CC BY
84
Вестник МГИМО-Университета. 2019. 1(64). С. 83-106 РО! 10.24833/2071-8160-2019-1-64-83-106
ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЕ СТАТЬИ
США И ВЕЛИКОБРИТАНИЯ В ООН: ФАКТОР ОСОБЫХ ОТНОШЕНИЙ (2001-2017 гг.)
А.О. Мамедова
Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России
Взаимодействие США и Великобритании в ООН не часто становится предметом научных исследований. Тесные союзнические отношения, которые, несмотря на большое различие в военной и экономической мощи, сохраняются на протяжении более семидесяти лет, не могут не влиять на позиции двух стран в ООН. Обстоятельства вторжения коалиции в Ирак в 2003 г. бросили тень на деятельность двух союзников в организации. Сама ООН в начале XX! в. столкнулась с рядом вызовов, таких как терроризм и региональные кризисы. США недовольны эффективностью работы Организации и предпринимают попытки её реформирования. Хронологические рамки исследования - 2001-2017 гг. Статья состоит из трёх частей. В первой части рассмотрены количественные и качественные показатели, определяющие место США и Великобритании в ООН, и сравниваются подходы обеих стран к работе организации. Во второй части на материалах мемуаров и интервью представлен анализ деятельности американских и британских постоянных представителей при ООН. В третьей части своего исследования автор останавливается на примерах сотрудничества и определённой конкуренции между двумя странами в рамках ООН. Основным критерием отбора примеров была их показательность с учётом фактора «особых отношений».
Анализ указывает на неоднозначный характер сотрудничества США и Великобритании в ООН, но и не развенчивает миф об «особых отношениях». В большинстве случаев сотрудничество весьма прагматично.
Ключевые слова: США, Великобритания, ООН, ЕС, особые отношения, вторжение в Ирак, Косово, реформа ООН, палестино-израильский конфликт, Договор о торговле оружием.
Традиционно «особым» считается сотрудничество США и Великобритании в области разведки и обороны; «особые отношения» между двумя странами существуют и на дипломатическом уровне в форме привилегированных консультаций. Вместе с тем по вопросам торговли и принципам многосторонности в межгосударственных отношениях между странами наблюдается «конкурентное сотрудничество», порой даже ожесточённое [24, рр. 106-107].
УДК 327.5
Поступила в редакцию 04.12.2017 г. Принята к публикации 10.09.2018 г.
В настоящей статье мы рассмотрим, как «особые отношения» отражаются на позициях США и Великобритании в ООН и насколько правомерно применять этот термин к сотрудничеству двух стран в Организации.
Публикаций о взаимодействии США и Великобритании в ООН немного; как правило, они относятся к конкретным историческим событиям [2; 3; 17]. Общую, притом весьма критическую, характеристику американо-британского сотрудничества в ООН представил М. Кёртис [7]. Приоритетами деятельности этих стран в Организации британский историк и журналист называл защиту режимов-изгоев, поддержку агрессивных действий в межгосударственных отношениях, осуществление собственной агрессии, предотвращение заключения международных соглашений и сохранение контроля над ООН [7, p. 181]. Книга Кёртиса охватывает период с 1950-х по 1990-е гг. Представляется, что события начала XXI в. требуют изучения в отнюдь не меньшей степени.
Обширная литература посвящена участию США в ООН. Различные исследователи дают общую характеристику [9; 10; 11; 14; 16; 20; 21; 25], обращаются к анализу вторжения в Ирак в 2003 г. [8; 12; 23], рассматривают позицию США по реформе ООН [22]. Имеются исследования о месте Великобритании в ООН [15] и её участии в миротворческих операциях [6]. При этом взаимодействие США и Великобритании в ООН не рассматривается специально - за исключением периода подготовки к вторжению в Ирак.
Место США и Великобритании в ООН
Политический вес США и Великобритании в ООН определяется их статусом первоначальных стран-членов, постоянных членов Совета Безопасности и сопредседателей Женевской группы ООН. По размеру ежегодного взноса в регулярный бюджет ООН США находятся на первом месте (22%, 610,8 млн долл. в 2017 г.), Великобритания - на шестом (4,46%, 123,9 млн долл. в 2017 г.)1. Вклад в финансирование миротворческих операций ООН также велик: в 2017 г. США - 28,47%, Великобритания - 5,77% (1-е и 6-е места)2. Правда, американцы зачастую задерживают выплату членских взносов, что отрицательно сказывается на работе Организации3.
В Совете Безопасности ООН США, Великобритания и Франция образуют тройку наиболее активных составителей (penholders)4 проектов резолюций. Подготовленные проекты они обсуждают между собой, затем согласуют с Россией
1 Assessment of Member States' contributions to the United Nations regular budget for the year 2017 // The UN. 28.12.2016. URL: http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=ST/ADM/SER.B/955&referer=http://www.un.org/ en/ga/contributions/budget.shtml&Lang=E (дата обращения 28.01.2019).
2 How we are funded // The UN. URL: https://peacekeeping.un.org/en/how-we-are-funded (дата обращения 28.01.2019).
3 Fitzgerald D. As Obama heads to general assembly, US debt to UN balloons to $3 billion // UN Tribune. 09.14.15. URL: http://untribune.com/as-obama-heads-to-general-assembly-us-debt-to-un-balloons-to-3-billion/ (дата обращения 28.01.2019).
4 См. Записка председателя Совета Безопасности. 14 апреля 2014. S/2014/268 // СБ ООН. URL: http://www. un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2014/268&referer=http://www.un.org/en/sc/documents/notes/2014. shtml&Lang=R (дата обращения 28.01.2019).
и Китаем, после чего - с непостоянными членами СБ ООН. По данным НКО Security Council Report, этот порядок сложился в 2006 г. (по другим источникам -2010 г.5) в связи с трудными переговорами по нераспространению (КНДР и Иран), и в дальнейшем приобрёл универсальный характер. С 2013 г. возможно более активную роль в работе Совбеза стали играть его непостоянные члены: в 2013 г. Австралия и Люксембург стали привлекать внимание СБ ООН к гуманитарной ситуации в Сирии. В 2014 г. вместе с Иорданией они составили три проекта резолюции по этому вопросу, которые были приняты Совбезом. В 2015 г. Новая Зеландия и Испания вместе с Иорданией продолжили заниматься гуманитарной ситуацией в Сирии6. В 2014-2017 гг. США занимались восьмью темами (в т.ч. КНДР, Иран, Гаити, противодействие терроризму) и проблемой Голанских высот совместно с Россией; Великобритания - семью (в т.ч. Кипр, Ливия, миротворчество), США совместно с Великобританией сотрудничали по четырём темам, в т.ч. Ирак, Судан/Южный Судан, Сомали7.
Политический вес тройки в ООН отражается и в том, что их представители в течение многих лет занимали ключевые посты в Секретариате ООН: заместителей Генерального секретаря ООН по политическим вопросам, по гуманитарным вопросам и координатора чрезвычайной помощи и вопросам миротворчества. Это обстоятельство зачастую служило поводом ставить вопрос о прозрачности назначений8. Напомним, что должность заместителя Генерального секретаря ООН по политическим вопросам в 1946-1992 гг. занимали представители СССР/России, в 1993-2005 гг. британцы, 2005-2007 гг. - нигерийский дипломат, а после избрания Пан Ги Муна на должность Генерального секретаря (2007 г.) по настоящее время этот пост занимают представители США. Должность заместителя Генерального секретаря ООН по гуманитарным вопросам и координатора чрезвычайной помощи с 2007 г. занимают британские дипломаты (Управление по координации гуманитарных вопросов создано в декабре 1991 г.). С 1997 г. по настоящее время заместителями Генерального секретаря ООН по вопросам миротворчества были французские дипломаты (Департамент операций по поддержанию мира создан в 1992 г.).
5 Lead Roles within the Council in 2016: Penholders and Chairs of Subsidiary Bodies // Security Council Report. 29.01.2016. URL: http://www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2016-02/lead_roles_within_the_council_ in_2016_penholders_and_chairs_of_subsidiary_bodies.php (дата обращения 28.01.2019).
6 UN Security Council Working Methods // Security Council Report. 10.01.2019. URL: https://www.securitycouncilreport. org/un-security-council-working-methods/pen-holders-and-chairs.php (дата обращения 28.01.2019).
7 2017 Chairs of Subsidiary Bodies and Penholders // Security Council Report. URL: http://www.securitycouncilreport. org/images/homepage/Penholders%20and%20Subsidiary%20Body%20Chairs.pdf (дата обращения 28.01.2019); Chairs of Subsidiary Bodies and Penholders for 2016 // Security Council Report. URL: http://www.securitycouncilreport. org/images/briefs/SCR-2015-stats-insert.pdf (дата обращения 28.01.2019); Chairs of Subsidiary Bodies and Pen-Holders for 2015 // Security Council Report. URL: http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/SCR-MF-feb15-penholders.pdf (дата обращения 28.01.2019); Chairs of Subsidiary Bodies and Penholders for 2014 // Security Council Report. URL: http://www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2014-02/ chairs_of_subsidiary_bodies_and_penholders_for_2014.php (дата обращения 28.01.2019).
8 Statement by Ambassador Vitaly I. Churkin, Permanent Representative of the Russian Federation to the United Nations, during the Security Council Meeting // Permanent Mission of the Russian Federation to the United Nations. 20.10.2015. URL: http://russiaun.ru/en/news/sc201015 (дата обращения 28.01.2019).
