CC BY
218А л.
_J|
у* ВЗГЛЯД. РЯЗНЫШПЕНИЯ. ТОНКИ ЗРЕНИЯ
УДК 342.9
Николай Николаевич ЦУКАНОВ,
заместитель начальника Сибирского юридического института МВД России (по научной работе) (г. Красноярск), доктор юридических наук, доцент
Николай Семенович ЖЕЛЕЗНЯК,
профессор кафедры оперативно-разыскной деятельности Сибирского юридического института МВД России (г. Красноярск), доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации
СТАДИЯ ПЕРЕСМОТРА ПОСТАНОВЛЕНИЙ И РЕШЕНИЙ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ: К ВОПРОСУ О ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ ПРИВЫЧНЫХ ОСОБЕННОСТЕЙ
THE STAGE OF REVIEWING RESOLUTIONS AND DECISIONS IN CASES ON ADMINISTRATIVE OFFENCES: TO THE ISSUE OF EXPEDIENCY OF HABITUAL FEATURES
В работе обращается внимание на отдельные элементы концепции стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Оценивается целесообразность существующего порядка определения начального момента отсчета срока обжалования постановления по делу, а также правила о невозможности пересмотра дела судом, вынесшим первоначальное постановление по делу об административном правонарушении, возможность выбора между судебным и несудебным порядками обжалования постановления по делу об административном правонарушении.
Particular elements of the concept of stages of reviewing resolutions and decisions in cases on administrative offences are under consideration in this article. The authors evaluate the expediency of the existing procedure for determining the initial moment of counting out the term of appeal in the case, the expediency of the rule on impossibility of reviewing the case by the court that issued the initial resolution in the case on an administrative offence, as well as the possibility of choosing between judicial and non-judicial procedure for appealing the resolution in the case on an administrative offence.
Ключевые слова: производство по делам об административных правонарушениях, постановление по делу об административном правонарушении, стадия пересмотра постановлений и решений, обжалование, протест прокурора
Keywords: proceedings in cases on administrative offences, resolutioninn the case on an administrative offence, stage of reviewing resolutions and decisions in cases on administrative offences, appeal, prosecutor's objection.
ЩШ Вестник Сибирского юридического института МВД России
Правовое регулирование стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях нельзя назвать идеальным для восприятия. Определенную сложность представляет даже многообразие используемых КоАП РФ формулировок. В частности, глава 30 КоАП РФ предусматривает полномочия должностных лиц правоохранительных органов обращаться с соответствующими жалобами, получать копии соответствующих процессуальных решений. Причем в одних случаях речь идет о должностных лицах, уполномоченных составлять протокол об административном правонарушении (ч. 1.1 ст. 30.1 КоАП РФ), в других - имеется в виду должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении (ч. 2.1 ст. 30.8 КоАП РФ), в третьих - должностное лицо, вынесшее постановление (ч. 2.2 ст. 30.8 КоАП РФ, ч. 5 ст. 30.9 КоАП РФ, ч. 4 ст. 30.12 КоАП РФ), в четвертых - должностное лицо, направившее дело на рассмотрение судье (ч. 5 ст. 30.12 КоАП РФ - вступившее в законную силу решение по результатам рассмотрения жалобы на вынесенное судьей постановление), отдельно указывается руководитель коллегиального органа административной юрисдикции (ч. 6 ст. 30.9 КоАП РФ). В конечном итоге далеко не каждый правоприменитель знает о наличии у него права подачи жалобы.
Значительное и не всегда обоснованное разнообразие в указанную сферу вносят судебные органы. Современная юридическая доктрина исходит из того, что суть обобщений судебной практики состоит не в противопоставлении нормативным правовым актам, а в адаптации судебной системы к существующей нормативно-правовой среде. Своими разъяснениями судебные органы дают основания нового понимания и применения комментируемых правовых норм, но не создают при этом новых норм права. Однако реальное значение правовых позиций судебных органов и судебной практики весьма часто выходит за рамки такой логики. В частности, нетрудно заметить, что действующая редакция главы 30 КоАП РФ не оперирует термином «обжалование в порядке надзора», однако этот
термин используется в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [1]. Именно Верховным Судом Российской Федерации констатируется право судьи принять отказ от жалобы и вынести определение о прекращении производства по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении на любом этапе рассмотрения жалобы [2], расширяется перечень процессуальных актов, подлежащих обжалованию в порядке главы 30 КоАП РФ [1], хотя следует согласиться с мнением И.С. Федотова, отметившего, что «отсутствие официального толкования понятия "определение, исключающее возможность дальнейшего движения дела" продолжает создавать неопределенность в правоприменительной практике» [5, с. 34].
