных (муниципальных) социальных услуг объектом воздействия является процесс реализации требований стандартов качества государственных (муниципальных) социальных услуг.
Предложенный механизм включает в себя субъекты оказания услуг (организатора, производителя и потребителя) и объект их взаимодействия в виде процесса реализации стандартов качества государственных (муниципальных) услуг. Взаимодействие
Рис. 1. Уровни стандартизации услуг в Российской Федерации
субъектов осуществляется на основе семи форм перманентного объектно-субъектного взаимодействия.
Реализация предложенного механизма стандартизации представления общественных (социальных) услуг населению позволит сформировать унифицированный подход к оказанию услуг такого рода, снизить социальную дифференциацию в региональном разрезе по оказанию социальных услуг, что, в свою очередь, обеспечит стабильный уровень качества жизни населения и степень социальной защищенности.
Объектно-субъектные формы перманентного взаимодействия
Рис. 2. Механизм обеспечения стандартов качества на государственные и муниципальные социальные услуги
Источники
1. Сэй Ж.-Б., Бастиа Ф. Трактат по политической экономии ; Экономические софизмы ; Экономические гармонии. М. : Дело, 2000.
2. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М. : ИНФРА-М, 2007.
3. Якобсон Л. И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика : учеб. для вузов. М. : ГУ-ВШЭ, 2000.
4. Бурменко Т. Д., Даниленко Н. Н., Туренко Т. А. Сфера услуг: экономика : учеб. пособие / под ред. Т. Д. Бурменко. М. : КноРус, 2007.
5. Аванесова Г. А. Сервисная деятельность: историческая и современная практика, предпринимательство, менеджмент : учеб. пособие для студентов вузов. М. : Аспект Пресс, 2004.
6. Guide 2 1SO/IES = Руководство 2 ИСО/МЕК (1996).
7. ГОСТ Р 1.12-99 «Стандартизация и смежные виды деятельности. Термины и определения».
8. Межгосударственный стандарт ГОСТ 30335-95/Г0СТ Р 50646-94 «Услуги населению. Термины и определения».
9. Экономический энциклопедический словарь / авт.-сост.: Л. П. Кураков, В. Л. Ку-раков, А. Л. Кураков. М. : Вуз и школа, 2005.
10. Экономическая энциклопедия / гл. ред. Л. И. Абалкин. М. : Экономика, 1999.
11. Услуги населению. Термины и определения. Межгосударственный стандарт ГОСТ 30335-95 / Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 50646-94 : утв. постановлением Госстандарта РФ от 21 февраля 1994 г. № 34.