Подходы США и Великобритании к деятельности ООН в исследуемый период имели свои особенности.
Для США характерно двойственное отношение к Организации. С одной стороны, каждая американская администрация признавала полезность ООН как площадки для продвижения американских интересов и утверждения американского лидерства. С другой стороны, консервативная часть американской элиты высказывала мнение (чаще всего в конгрессе) о враждебности ООН американским интересам, тем более что при голосовании на Генеральной Ассамблее по важным для себя вопросам США нередко оказывались в меньшинстве. Дополнительная сложность связана с тем, что внешнюю политику страны определяет президент, а размер взноса США в бюджет ООН ежегодно утверждает Конгресс, который стремится использовать этот механизм для продвижения выгодных американцам реформ ООН. Так, в 1990-е гг. имели место попытки Конгресса привязать выплату задолженностей или новые ассигнования к реформам ООН [4, p. 2]. В конце 1990-х гг. Конгресс увязал выплату задолженности со снижением членского взноса США в регулярный бюджет с 25% до 22% и на миротворчество с 31% до 27% [23, p. 33]. К сентябрю 2001 г. задолженность составила 2,3 млрд долл. (447 млн долл. - регулярный бюджет, 37 млн долл. - международные трибуналы, 1,8 млрд долл. - миротворчество) [23, p. 29]. Частично долги были погашены Дж. Бушем-мл.; Б. Обама в начале своего президентского срока также выплатил большую часть задолженности [4, pp. 7-8]. В 2011 г. США выплатили большую часть долга перед Организацией; их задолженность снизилась до 736 млн долл.9. К 1 января 2019 г. задолженность США по взносам в регулярный бюджет ООН составила 381 млн долл., в бюджет миротворческих операций - 776 млн долл.10.
Вступление Дж. Буша-мл. в должность президента ознаменовало новый этап в отношениях США с ООН, сутью которого стало использование Организации ad hoc. По многим вопросам международной повестки дня новая администрация взяла курс на односторонность и создание «коалиций желающих». Вместе с тем, американцы не перестали видеть в ООН инструмент для отстаивания своих интересов. С 2001 г. они энергично переориентировали Организацию на борьбу с терроризмом11. В 2002 г. при активной поддержке Великобритании США работали над усилением санкций против Ирака с целью его разоружения, допуская использование силовых методов. Сотрудничество по Ираку стало классическим примером реализации «особых отношений» между США и Великобританией в ООН.
9 U.S. pays off much of U.N. arrears, now owes $736 million // Reuters. 26.01.2011. URL: https://www.reuters.com/article/ us-un-usa-arrears/u-s-pays-off-much-of-u-n-arrears-now-owes-736-million-idUSTRE70O7DW20110125 (дата обращения 28.01.2019).
10 Nichols M. U.N. members owe $2 billion in debt to peacekeeping, U.S. owes a third // Reuters. 18.01.2019. URL: https:// www.reuters.com/article/us-un-peacekeepers-usa/u-n-members-owe-2-billion-in-debt-to-peacekeeping-u-s-owes-a-third-idUSKCN1PB2OD (дата обращения 28.01.2019).
11 United States Participation in the United Nations. Report by the President to the Congress for the Year 2001 / Ed. P. Stroh // The U.S. Department of State. 2003. 208 p. P. 2.
Администрация Буша-мл. предприняла попытку реформировать ООН. В этих целях постоянный представитель Джон Болтон пытался использовать рычаг финансирования организации. При Болтоне права человека вновь стали приоритетной темой для США в ООН. Когда же в результате реформы вместо Комиссии по правам человека был создан Совет по правам человека (СПЧ), американцы отказались в него вступать, ссылаясь на жёсткую позицию СПЧ по Израилю и на членство в Совете государств, обвиняемых в нарушении прав человека. С другой стороны, при Буше-мл. (2002 г.) США вернулись в ЮНЕСКО после выхода в 1984 г.
С приходом к власти Б. Обамы Вашингтон стал уделять больше внимания многосторонней дипломатии. США увеличили свою активность в ООН и других международных организациях. Администрация решила погасить долги перед ООН и занять место в СПЧ. В Стратегии национальной безопасности (СНБ) 2010 г. признавалось, что в предшествующий период из-за недовольства эффективностью международных институтов США взаимодействовали со структурами ООН ситуативно12. В СНБ 2015 г. было заявлено намерение поддерживать существующую международную правовую архитектуру - с той оговоркой, что в связи с низкой эффективностью ООН и других многосторонних форумов13 в случае необходимости США будут действовать самостоятельно14. Б. Обама дважды проводил встречи с членами СБ ООН, использовал ООН как площадку для проведения саммитов по важным для американцев вопросам, например, по миротворчеству15. С 2011 г. Вашингтон приостановил выплату членских взносов в ЮНЕСКО в связи с принятием Палестины в качестве государства-члена.
Отношения Д. Трампа с ООН в первый год его президентства складывались неровно. Американский президент заявил о необходимости уменьшить взносы США в бюджет ООН, снизить долю США в бюджете миротворческих операций с 28% до 25%, а также угрожал выходом из СПЧ из-за чрезмерной критики Израиля. С другой стороны, Трамп признал потенциал ООН на встрече с постоянными представителями стран-членов Совета Безопасности (24 апреля 2017 г.)16. Перед 72-й сессией Генеральной Ассамблеи американский президент заявил о намерении собрать глав государств и правительств для обсуждения реформы
12 The National Security Strategy of the United States of America // The White House. 2010. 52 p. P. 13. URL: https://www. hsdl.org/?abstract&did=24251 (дата обращения 28.01.2019).
13 The National Security Strategy of the United States of America // The White House. 2015. 36 p. P. 23. URL: https:// obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/2015_national_security_strategy_2.pdf (дата обращения 28.01.2019).
14 The National Security Strategy of the United States of America. 2015. P. 46.
15 Crocker S. Has President Trump Learned to Love the United Nations? // Foreign Policy. 03.05. 2017. URL: http:// foreignpolicy.com/2017/05/03/has-president-trump-learned-to-love-the-united-nations-nikki-haley/ (дата обращения 28.01.2019).
16 Trump D. Remarks by President Trump at a Working Lunch with U.N. Security Council Ambassadors // The White House 24.02.2017. URL: https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-working-lunch-u-n-security-council-ambassadors/ (дата обращения 28.01.2019).
ООН, направленной на сокращение дублирующихся функций17. Декларацию из 10 пунктов по реформе ООН18 поддержали более 120 стран. Россия, Китай, Бразилия, Южная Африка, не изъявившие безоговорочной поддержки инициативы, не были приглашены на встречу. Развивающиеся страны были против реформирования системы мандатов и усиления роли Генерального секретаря; Россия считала неуместным начинать столь важную инициативу с деклараций и переговоров в формате коалиций19. США использовали СБ при оказании давления на Пхеньян после проведения КНДР нового, самого мощного из шести испытаний ядерного оружия (3 сентября 2017 г.). Летом 2017 г. американский постпред Н. Хейли добилась сокращения миротворческого бюджета ООН. США вышли из Парижского соглашения по климату, активным сторонником которого была администрация Б. Обамы. Под угрозой остаётся соглашение по ядерной программе Ирана из-за выхода США. В октябре 2017 г. США объявили о выходе из ЮНЕСКО, обвинив её в «предвзятости по отношению к Израилю»20; решение вступило в силу 31 декабря 2018 г. По той же причине США покинули СПЧ в июне 2018 г.21 В мае 2018 г. США вышли из Совместного всеобъемлющего плана действий по иранской ядерной программе. В августе 2018 г. Трамп прекратил финансирование Ближневосточного агентства для помощи палестинским беженцам и организации работ22. Таким образом, при Д. Трампе политика США в отношении ООН вновь ужесточилась: США предприняли попытку сделать ООН в большей степени отвечающей их интересам.
Политика британских правительств в отношении ООН отличается большей последовательностью. Великобритания традиционно уделяет внимание многосторонней дипломатии и искусной дипломатической работе. Правительство Э. Блэра видело необходимость в сотрудничестве с ООН, в частности, для придания легитимности действиям коалиции в Ираке. На фоне действий коалиции в Афганистане и Ираке Э. Блэр пытался привлечь внимание к проблемам Африки, в т.ч. используя трибуну ООН.
В своей деятельности в ООН Великобритания зачастую была склонна ориентироваться на ЕС, особенно в вопросах миротворчества, изменения климата
17 Trump to host Sept. 18 meeting of world leaders on U.N. reform // Reuters. 01.09.2017. URL: https://www.reuters.com/ article/us-un-reform-trump/trump-to-host-sept-18-meeting-of-world-leaders-on-u-n-reform-idUSKCN1BC5SP (дата обращения 28.01.2019).
18 Political Declaration for UN Reform High Level Event // Pass Blue. 2017. URL: https://www.passblue.com/wp-content/ uploads/2017/08/FINAL-UN-Reform-Declaration.pdf (дата обращения 28.01.2019).
19 'We need negotiations, not declarations': Russia stays away from Trump's UN reform plan // Russia Today. 18.09.2017. URL: https://www.rt.com/news/403734-trump-un-reform-russia/ (дата обращения 28.01.2019).