При этом не всегда разъяснения даже Верховного Суда Российской Федерации выглядят бесспорными. Например, на вопрос о возможности отмены вступившего в законную силу постановления о привлечении лица к административной ответственности по ст. 7.27 КоАП и прекращения производства по делу об административном правонарушении в силу того, что в действиях лица усматривается состав преступления, предусмотренный ст. 158 Уголовного кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации даёт отрицательный ответ, поскольку это «ухудшало бы положение лица, которое привлечено к административной ответственности, что противоречит требованиям действующего законодательства» [3]. Но в этом случае без внимания остается факт по сути незаконного применения ст. 7.27 КоАП РФ. Ситуацию усугубляет и вариативность процессуальных форм, в отдельных случаях «санкционируемая» судебными органами, например, в постановлении Верховного Суда РФ от 14 января 2011 г. № 13-АД10-4 несущественным недостатком признается составление протокола об административном правонарушении в отношении двух самостоятельных юридических лиц.
Взгляд, размышления, JKII точка зрения а-йй*
Тем не менее в большинстве своем реализуемые на данной стадии правила привычны для многих поколений российских юристов, в целом адекватны среде их практического применения и не рассматриваются в качестве имеющих альтернативу. Однако это не исключает возможность постановки вопроса о процессуальной целесообразности некоторых из них.
Важнейшей особенностью модели, закрепленной главой 30 КоАП РФ, является связь начала течения срока обжалования постановления по делу не с моментом принятия или провозглашения решения (как, например, в ч. 1 ст. 180 АПК РФ, ст. 321 ГПК РФ, ст. 389.4 УПК РФ, ст. 268 КоАП РСФСР), а с моментом вручения или получения копии постановления (ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ). Вопрос имеет очевидное практическое значение, поскольку согласно ст. 31.1 КоАП РФ точное установление момента окончания срока обжалования необходимо для определения даты вступления постановления в законную силу.
Установленные КоАП РФ условия способствуют возникновению серьезных сложностей при определении момента вступления постановления в законную силу в случае наличия нескольких участников, имеющих право на подачу соответствующей жалобы, например, если лицу, в отношении которого ведется производство, копия постановления вручена в день его вынесения, а потерпевшему (нескольким потерпевшим) направлена по почте. Как минимум возникают условия, при которых заинтересованные лица далеко не всегда могут иметь возможность узнать, вступило ли постановление в законную силу или нет. Считаем, что ч. 1 ст. 30.3 КоАП должна быть изложена в следующей редакции: «Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня его объявления в соответствии с ч. 1 ст. 29.11 настоящего Кодекса».
Привычным является правило, согласно которому КоАП РФ не допускает пересмотр
постановлений самим субъектом, его вынесшим. Похожая норма закреплена в п. 6 ст. 8 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1. Принято считать, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, имеет возможность представить свои доводы уже в процессе рассмотрения дела об административном правонарушении, а субъект, рассмотревший дело по существу, как правило, не заинтересован в признании собственных ошибок и допущенных нарушений.
По этому поводу М.Я. Масленниковым предложено ввести порядок, при котором жалоба первоначально рассматривается должностным лицом, вынесшим постановление, и лишь в случае полного или частичного отказа в удовлетворении жалобы она направляется тому субъекту, которому была адресована. [4, с. 139] Идея была подвергнута вполне справедливой, на наш взгляд, критике, поскольку в таком случае лицо фактически лишается возможности непосредственного обращения в суд за защитой своих прав и свобод. [6, с. 125] В частности, при наличии потерпевшего (в случае необоснованного вынесения постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении) истечение сроков давности (почти гарантированное в предлагаемом варианте) существенно затрудняет восстановление его нарушенных прав.