20 Beaumont P. UNESCO: Israel joins US in quitting UN heritage agency over 'anti-Israel bias' 12.10.2017. URL: https://www. theguardian.com/world/2017/oct/12/us-withdraw-unesco-december-united-nations (дата обращения 28.01.2019).
21 Harris G. Trump Administration Withdraws U.S. From U.N. Human Rights Council // The New York Times. 19.06.2018. URL: https://www.nytimes.com/2018/06/19/us/politics/trump-israel-palestinians-human-rights.html (дата обращения 28.01.2019).
22 Beaumont P., Holmes O. US confirms end to funding for UN Palestinian refugees // The Guardian. 31.08.2018. URL: https://www.theguardian.com/world/2018/aug/31/trump-to-cut-all-us-funding-for-uns-main-palestinian-refugee-programme (дата обращения 28.01.2019).
и защиты прав человека. Королевству не удалось повлиять на непреклонную позицию США по Международному уголовному суду; в вопросах прав человека Великобритания последовательно выступала за отмену смертной казни, тогда как США голосовали против соответствующих резолюций ГА ООН.
После победы сторонников Брексита у части британской политической элиты появились опасения, что положение страны в международных организациях может пошатнуться, и в рамках «особых отношений» с США Великобритания превратится из партнёра в «ведомого» (по выражению баронессы Амос, британского дипломата, занимавшей должность заместителя Генерального секретаря ООН по гуманитарным вопросам и координатора чрезвычайной помощи в 2010 - 2015 гг.)23. В связи с вероятностью выхода из ЕС Специальный комитет палаты лордов по международным отношениям обратил внимание британского правительства на необходимость работы с различными группами стран в ООН, в первую очередь, с европейскими странами, не входящими в ЕС, а также со странами, занимающими активную позицию в ООН - Новой Зеландией, Австралией и Канадой. Напомним, что эти страны часто сотрудничают с США на ГА ООН, в т.ч. в формате ЩБСА^. Страны Содружества наций не рассматриваются как многообещающее направление сотрудничества, поскольку они больше ориентируются на кооперацию с другими развивающимися странами24. Так же, как и в документах о месте Великобритании в ООН 2003 и 2006 гг.25, сотрудничество с США не названо в качестве приоритета.
Деятельность американских и британских постоянных представителей при ООН
Взаимодействие между британскими и американскими дипломатами в ООН, как правило, не становится предметом публичных дискуссий, что ограничивает круг источников для изучения этого вопроса. Тем не менее, опубликованные доклады, интервью и мемуары позволяют выделить основные черты сотрудничества: не равное, но привилегированное и тесное взаимодействие, когда это согласуется с взглядами лидеров обеих стран; конкуренция за влияние в ООН в тех случаях, когда Великобритания предпочитает ориентироваться на своих партнёров по ЕС.
Отдельного внимания заслуживают личности дипломатов, возглавлявших постпредства США и Великобритании при ООН. Выбор посла даёт представление о приоритетах, которые страны ставили перед собой в ООН.
23 The UK and the UN: Priorities for the new Secretary-General. HL Paper 60 // House of Lords Select Committee on International Relations. 1st Report of Session 2016-17. 2016. 63 p. P. 42.
24 Id. P. 43.
25 The UK and the UN. Presented to Parliament by the Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs by Command of Her Majesty. September 2003. Cm 5898. 58 p.; The United Kingdom in the United Nations. Presented to Parliament by the Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs by Command of Her Majesty. Cm 6892 // The UK Government. July 2006. 98 p.
При Дж. Буше-мл. глава американской дипломатической миссии при ООН стал подчиняться государственному секретарю, а не президенту, как это было при У Клинтоне, т.е. пост перестал считаться должностью министерского уровня, что свидетельствовало о снижении значимости этого направления во внешней политике США [4, p. 7]. В период президентства Дж. Буша-мл. сменились семь постпредов: Джеймс Каннингем (временный, январь - сентябрь 2001 г.), Джон Негропонте (сентябрь 2001 - июнь 2003 г.), Джон Данфорт (июль 2004 - январь 2005 г.), Энн Патерсон (временный, январь - август 2005 г.), Джон Болтон (межсессионное назначение, август 2005 - декабрь 2006 г.), Але-хандро Вульф (временный, декабрь 2006 - апрель 2007 г.), Залмай Халилзад (апрель 2007 - январь 2009 г.). Дж. Негропонте, «рыцарь холодной войны», будучи заместителем советника по национальной безопасности, известен участием в кампании по свержению панамского диктатора М. Норьеги (декабрь 1989 г.); позже он был послом в Гондурасе, Мексике и на Филиппинах; во время его пребывания в Гондурасе США активно помогали правительству бороться с сандинистами26. Дж. Болтон - неоконсерватор, в своё время замешанный в деле «Иран-контрас» (1985 - 1986 гг.), в 2001-2005 гг. занимал должность заместителя госсекретаря по вопросам контроля над вооружениями и международной безопасности. До назначения на должность постпреда был известен своими критическими высказываниями в адрес ООН; став постпредом, играл ключевую роль в продвижении реформы Организации. Таким образом, первый и половина второго президентского срока Дж. Буша-мл. были отмечены назначением на должность постпреда США политиков, чьи взгляды заметно расходились с принципами, на которых основана деятельность ООН. Назначение неоконсерватора З. Халилзада, в прошлом посла США в Афганистане (2003-2005 гг.) и Ираке (2005-2007 гг.), сотрудника различных мозговых центров, в т.ч. РЭНД (RAND Corporation), свидетельствовало о желании Вашингтона сотрудничать с ООН при сохранении особого внимания к Ближнему Востоку.
При Б. Обаме значение должности постпреда возросло: он вновь стал подчиняться непосредственно президенту США, а не госсекретарю, как это было при Буше-мл. [4, p. 7]. При 44-м президенте США этот пост занимали: Сьюзен Райс (январь 2009 - июнь 2013 г.), Розмари Ди Карло (временный, июнь - август 2013 г.) и Саманта Пауэр (август 2013 - январь 2017 г.). Райс, профессиональный дипломат и советник Б. Обамы по внешней политике в ходе его предвыборной кампании, в 1997-2001 гг. помощник госсекретаря по вопросам Африки; в 2011 г. была наиболее жёстким критиком М. Каддафи в СБ ООН. С. Пауэр, журналистка, правозащитница и дипломат, работала в команде Б. Обамы в его бытность сенатором; по сообщениям СМИ, обе они сыграли клю-
26 Kinzer S. Our Man in Honduras // The New York Review of Books. 20.09.2001. URL: http://www.nybooks.com/ articles/2001/09/20/our-man-in-honduras/ (дата обращения 28.01.2019).
чевую роль в попытках убедить Обаму прибегнуть к военному вмешательству в Ливию27.
С приходом в Белый дом Д. Трампа постпредом США при ООН была назначена Никки Хейли (январь 2017 г. - декабрь 2018 г.), в 2011-2017 гг. губернатор штата Южная Каролина. В октябре 2018 г. Трамп и Хейли объявили о её решении покинуть этот пост, что стало неожиданностью для её коллег по СБ ООН28. С января 2019 г. обязанности постпреда исполняет карьерный дипломат Джонатан Коэн.
Пост постоянного представителя Великобритании при ООН обычно занимают профессиональные дипломаты. При Э. Блэре - сэр Джереми Гринсток (1998 - июль 2003 г.), ранее работавший в посольствах Великобритании в Дубае, Вашингтоне, Париже, а перед назначением на должность постпреда - политическим директором Форин офис; сэр Эмир Джонс Пэрри (2003-2007 гг.), работавший в Канаде и ЕЭС, до назначения постпредом при ООН занимал в Форин офис должности директора по сотрудничеству с ЕС, потом политического директора.
С приходом на Даунинг-стрит, 10 Г. Брауна Великобританию в ООН стал представлять сэр Джон Соэрс (август 2007 - ноябрь 2009 г.). Он начал свою карьеру в Йемене и Сирии по линии МИ-6, затем работал в Форин офис на европейском направлении, а также в ЮАР и в Вашингтоне. В 1999-2001 гг. был советником Э. Блэра по иностранным делам; в 2001-2003 гг. посол в Египте; в качестве специального представителя в Багдаде участвовал в создании Временной администрации сил коалиции в Ираке. Перед назначением в ООН работал генеральным директором Форин офис по политическим вопросам (2003-2007 гг.). Соэрса сменил сэр Марк Лайал Грант (2009-2015 гг.), сохранивший свой пост при Д. Кэ-мероне. Он работал в ЮАР и Пакистане; возглавлял департамент, отвечающий за отношения с ЕС; перед назначением постпредом при ООН был генеральным директором Форин офис по политическим вопросам.
Т. Мэй назначила главой британского постпредства дипломата Мэтью Рай-крофта (2015-2017 гг.). Ранее он занимался в Форин офис балканским направлением, участвовал в переговорах в Дейтоне; работал в посольстве Великобритании в США; в 2002 г. был назначен личным секретарём Э. Блэра по внешней политике. Именно он был автором секретной записки 23 июля 2002 г. (Downing Street memo, опубликована в Таймс в 2005 г.), в которой утверждалось, что Дж. Буш собирался сместить С. Хусейна военным путём и не желал действовать через ООН. Записка предназначалась британскому послу в США Д. Мэннингу. Таким образом, при Т. Мэй должность досталась дипломату, занимавшемуся важными для внешней политики Великобритании направлениями.
27 Cooper H., Lee Myers S. Obama Takes Hard Line With Libya After Shift by Clinton // The New York Times. 18.03.2011. URL: http://www.nytimes.com/2011/03/19/world/africa/19policy.html?pagewanted=all (дата обращения 28.01.2019).
28 Borger J. Nikki Haley resigns as US ambassador to UN, shocking fellow diplomats // The Guardian. 10.10.2018. URL: https://www.theguardian.com/world/2018/oct/09/nikki-haley-resigns-quits-trump-un-ambassador-latest-news (дата обращения 28.01.2019).
Итак, в период президентства Дж. Буша-мл. постпреды часто менялись; с утверждением новой кандидатуры были длительные задержки, когда обязанности главы американской дипмиссии исполняли дипломаты, не утверждённые Конгрессом. В британской политике в отношении ООН прослеживается больше преемственности. В рассматриваемый период дипломатическую миссию Великобритании в Нью-Йорке возглавляли карьерные дипломаты с опытом работы на Ближнем Востоке, в ЕС и США. Балканское направление, сфера интересов Великобритании в Европе, также фигурирует в биографиях двух дипломатов, Соэрса и Райкрофта, причём они оба занимали ответственные должности при Э. Блэре.
Отношения британских и американских постпредов при ООН дают примеры как сотрудничества, так и конкуренции. Это подтверждает свидетельство Дж. Гринстока, который писал, что англо-американское сотрудничество носит взаимовыгодный характер, притом с американской стороны скептицизм по отношению к Великобритании преобладает над сентиментальностью, отчего сам термин «особые отношения» в британском МИДе используется разве что в кавычках [13, p. 99]. Напомним, что этот дипломат представлял Великобританию в ООН в преддверии иракского кризиса, когда США готовили вторжение в Ирак, а Блэр пытался убедить Буша заручиться поддержкой Совета Безопасности ООН для проведения военной операции.
В интервью 2004 г. Гринсток сдержанно рассказывал о своём взаимодействии в ООН с американцами и теплее отозвался о французах29. По его словам, американцев «иногда» раздражало, если в личных беседах он выражал несогласие с ними. Тем не менее, он считал это необходимым, иначе «они перестают вас ценить»30. Соотношение сил в СБ ООН Гринсток описывал следующим образом: когда британцы и французы действовали вместе, обычно они добивались поддержки большинства в СБ, даже если американцы не поддерживали их инициативы, особенно по Африке. Если же французы и британцы расходились во мнениях, обычно и весь СБ был расколот, как получилось в ситуации с Ираком31. В переговорах по выработке резолюции 1441 по Ираку, которую Гринсток назвал «торжеством американской дипломатии», он не участвовал, поскольку они велись по телефону на уровне министров, а не постпредов, как это обычно бывает32. Гринсток упрекнул американцев, что за два года после терактов 11 сентября 2001 г. они растеряли поддержку стран третьего мира, потому что вместо того, чтобы заниматься развитием и защитой окружающей среды, взялись за Ирак. В своих мемуарах Гринсток не даёт характеристику Негропонте, с которым он сотрудничал по Ираку в ООН.
29 Interview of Sir Jeremy Quentin Greenstock by Malcolm McBain, 22 June 2004 // The Churchill Archives Centre, British Diplomatic Oral History Programme (BDOHP). Cambridge. 2004. 55 p. Available at: https://www.chu.cam.ac.uk/media/ uploads/files/Greenstock.pdf (дата обращения 28.01.2019).
30 Op. cit. P. 43.
31 Op. cit. Pp. 43-44.
32 Op. cit. Pp. 46.
Дж. Гринсток отмечал, что британские дипломаты намного лучше американцев владеют «тактикой обращения с другими делегациями и формулирования проектов документов», поскольку обычно американские дипломаты действуют очень прямолинейно; именно этим Великобритания полезна США в ООН, особенно в Совете Безопасности. В свою очередь, британцы получают возможность действовать там, где без США они бы не смогли оказаться (и ЕС бы им вряд ли помог)33. Сам Гринсток не уточнял, что имелось в виду, однако можно предположить, что речь идёт о политике США на Ближнем Востоке и обмене разведывательными данными.
В своих мемуарах Джон Болтон, развеивая миф об «особых отношениях», не скрывал неприязненного отношения к британцам, признавая, впрочем, что по важным для себя вопросам США тесно сотрудничают с Великобританией и Францией в СБ. От своего американского коллеги британский постпред Э. Джонс Пэрри получил весьма нелестную характеристику. По воспоминаниям Болтона, первым признаком того, что отношения не сложатся, стала позиция Пэрри по Итоговому документу, который готовила команда Жана Пинга (дипломат из Габона, избранный председателем 59-й Генеральной Ассамблеи ООН). Болтон, прибыв в ООН, выступил за прямые многосторонние переговоры между правительствами и предложил пересмотреть не только процесс написания, но и содержание документа [5, p. 201]. По инициативе Болтона работа над документом стала вестись в восьми рабочих группах, после чего до американского постпреда дошли слухи, что Джонс Пэрри утверждал, будто Болтон получал инструкции от Д. Рамсфельда и Р. Чейни, а не от госсекретаря Кондолизы Райс, а также сетовал на отсутствие сотрудничества американцев с ЕС. Эти обвинения американский постпред назвал ложными [5, p. 208]. В представлении Болтона, Джонс Пэрри из числа британцев, которые считают свою страну Афинами, поучающими неотёсанных римлян (американцев), и не без сарказма отмечал, что дал, наконец, Афинам «отдохнуть» [5, p. 211].
Напомним, что Болтон активно продвигал реформу ООН, а Великобритания не поддержала его инициативу по установлению потолка расходов организации, чтобы вынудить ГА согласиться на предложения США. Неудивительно, что Болтон негативно отозвался о роли Джонса Пэрри в переговорах по ограничению бюджета ООН между ЕС и Группой 77 [5, p. 231]. Столь же, по мнению Болтона, неконструктивную позицию Пэрри занял и когда американцы лоббировали избрание Гватемалы в СБ ООН. Британский постпред «почти ничего не сделал» для «обработки» своих бывших колоний, в отличие от своих канадского и французского коллег [5, p. 269].
Недовольство американского постпреда вызвала также беседа министра иностранных дел Великобритании Маргарет Беккет и Джонса Пэрри с канди-
33 Global Security: UK-US Relations. Sixth Report of Session 2009 - 10. HC 114 // House of Commons Foreign Affairs Committee. 2010. 152 p. Ev. 36. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200910/cmselect/cmfaff/114/114.pdf (дата обращения 28.01.2019).
датом на пост генсека Пан Ги Муном, в ходе которой британцы предприняли попытку добиться для Великобритании должности заместителя Генерального секретаря по политическим вопросам (ориентировочно сентябрь 2006 г.). По мнению Болтона, Джонс Пэрри присмотрел эту должность лично для себя. Болтон настаивал, чтобы пост заместителя Генерального секретаря по вопросам миротворчества либо политическим вопросам достался именно американцам; он был уверен, что Пан Ги Мун внимательно отнёсся к его пожеланиям [5, р. 286-288]. Напомним, что до 2005 г. этот пост занимали британцы, а с 2007 по н.в. - американцы.
Единственным положительным примером сотрудничества с Великобританией Болтон в своих мемуарах назвал работу над резолюцией по Дарфуру - региону, где интересы США и Великобритании совпадали [5, р. 354].
У Болтона не сложились отношения с ещё одним высокопоставленным британским чиновником в ООН - Марком Мэллоком Брауном, руководителем аппарата Генерального секретаря, впоследствии назначенным на пост первого заместителя ГС. Самым ярким эпизодом противостояния американца и британца стала критика Брауном «мегафонной дипломатии» Буша и Блэра, пытавшихся склонить правительство Судана к принятию миротворческой миссии ООН34. Болтон настоял на извинениях, и был удивлён, что Джонс Пэрри не спешил «вступиться» за Блэра, возможно, из солидарности со своим коллегой Брауном [5, р. 358-359].
Как следует из мемуаров, наиболее успешным было сотрудничество Болтона с японским постпредом Кензо Осимой; американский дипломат был сторонником включения Японии в СБ ООН на правах постоянного члена, считая её ассоциацию с другими странами в4 контрпродуктивной.
Косвенным подтверждением того, что отношения Болтона с Джонсом Пэрри складывались непросто, служит комментарий британца о сменившем Болтона З. Халилзаде. В интервью британский дипломат отметил, что назначение последнего было встречено положительно: «... его [Халилзада - А.М.] приверженность принципам ООН очевидна, равно как и его стремление работать во имя американских интересов, но в сотрудничестве с естественными союзниками США»35.
Между тем в оценке взаимоотношений США и Великобритании в Организации Залмай Халилзад был солидарен с Болтоном. Халилзад считал пребывание Великобритании и Франции в числе пятёрки постоянных членов СБ ООН анахронизмом, потому что с течением времени эти страны взяли на себя роль представителей европейских интересов и посредников между США, Россией и Китаем. Он писал, что британцы любят подчёркивать наличие «особых» англо-американских отношений: иногда их тон казался ему покровительственным,
34 UN 'must drop' Darfur peace force // The BBC News. 29.09.2006. URL: http://news.bbc.co.Uk/2/hi/africa/5390974.stm (дата обращения 28.01.2019).