Между тем вариант, связанный с расширением возможности судебных органов своевременно исправлять допущенные ошибки, мог бы, на наш взгляд, представлять интерес, особенно с учетом географических особенностей России. На практике нередко имеют место случаи, когда обстоятельства, препятствующие вынесению юрисдикционного решения, в силу каких-либо причин выясняются уже после того, как это решение было вынесено. Например, такая ситуация может возникнуть, если лицо, привлекаемое к административной ответственности за мелкое хулиганство, стремясь минимизировать нега-
1 «Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется».
JEJL Вестник Сибирского юридического института МВД России
тивные последствия, скрывает от суда свой статус сотрудника полиции, в результате чего подвергается административному аресту. Вряд ли имеются основания сомневаться в том, что при наличии такой возможности судья районного суда отменил бы собственное явно незаконное решение. Однако сделать это будет обязан вышестоящий суд, который может находиться во многих сотнях километров от нарушителя.
КоАП РФ предоставляет соответствующим участникам производства возможность самостоятельного выбора между обращением в суд и обращением во внесудебный орган (должностному лицу). Например, принимая во внимание перегруженность судебных органов и значительно более высокую стоимость их рабочего времени, Положение об административном судопроизводстве (Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)), принятое в ФРГ в 1960 г., определяет, что обращение в административный суд возможно лишь в том случае, если жалоба лица была отклонена административной инстанцией, вышестоящей по отношению к той, которая издала обжалуемый акт. Иск об оспаривании управленческого акта может быть подан в административный суд только после проверки этого акта в порядке предварительного административного производства (раздел 8 § 73 VwGO) «Специальные положения для принятия и оспаривания иска»).
В России данный вопрос решается с учетом двух дополнительных обстоятельств. Во-первых, имеется в виду невысокий уровень доверия населения к несудебным органам административной юрисдикции с учетом ориентированности последних на обеспечение преимущественно ведомственных интересов. Доминирование несудебного порядка обжалования постановлений должно естественным образом явиться результатом его конкурентных преимуществ организационно-
правового характера - сокращенных сроков и возможности дальнейшего обжалования в судебном порядке. Во-вторых, принимается к сведению в целом невысокая активность участников производства по инициации данной стадии. Так, по данным ГИАЦ МВД России за январь-июнь 2016 г. сотрудниками органов внутренних дел были вынесены 40 667 953 постановления по делам об административных правонарушениях. 33 326 (т.е. 0,082%) из них отменены по итогам реализации стадии пересмотра. Принимая во внимание, что в 2008-2009 гг. этот показатель составил 0,05% от общего числа постановлений, вынесенных должностными лицами органов внутренних дел, можно предположить несущественное увеличение интенсивности реализации гражданами своего права на жалобу, прежде всего в связи с правонарушениями в сфере безопасности дорожного движения (из 33 326 отмененных постановлений 33 307 - об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 КоАП РФ). Считаем в этой части существующий на настоящий момент порядок в целом обоснованным, хотя и требующим замены в среднесрочной перспективе по причине своей энергозатратности.
Закрепленная КоАП РФ нормативно-правовая модель стадии пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях была сформирована в советский период и до настоящего момента не претерпела существенных изменений. В современных условиях её «хронические проблемы», связанные с привычными решениями, воспринимаются правоприменителями в качестве естественного негативного элемента общего фона административно-юрисдикци-онной деятельности и могут быть минимизированы посредством нормативно-правовых уточнений.
Взгляд, размышления, точка зрения
Библиографический список
1. О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 // СПС КонсультантПлюс.
2. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2006 года : обзор судебной практики Верховного Суда РФ от 27 сентября 2006 г. // СПС КонсультантПлюс.
3. Ответы на вопросы о практике применения судами Кодекса РФ об административных правонарушениях, жилищного и земельного законодательства, иных Федеральных законов (утв. постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2005 г.)
4. Масленников, М.Я. Административный процесс: теория и практика / М.Я. Масленников ; отв. ред. А.С. Дугенец. - М.: НОУ «Школа спецподготовки «Витязь». - 2008. - 364 с.
5. Федотов, И.С. Применение норм о пересмотре постановлений по делам об административных правонарушениях / И.С. Федотов // Административное право и процесс. - 2016. -№ 3. - С. 31-35.
6. Якимов, А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации : монография / А.Ю. Якимов. - М.: Проспект, 1999. - 200 с.