35 Ap Dafydd I. UN diplomat 'offended' by diaries // The BBC News. 14.07.2007. URL: http://news.bbc.co.Uk/2/hi/uk_news/ wales/6897899.stm (дата обращения 28.01.2019).
«словно британцы были головой... а мы, янки, мускулами, действовавшими под управлением Лондона» [18, р. 288]. При этом он считал, что британцы далеко не всегда были откровенными.
Таким образом, на основании высказываний в прессе и мемуаров дипломатов можно сделать вывод, что ООН остаётся площадкой для сотрудничества между США и Великобританией. Однако склонность американцев видеть в ООН лишь один из инструментов продвижения своей политики (Болтон, Халил-зад) периодически приводят к разногласиям со странами Евросоюза (включая Великобританию), которые склонны на уровне институтов проводить политику «дружественного сдерживания» (термин Ал.А. Громыко [1, с. 466]). США и ЕС имеют общие цели, но расходятся в методах их достижения. В рассматриваемый период Вашингтон стал активнее продвигать свою повестку дня с позиций военной и экономической мощи, в т.ч. в ООН, в то время как Лондон и Брюссель отдавали приоритет переговорам и поиску компромиссов. Личностный фактор имел значение, особенно когда США доверили представлять свои интересы достаточно одиозному политику - Болтону.
Примеры взаимодействия между США и Великобританией в рамках ООН
Наиболее ярко «особые отношения» США и Великобритании проявились в ходе иракского кризиса 2002-2003 гг. Попытки заручиться резолюцией, предусматривавшей применение силы против Багдада в случае несоблюдения им резолюций Совета Безопасности, провалились, и США решили действовать без санкции СБ ООН, причём Великобритания одной из первых вошла в «коалицию согласных». После завершения военной операции союзники вернулись к сотрудничеству с ООН, в значительной степени по инициативе Великобритании. 8 мая 2003 г. постоянные представители Дж. Негропонте и Дж. Гринсток от имени США, Великобритании и партнёров по коалиции направили Генеральному секретарю К. Аннану письмо, информировав о создании Коалиционной временной администрации (главное место в ней заняли союзники), изъявили готовность сотрудничать с ООН, которой в их планах отводилась важная роль по оказанию гуманитарной помощи, и обратились с просьбой назначить специального координатора от ООН36. Усилиями США и Великобритании 22 мая 2003 г. СБ ООН принял резолюцию № 1483, в которой признавалась легитимность Коалиционной временной администрации, снимались ограничения на торговлю с Ираком за исключением продажи оружия и материалов военного назначения37.
36 Letter dated 8 May 2003 from the Permanent Representatives of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the United States of America to the United Nations addressed to the President of the Security Council 8 May 2003 S/2003/538 // United Nations Documents. URL: http://undocs.org/en/SZ2003/538 (дата обращения 28.01.2019).
37 Resolution 1483 // The UN. URL: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES/1483(2003) (дата обращения 28.01.2019); Security Council Lifts Sanctions on Iraq, Approves UN Role, Calls for Appointment of Secretary-General's Special Representative SC/7765 // The UN. 22.05.2003. URL: https://www.un.org/press/en/2003/sc7765.doc. htm (дата обращения 28.01.2019).
В июне 2004 г. США и Великобритания выступили соавторами резолюции Совета Безопасности ООН № 1546 о передаче иракского суверенитета временному правительству, согласно которой ключевая роль в процессе перехода Ирака к демократии отводилась ООН.
Накануне вторжения в Ирак США и Великобритания использовали в СБ ООН и другие средства помимо дипломатии: Агентство национальной безопасности США обратилось к Центру правительственной связи Великобритании с просьбой помочь в прослушивании шести непостоянных членов Совета Безопасности ООН (Анголы, Камеруна, Чили, Болгарии, Гвинеи и Пакистана). Голоса этих стран были необходимы для получения второй резолюции, санкционирующей военное вторжение в Ирак. Просьба датировалась 21 января 2003 г.; сведения о ней разгласила переводчица Центра правительственной связи Кэтрин Ган в надежде привлечь внимание к действиям США, и тем самым повлиять на ситуацию [26, р. 132]38.
Избирательность сотрудничества США и Великобритании с ООН проявилась также в ситуации вокруг Косово. После несанкционированной СБ ООН военной операции НАТО в Югославии с 1999 г. автономный край находился под управлением миссии ООН по делам временной администрации и сил НАТО в Косово. В феврале 2006 г. в Вене под эгидой ООН начались переговоры о будущем статусе Косово, в самом начале которых Джон Соэрс, на тот момент политический директор Форин офис, и Фрэнк Уизнер, специальный представитель госсекретаря США, фактически поставили Сербию перед фактом, что она потеряет Косово39. С 2007 г. администрация Дж. Буша-мл. стала публично поддерживать независимость Косово [19, р. 2]. В марте 2007 г. М. Ахтисаари, специальный посланник Генерального секретаря в Косово, выдвинул план обретения Косово «контролируемой независимости», т.е. отделения от Сербии. В мае-июле 2007 г. США и Великобритания, а также другие страны ЕС пытались согласовать с Россией проект резолюции о статусе края, однако после пяти неудачных попыток были вынуждены отозвать его [19, р. 17-18]. США, Великобритания и большинство стран ЕС поддерживали создание независимого государства, в отличие от России и Сербии, настаивавших на сохранении статуса автономного края. 19 декабря 2007 г. в СБ ООН за закрытыми дверями прошли дебаты о будущем Косово, показавшие, что дискуссия зашла в тупик. После этого США и ЕС решили действовать в обход СБ. 17 февраля 2008 г. край Косово провозгласил независимость; на следующий день она была признана США, Великобританией, Францией, Германией, Турцией, Албанией, Афганистаном и рядом других государств.
Примером «конкурентного сотрудничества» США и Великобритании стало взаимодействие по продвигавшейся администрацией Дж. Буша-мл. рефор-
38 Gun K. Take it from a whistleblower: Chilcot's jigsaw puzzle is missing a few pieces // The Guardian. 08.07.2016. URL: https://www.theguardian.com/commentisfree/2016/jul/08/chilcot-iraq-war-gchq-inquiry (дата обращения 28.01.2019).
39 Traynor I. Serbia threatens to resist Kosovo independence plan // The Guardian. 20.02.2006. URL: https://www. theguardian.com/world/2006/feb/20/balkans (дата обращения 28.01.2019).
ме ООН. Подготовка к реформированию была начата Генеральным секретарём К. Аннаном в 2003 г., соглашение о проведении реформы было достигнуто на Всемирном саммите ООН в 2005 г. Официально США высказали удовлетворение Итоговым документом Всемирного саммита 2005 г. в части положений о реформе ООН, создания Совета по правам человека (СПЧ) и Комиссии ООН по ми-ростроительству, а также осуждения терроризма и предложений в области раз-вития40. Положительную оценку Итоговому документу дала и Великобритания, обозначив в качестве приоритетов содействие развитию и борьбу с изменением климата; осуждение терроризма; включение в документ понятия «ответственность по защите»; создание Комиссии ООН по миростроительству и СПЧ; урегулирование гуманитарных кризисов; одобрение проходившей реформы секретариата ООН. Правда, британцы сочли недостаточно чёткими формулировки по терроризму и не добились конкретики по нераспространению и разоружению41.
Американский постпред Дж. Болтон, прибывший в ООН в разгар подготовки документа, остался крайне недоволен тем, что его написанием занимался Ж. Пинг и его помощники, а не представители стран. С точки зрения Болтона, такое положение дел устраивало представителей ЕС, но вызывало неприятие других стран. В итоге Болтон добился того, что Пинг созвал «центральную группу» из 30 стран для обсуждения семи самых противоречивых вопросов. Затем эта группа разделилась на восемь рабочих групп [5, р. 207-208]. Болтон настоял на том, чтобы из текста документа исчезло упоминание Международного уголовного суда (МУС), а в разделе, посвящённом терроризму, - о национально-освободительных движениях [5, р. 214]. Была убрана глава о нераспространении, контроле над вооружениями и стрелковом оружии. В окончательном варианте были приняты все поправки, внесённые США. Несмотря на разногласия с британцами и французами, именно к ним Болтон обратился после принятия Итогового документа с призывом содействовать продвижению реформы ООН [5, р. 223].
Когда же стало очевидно, что многие реформы, особенно пересмотр мандатов, не могут быть проведены к началу 2006 г., Дж. Болтон предложил не принимать бюджет ООН на 2006-2007 гг., а ограничиться принятием временного бюджета. Эта идея встретила сопротивление Группы 77. Против предложения Болтона выступила и Великобритания, хотя, как и другие страны ЕС, в целом поддержала пакет реформ42. В 2006 г. развитые страны, возглавляемые США и Японией, добились установления предела расходов в размере 950 млн долл. на двухгодичный бюджет (3,6 млрд долл.) в расчёте, что Генеральная Ассамблея примет пакет реформ управления и бюджета. Однако Пятый комитет проголо-
40 United States Participation in the United Nations. Report by the President to the Congress for the Year 2005 // The U.S. Department of State. 2006. 223 p. P. 3.
41 The United Kingdom in the United Nations. 2006. Cm 6892. 98 p. P. 12.
42 Sherwell P. Britain opposes Bolton tactic on UN reform // The Telegraph. 27.11.2005. URL: http://www.telegraph.co.uk/ news/worldnews/northamerica/usa/1504155/Britain-opposes-Bolton-tactic-on-UN-reform.html (дата обращения 28.01.2019).
совал за проект резолюции, предложенный Группой 77, поддержав лишь часть реформ43. В этом противостоянии на стороне США выступили Япония, а также Австралия, Канада и Новая Зеландия - но не их бывшая метрополия, едко отметил Болтон [5, р. 228]. В итоге в июне 2006 г. ограничение финансирования, которое могло привести к прекращению деятельности ООН, было снято; однако прогресса по приоритетным для США реформам, в т.ч. пересмотру мандатов, не последовало44.
Итак, по вопросу реформы ООН Болтон опирался на коалицию ЩБКСА^ (Япония, США, Южная Корея, Канада, Австралия и Новая Зеландия). В целом его стратегия в Организации состояла в том, чтобы избавиться от посредничества ЕС и напрямую вести переговоры со странами Группы 77. В своих мемуарах он изобразил Великобританию как одного из проводников политики ЕС, состоявшей в поисках консенсуса и бесконечных переговорах, а также из попыток переделать ООН по собственному образцу. Сторонников такой политики он пренебрежительно назвал «есоидами».
Принятие резолюций по палестино-израильскому конфликту Советом Безопасности, Генеральной Ассамблеей или Советом по правам человека ООН -весьма чувствительная для США тема в ООН. Вашингтон последовательно защищает интересы Израиля и противодействует любым инициативам, носящим, с точки зрения американцев, антиизраильский характер. Признавая незаконность израильских поселений на оккупированных территориях, США традиционно налагают вето на проекты резолюций СБ, осуждающие их строительство. Исключением стала резолюция СБ ООН 2334, принятая 23 декабря 2016 г., в которой содержалось требование к Израилю прекратить строительство поселений на оккупированных территориях. В отличие от аналогичной ситуации 2011 г., США не использовали своё право вето, а воздержались при голосовании. Великобритания поддержала резолюцию. Позже стало известно, что британские дипломаты помогали египетским в составлении текста резолюции с учётом позиции Б. Обамы. США не участвовали в подготовке текста, а итоговый вариант представила Новая Зеландия45. Представитель Белого дома объяснил это решение «отсутствием реального мирного процесса»46. Реакция Израиля на принятие резолюции была крайне негативной. При Обаме отношения США с этой страной
43 United States Participation in the United Nations. Report by the President to the Congress for the Year 2006. 2008. 209 p. Pp. 139-140.
44 Budget Committee Recommends Lifting of Spending Cap for 2006-2007 Biennium; Also Considers Procurement Reform, Geneva Office Requirements GA/AB/3748 // The UN. 28.06.2006. URL: https://www.un.org/press/en/2006/gaab3748.doc. htm (дата обращения 28.01.2019); United States Participation in the United Nations. Report by the President to the Congress for the Year 2006. P. 3.
45 Wintour P. UK's key role in brokering UN resolution on Israeli settlements confirmed // The Guardian. 28.12.2016. URL: https://www.theguardian.com/world/2016/dec/28/uks-key-role-in-brokering-un-resolution-on-israeli-settlements-confirmed (дата обращения 28.01.2019).
46 Beaumont P. US abstention allows UN to demand end to Israeli settlements // The Guardian. 23.12.2016. URL: https:// www.theguardian.com/world/2016/dec/23/us-abstention-allows-un-to-demand-end-to-israeli-settlements (дата обращения 28.01.2019).
носили не столь ровный характер, как при его предшественнике, и действия администрации Б. Обамы можно расценивать как попытку «насолить» избранному президенту Д. Трампу.
Фактор «особых отношений» сыграл противоречивую роль в позиции Великобритании по вышеупомянутой резолюции. Так, 30 декабря 2016 г. премьер-министр Великобритании Т. Мэй неожиданно осудила речь госсекретаря США Дж. Керри, в которой тот пояснил решение США воздержаться от голосования и прокомментировал ситуацию вокруг палестино-израильского конфликта. Кэрри критиковал правительство Б. Нетаньяху и осудил израильскую экспансию на Западном берегу р. Иордан47. Этот шаг Т. Мэй был направлен на установление хороших отношений с Д. Трампом; британский премьер-министр использовала примирительную риторику в адрес Израиля, которому новый американский президент, в отличие от Б. Обамы, обещал поддержку. В Госдепартаменте США британская реакция вызвала недоумение, поскольку в других европейских странах, в их числе Франция и Германия, речь госсекретаря была встречена с одобре-
нием48.
Когда экономические и политические интересы США и Великобритании не совпадают, «особые отношения» не помогают скрыть эти противоречия в ООН. Курьёзным случаем можно считать голосование по предложенному США проекту резолюции Совета Безопасности ООН № 2333 о продлении мандата Миссии ООН в Либерии (декабрь 2016 г.). Великобритания вместе с Россией и Францией воздержалась. Это был первый после Суэцкого кризиса прецедент, когда Великобритания воздержалась при голосовании по американскому проекту резолюции. Для США было важно, чтобы миссия оставалась в Либерии до выборов, в то время как воздержавшиеся страны считали, что для миростроительства не нужны вооружённые миротворцы49. Представитель Великобритании заявил, что проект резолюции способствует поддержанию «культуры зависимости», а на экстраординарный случай (например, на время выборов) достаточно сил быстрого реагирования, развёрнутых в Кот-д'Ивуаре50.
У США и у Великобритании давние связи с Либерией. В годы холодной войны она имела для Вашингтона стратегическое значение, в 1990-е гг. интерес к ней снизился, при Дж. Буше-мл. США вновь обратили на неё внимание; именно по американской инициативе в 2003 г. СБ ООН принял проект резолюции № 1509 о
47 Birnbaum M. British leader Theresa May breaks with John Kerry's condemnation of Israel // The Washington Post. 30.12.2016. URL: https://www.washingtonpost.com/world/britains-leaderbreaks-with-kerrys-condemnation-of-israel/2016/12/30/33371564-ce97-11e6-a87f-b917067331bb_story.html?utm_term=.5367803728ef (дата обращения 28.01.2019).
48 Birnbaum M. British leader Theresa May breaks with John Kerry's condemnation of Israel.
49 Liberia Briefing and Consultations // What's in Blue. 26.06.2017. URL: http://www.whatsinblue.org/2017/06/liberia-briefing-and-consultations-2.php (дата обращения 28.01.2019).
50 Security Council Extends Mandate of United Nations Mission in Liberia, Adopting Resolution 2333 (2016) by 12 Votes in Favour, 3 Abstentions SC/12654 // The UN. 23.12.2016. URL: https://www.un.org/press/en/2016/sc12654.doc.htm (дата обращения 28.01.2019).
развёртывании миротворческой миссии в Либерии51. В последнее время усилился интерес Соединённого Королевства к этой стране: после продолжительного перерыва в феврале 2017 г. её посетил министр иностранных дел Великобритании Борис Джонсон.
Взаимодействие США и Великобритании на Генеральной Ассамблее иногда становится примером конкурентного сотрудничества, поскольку необязательный характер резолюций ГА даёт Лондону больше свободы в выражении своего мнения. В 2006 г. Дж. Дункан, посол Великобритании по вопросам многостороннего контроля над вооружениями и разоружению и постоянный представитель Великобритании на Конференции по разоружению (2006-2011 гг.), внёс на голосование ГА ООН проект резолюции «На пути к договору о торговле оружием: установление общих международных стандартов в отношении импорта, экспорта и передачи обычных вооружений» (А/К.ез/61/89). США были единственной страной, проголосовавшей против резолюции, при 153 «за» и 24 воздержавшихся. США объяснили своё решение тем, что предлагаемый договор не достигнет цели, поскольку не все ключевые страны-поставщики оружия согласятся его подписать52.
С приходом в Белый дом Б. Обамы американская позиция по Договору о торговле оружием (ДТО) переменилась: США решили поддержать переговоры53. В 2009 г. Великобритания выступила одним из соавторов резолюции ГА, целью которой было подготовить почву для созыва конференции для заключения договора в 2012 г. (151 «за», 1 «против» (Зимбабве), 20 воздержались)54. В 2012 г. Великобритания продолжила активные действия по продвижению договора в рамках ООН, заручившись поддержкой США, выступивших в роли соавтора резолюции. Договор о торговле оружием был принят Генеральной Ассамблеей 2 апреля 2013 г. (154 «за», 3 «против» (Иран, КНДР, Сирия), 23 воздержавшихся, в т.ч. Индия, Катар, Китай, Куба, Россия, Саудовская Аравия)55. Обе страны поддержали резолюцию, приветствующую заключение договора, который был открыт для подписания в Нью-Йорке 3 июня 2013 г.
51 До этого резолюция СБ ООН № 1497 санкционировала отправку многосторонних сил в Либерию. Двенадцать членов СБ ООН проголосовали за; Франция, Германия и Мексика воздержались, поскольку были против включения параграфа, освобождавшего миротворцев от преследования в МУС, если их страны не подписали Римский статут. США отправили в Либерию тактическую группу из 2000 морпехов. Также в страну была направлена разведывательная группа из 12 человек (США, Великобритания, Нигерия, Гана), чтобы подготовить условия для прибытия миротворцев. См. U.N. votes to send peacekeepers to Liberia // CNN. 02.08.2003. URL: http://edition.cnn.com/2003/ W0RLD/africa/08/01/un.liberia/index.html (дата обращения 28.01.2019).
52 Voting Practices in the United Nations, 2006 // The U.S. Department of State. 2007. 310 p. P. 138.
53 Mohammed A. U.S. reverses stance on treaty to regulate arms trade // Reuters. 15.10.2009. URL: https://www.reuters. com/article/us-arms-usa-treaty/u-s-reverses-stance-on-treaty-to-regulate-arms-trade-idustre59e0q920091015 (дата обращения 28.01.2019).
54 On Recommendation of First Committee, General Assembly Adopts 54 Texts, Sets Aside Four Weeks in 2012 to Hammer Out Legally Binding Arms Trade Treaty GA/10898 // The UN. 02.12.2009. URL: http://www.un.org/press/en/2009/ga10898. doc.htm (дата обращения 28.01.2019).
55 Overwhelming Majority of States in General Assembly Say 'Yes' to Arms Trade Treaty to Stave off Irresponsible Transfers that Perpetuate Conflict, Human Suffering GA/11354 // The UN. 02.04.2013. URL: http://www.un.org/press/en/2013/ga11354.doc.htm (дата обращения 28.01.2019).
Договор вступил в силу 24 декабря 2014 г. США подписали его в сентябре 2013 г, но не ратифицировали. Великобритания подписала договор 3 июня 2013 г. и ратифицировала его56. Россия не подписала ДТО. Договор критикуют за то, что он может стать оружием в геополитической борьбе и борьбе за рынки сбыта. Среди слабых мест ДТО - размытая формулировка ст. 6 п. 3, согласно которой государство не должно производить передачу обычных вооружений, если «обладает знанием», что это оружие будет использоваться для совершения геноцида, преступлений против человечности, прямых атак на гражданские объекты и проч. Также в ДТО отсутствует формулировка, запрещающая поставлять оружие негосударственным неуполномоченным акторам57. В 2016 г. Великобритания была признана одним из ключевых нарушителей договора в связи с продолжением поставок оружия Саудовской Аравии, проводящей военную кампанию на территории Йемена по подавлению восстания шиитов, в результате которой гибнет мирное население58.
Утверждение, будто Великобритания (вместе с Францией) порой «прячется» за американским вето в СБ ООН, а порой связана позицией США, России и Китая, не лишено оснований [15, р. 404], но и не совсем точно отражает ситуацию. Великобритания в последний раз воспользовалась своим правом вето при голосовании по проекту резолюции по ситуации в Панаме в 1989 г.59. В 2001-2017 гг. США использовали право вето 12 раз, в основном по резолюциям по Ближнему Востоку. По восьми из заблокированных США проектов резолюций Великобритания воздержалась (Ближний Восток, включая осуждение военных действий Израиля в 2006 г.). В четырёх случаях проголосовала за: 30 июня 2002 г. проект резолюции по ситуации в Боснии и Герцеговине (Великобритания один из соавторов), США наложили вето из-за опасений по поводу возможного преследования американских миротворцев в МУС; 20 декабря 2003 г. проект резолюции по ситуации на Ближнем Востоке в связи с убийством сотрудников ООН израильской армией и преднамеренным разрушением израильскими оккупационными силами склада Мировой продовольственной программы ООН; 18 февраля 2011 г. проект резолюции с требованием прекратить незаконное строительство израильских поселений на оккупированных территориях; 19 декабря 2017 г. проект резолюции, призывающей отменить решение Д. Трампа о признании Иерусали-
56 Chapter XXVI. Disarmament. 8. Arms Trade Treaty, New York, 2 April 2013 STATUS AS AT : 14-11-2017 07:33:08 EDT // United Nations Treaty Collection. URL: https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXVI-8&chapter=26&clang=_en (дата обращения 28.01.2019).
57 См. подробную критику ДТО: Денисенцев С. Ошейник из оружейного экспорта // Военно-промышленный курьер. 30.04.2013. URL: https://vpk-news.ru/articles/15738 (дата обращения 28.01.2019).
58 UK government in 'denial and disarray' over treaty it helped create to regulate the arms trade // Oxfam. 23.08.2016. URL: https://oxfamapps.org/media/press_release/2016-08-uk-government-in-denial-and-disarray-over-treaty-it-helped-create-to-regulate-the-arms-trade/ (дата обращения 28.01.2019); Graham-Harrison E. UK in denial over Saudi arms sales being used in Yemen, claims Oxfam // The Guardian. 23.08.2016. URL: https://www.theguardian.com/world/2016/ aug/23/uk-in-denial-over-saudi-arms-sales-being-used-in-yemen-claims-oxfam (дата обращения 28.01.2019).
59 Security Council - Veto List (in reverse chronological order). Prepared and maintained by the Dag Hammarskjold Library. Data from 1946-2004 were taken from the official list of vetoes contained in document A/58/47, Annex III // The UN. URL: http://www.un.org/depts/dhl/resguide/scact_veto_table_en.htm (дата обращения 28.01.2019).
ма столицей Израиля. Великобритания предпочла голосовать, ориентируясь на своих партнёров по ЕС, что свидетельствует о различиях в подходах к урегулированию международных проблем, но не о непримиримых противоречиях.
Существует определённая разница в подходах каждой из стран к сотрудничеству с ООН: будучи союзниками и постоянными членами СБ ООН, страны находятся в разных «весовых категориях».
США всё более склонны видеть в ООН лишь один из инструментов для реализации своей глобальной внешней политики. Дж. Буш-мл. предпочитал использовать ООН ad hoc; биографии назначенных им постпредов и сам факт снижения значимости этой должности свидетельствовали о скептическом отношении администрации этого президента к Организации. Учитывая просчёты своего предшественника, Б. Обама ставил задачу укрепить американское лидерство, в том числе и в рамках Организации, и преодолеть «изоляцию» США на ГА ООН. Администрация Д. Трампа, несмотря на жёсткую риторику, не отказалась от сотрудничества с ООН.
Для Великобритании место постоянного члена в СБ ООН - вопрос не только престижа, но и возможности действовать на глобальном уровне. Однако для реализации этих амбиций королевство должно сотрудничать как с США, так и с ЕС. Подтверждением этого служит назначение на должность постпреда при ООН дипломатов, имеющих опыт работы в США и ЕС, а также на ближневосточном и балканском направлениях.
Великобритания - не единственная страна, с которой у США «особые отношения»; помимо англоязычных Канады, Австралии и Новой Зеландии, в этот список можно включить Израиль, Японию, Саудовскую Аравию. Но анализ деятельности США и Великобритании в СБ ООН подтверждает глобальный характер сотрудничества двух стран в рамках ООН. Наличие привилегированных союзнических отношений проявляется, когда речь идёт об интересах стран при возникновении региональных кризисов и их желании повлиять на баланс сил в регионе (Ближний Восток, Балканы). Обе страны видят в ООН инструмент придания своим действиям легитимности; тем не менее, они готовы действовать в обход организации, если наталкиваются на противодействие других держав в Совете Безопасности.
Ни британские, ни американские программные документы не упоминают ООН как важную площадку для реализации двусторонних отношений. Мы полагаем, что в этом нет необходимости. Во-первых, формальное и неформальное сотрудничество Великобритании с США в рамках Совета Безопасности и Секретариата ООН - результат положения обеих стран в этих структурах. Во-вторых, после вторжения в Ирак и не слишком удачных попыток по восстановлению страны, репутации Великобритании был нанесён урон. В-третьих, Великобритания вынуждена балансировать между ЕС и США, отстаивая свои интересы с
60 The UK and the UN: Priorities for the new Secretary-General House of Lords. P. 44.
учётом необходимости координировать действия в рамках Общей внешней политики и политики безопасности ЕС (до выхода из ЕС)60. Великобритания видела в странах ЕС единомышленников и опору своей политики в ООН, в то время как США уделяли много внимания работе с Японией, Австралией, Канадой и Новой Зеландией. Вместе с тем поиск решений многих острых вопросов современных международных отношений (Сирия, КНДР) требует от США взаимодействия с Россией и Китаем.
Таким образом, сотрудничество стран в ООН носит неоднозначный характер. Там, где интересы обеих стран совпадают, оно эффективно и может служить типичным примером тесных союзнических отношений. Там же, где наблюдается различие в подходах, каждая из сторон предпочитает ориентироваться на других партнёров.
Список литературы:
1. Великобритания. Эпоха реформ / под ред. Ал. Громыко. М.: Издательство «Весь мир». 2007. 536 с.
2. Головин А.В. Роль Совета Безопасности ООН на последнем этапе иракского кризиса (2003 г.) // Вестник Московского университета. Серия 8: история. 2010. №1. Сс. 95-107.
3. Калинин А.А. Греческий вопрос в ООН в 1946 - 1947 гг. // Вестник Вятского государственного университета. 2015. №5. Сс. 39-47.
4. Blanchfield L. United Nations Reform: Background and Issues for Congress // Congressional Research Service. 2015. 24 p.
5. Bolton J. Surrender Is Not an Option. Defending America at the United Nations and Abroad. Threshold Editions. 2008. 512 p.
6. Curran D. The UK and United Nations peace operations: Identifying a way forward. A report based on a UNA-UK/RUSI roundtable discussion on UK engagement in UN peace operations // UNA-UK. 2015. 18 p.
7. Curtis M. The Great Deception. Anglo-American Power and World Order. London: Pluto Press. 1998. 272 p.
8. Dunne M. The United States, the United Nations and Iraq: 'multilateralism of a kind'// International Affairs. 2003. No. 79:2. Pp. 257277.
9. Finger S.M. What Does the United States Really Owe the United Nations? // American Foreign Policy Interests. 2001. No. 23. Pp. 31-33.
10. Finkelstein L.S. The Rule of Law, the United States and the United Nations: An Ambiguous Record // American Foreign Policy Interests. 2006. No. 28. Pp. 297-303.
11. Forman S. The United States and the United Nations: One Strand in a Multilateral Strategy // American Foreign Policy Interests 2006. No. 28. Pp. 329-332.
12. Glennon M.J. Why the Security Council Failed // Foreign Affairs May/June 2003. Pp. 16-35.
13. Greenstock J. Iraq: The Cost of War. Arrow Books. 2016. 480 p.
14. Groom A.J.R. The United States and the United Nations: Some Revolting European Thoughts // Journal of International Relations and Development. 2003. No. 6(2), Pp. 120-138.
15. Hill C. Powers of a kind: the anomalous position of France and the United Kingdom in world politics // International Affairs. 2016. 92:2. Pp. 393-414.
16. Hoveyda F. The United States and the United Nations: From Close Relationship to Estrangement // American Foreign Policy Interests 2006. No. 28. Pp. 333-336.
17. Johnson E. Keeping Cyprus off the Agenda: British and American Relations at the United Nations 1954-58 // Diplomacy&Statecraft. Vol.11 No.3. Nov. 2000. Pp. 227-255.
18. Khalilzad Z. The Envoy: From Kabul to the White House, My Journey Through a Turbulent World. St. Martin's Press. 2016. 336 p.
19. Kim J., Woehrel S. Kosovo and U.S. Policy: Background to Independence // Congressional Research Service. 2008. 31 p.
20. Mingst K. Troubled Waters: The United StatesUnited Nations Relationship // International Peacekeeping. 2003. No.4. Pp. 82-93.
21. Morje Howard L. Sources of Change in United States - United Nations Relations // Global
Governance. 2010. No.16. Pp. 485-503.
22. Rivlin B. The UN Reform Conundrum. 25. American Foreign Policy Interests. 2005. No. 27.
Pp. 365-384.
23. Samuylov S. The United Nations, the United States and the War on Terrorism // Russian Politics and Law. 2002. Vol. 40, no. 6, November - 26. December. Pp. 28-46.
24. Self R. British Foreign and Defence Policy since 1945: Challenges and Dilemmas in a Changing
World. Palgrave Macmillan. 2010. 288 p. Sutterlin J.S. United Nations Relations with the Untied States: A Nettlesome Continuum Between Multifaceted Partners // American Foreign Policy Interests. 2007. No. 29. Pp. 257265.
Svendsen A.D.M. Intelligence Cooperation and the War on Terror. Anglo-American Security Relations after 9/11. Routledge. 2009. 272 p.
Об авторе:
Анастасия Октаевна Мамедова - преподаватель кафедры английского языка №1, факультет Международных отношений, МГИМО МИД России. Россия, 119454, Москва, пр. Вернадского, 76. E-mail: [email protected].
THE U.S. AND THE UK IN THE UNITED NATIONS: THE IMPACT OF THE SPECIAL RELATIONSHIP (2001 - 2017)
A.O. Mamedova
DOI 10.24833/2071-8160-2019-1-64-83-106
Moscow State Institute of International Relations (University)
Abstract: Currently U.S.-UK cooperation in the UN does no attract as much attention as it deserves. Despite a conspicuous disparity in the countries' military and economic might, they have maintained close ties for more than seventy years, which inevitably affects their position in the UN. The allies' role in the 2003 invasion of Iraq cast suspicion on their activities in the organization. In the early 21st century, the UN itself was faced with a number of challenges, such as terrorism and regional conflicts; U.S. frustration with its effectiveness led to some reform efforts.
Covering the years 2001 - 2017, the article consists of three parts. The first part focuses on quantitative and qualitative parameters determining the U.S.'s and the UK's roles in the UN and compares their approaches to it. The second part discusses the activity of American and British permanent representatives to the UN, based on their memoirs and interviews. The third part analyses some examples of cooperation and competition in the UN. The list of examples is illustrative rather than comprehensive given the existence of the special relationship.
The analysis of U.S.-UK cooperation in the UN reveals its ambiguous nature, but it does not serve to debunk the myth of the special relationship. The cooperation is largely pragmatic.
Key words: U.S., UK, UN, EU, special relationship, Iraq war, Kosovo, UN reform, Israeli-Palestinian conflict, Arms Trade Treaty.
References
1. Velikobritania. Epokha reform [Great Britain. The Epoch of Reforms] Ed. Al. Gromyko. Moscow. Ves' Mir Publ. 2007. 536 p. (In Russian)
2. Golovin A.V. Rol' Soveta bezopasnosti OON na poslednem etape irakskogo krizisa (2003 r.) [UNSC role at the final stage of the Iraq crisis (2003 r.)]. Vestnik Moskovskogo Universiteta. Seriya 8: Isto-riya - Moscow University Review. Series 8: History. 2010, no 1, pp. 95 - 107. (In Russian)
3. Kalinin A.A. Grecheskiy vopros v OON v 1946 - 1947 [The Question of Greece in the U.N. 1946 - 1947] Vestnik Vyatskogo Gosudarstvennogo Universiteta - Vyatka State University Review. 2015, no 5, pp. 39 -47. (In Russian)
4. Blanchfield L. United Nations Reform: Background and Issues for Congress. Congressional Research Service. 2015. 24 p.
5. Bolton J. Surrender Is Not an Option. Defending America at the United Nations and Abroad. Threshold Editions. 2008. 512 p.
6. Curran D. The UK and United Nations peace operations: Identifying a way forward. A report based on a UNA-UK/ RUSI roundtable discussion on UK engagement in UN peace operations. UNA-UK. 2015. 18 p.
7. Curtis M. The Great Deception. Anglo-American Power and World Order. London: Pluto Press. 1998. 272 p.
8. Dunne M. The United States, the United Nations and Iraq: 'multilateralism of a kind'. International Affairs. 2003, vol. 79, no. 2, pp. 257 - 277.
9. Finger S.M. What Does the United States Really Owe the United Nations? American Foreign Policy Interests. 2001, no. 23, pp. 31 - 33.
10. Finkelstein L.S. The Rule of Law, the United States and the United Nations: An Ambiguous Record. American Foreign Policy Interests. 2006, no. 28, pp. 297 -303.
11. Forman S. The United States and the United Nations: One Strand in a Multilateral Strategy. American Foreign Policy Interests. 2006, no. 28, pp. 329 - 332.
12. Glennon M.J. Why the Security Council Failed. Foreign Affairs. May/June 2003, pp. 16 - 35.
13. Greenstock J. Iraq: The Cost of War. Arrow Books. 2016. 480 p.
14. Groom A.J.R. The United States and the United Nations: Some Revolting European Thoughts. Journal of International Relations and Development. 2003, no. 6(2), pp. 120 - 138.
15. Hill C. Powers of a kind: the anomalous position of France and the United Kingdom in world politics. International Affairs. 2016, vol. 92, no. 2, pp. 393 - 414.
16. Hoveyda F. The United States and the United Nations: From Close Relationship to Estrangement. American Foreign Policy Interests. 2006, no. 28, pp. 333 - 336.
17. Johnson E. Keeping Cyprus off the Agenda: British and American Relations at the United Nations 1954-58. Diplomacy&Statecraft. 2000, vol.11, no. 3, pp. 227 - 255.
18. Khalilzad Z. The Envoy: From Kabul to the White House, My Journey Through a Turbulent World. St. Martin's Press. 2016. 336 p.
19. Kim J., Woehrel S. Kosovo and U.S. Policy: Background to Independence. Congressional Research Service. 2008. 31 p.
20. Mingst K. Troubled Waters: The United States-United Nations Relationship. International Peacekeeping. 2003, no.4, pp. 82 - 93.
21. Morje Howard L. Sources of Change in United States - United Nations Relations. Global Governance. 2010, no.16, pp. 485 -503.
22. Rivlin B. The UN Reform Conundrum. American Foreign Policy Interests. 2005, no. 27, pp. 365 - 384.
23. Samuylov S. The United Nations, the United States and the War on Terrorism. Russian Politics and Law. 2002, vol. 40, no. 6, pp. 28-46.
24. Self R. British Foreign and Defence Policy since 1945: Challenges and Dilemmas in a Changing World. Palgrave Macmillan. 2010. 288 p.
25. Sutterlin. J.S. United Nations Relations with the Untied States: A Nettlesome
Continuum Between Multifaceted Part- and the War on Terror. Anglo-American
ners. American Foreign Policy Interests. Security Relations after 9/11. Routledge.
2007, no. 29, pp. 257 - 265. 2009. 272 p.
26. Svendsen A.D.M. Intelligence Cooperation
About the author:
Anastasia O. Mamedova - Lecturer at English Language Department #1, School of Interna-
tional Relations, MGIMO-University, 76, Prospect Vernadskogo, 119454, Moscow, Russia.
E-mail: [email protected].
