CC BY
14История международных отношений и всеобщая история
History of international relations and general history
Крыжановский А.В.
Кандидат исторических наук, доцент. Московский государственный институт международных отношений.
СшА и ЕС: испытание бананами (из истории американо-европейских торговых конфликтов)*
Аннотация. Американо-европейские торговые столкновения являются неотъемлемой частью трансатлантических отношений вследствие постоянного экономического соперничества Вашингтона и Брюсселя. Используя в качестве примера длившиеся на протяжении пятнадцати лет (1994-2009 гг.) «банановые войны» между США и ЕС, связанные с дискриминационными тарифами Европейского союза на ввоз бананов из государств, не входящих в зону АКТ (АКТ - Африка, Карибский бассейн, Тихоокеанский бассейн), автор предпринимает детальное исследование различных составляющих данного торгового конфликта - экономической, геополитической, международно-правовой и социокультурной. Особое внимание обращается на то, что уроки «банановых войн» заставляют задуматься о серьезных проблемах, выходящих далеко за пределы отдельно взятого торгового конфликта. Речь идет об исключительной важности применения принципа наибольшего благоприятствования, необходимости урегулирования торгово-экономических разногласий в рамках ВТО, растущей взаимозависимости США, ЕС и развивающихся государств в системе многосторонней торговли и, наконец, об устойчивых позициях экономического лоббизма в Соединенных Штатах. Формальное завершение американо-европейского противостояния, вопреки оптимистичным заявлениям высокопоставленных чиновников Европейской Комиссии, не служит надежной защитой от рецидива «банановых
© Крыжановский А.В., 2024.
войн» в краткосрочной перспективе.
Ключевые слова: США, ЕС, трансатлантические отношения, американо-европейские торговые конфликты, «банановые войны», внешняя политика США, внешняя политика ЕС.
Kryzhanovskiy A.V.
Candidate of Historical Sciences, Associate Professor. Moscow State Institute of International Relations.
The USA and EU: ordeal by bananas (glimpses of the history of American-European trade conflicts)
Abstract. American-European trade clashes are an inseparable part of transatlantic relations due to the permanent economic competition between Washington and Brussels. Using as an example "banana wars" which lasted fifteen years (1994-2009) and were linked to the EU discriminatory tariffs on the bananas imported from non-ACP countries (ACP - Africa, the Caribbean region, the Pacific region) the author undertakes a detailed research of various components of the given trade conflict - economic, geopolitical, international legal, sociocultural. Special attention is paid to the fact that the lessons of «banana wars» induce reflections upon serious problems running far beyond the single trade conflict. The matter concerns such issues as critical importance of application of the most favoured nation principle, the need for settling trade disputes within the framework of WTO, growing interdependence of USA, EU and developing countries in the multilateral trade system and - last but not least - stable positions of economic lobbyism in the United States. Despite optimistic declarations of EC senior officials, a formal completion of American-European confrontation does not reliably protect against the relapse of "banana wars" in the short-term perspective.
Key words: USA, EU, transatlantic relations, American-European trade conflicts, "banana wars", American foreign policy, EU foreign policy.
В череде торговых конфликтов, подтачивавших трансатлантические отношения, «банановые войны» между США и ЕС, безусловно, занимают
особое место. Неординарность ситуации состоит в том, что участники конфликта (за исключением мелких фермерских хозяйств в Испании и Греции, а также заморских территорий ЕС) не являются непосредственными производителями бананов и, на первый взгляд, торговля этими сельскохозяйственными продуктами, не должна была стать предметом длительной конфронтации, на протяжении которой дважды объявлялось о преодолении разногласий, но в итоге вместо финальной точки ставилось многоточие. Кроме того, вызывает интерес еще одно обстоятельство: если европейские страны постоянно участвовали в региональных и международных режимах регулирования торговли бананами, то Соединенные Штаты не вмешивались в эту сферу до 1994 г., предоставляя возможность частным компаниям вести конкурентную борьбу на американском рынке и обеспечивать приемлемые цены для потребителей. Соответственно, возникают закономерные вопросы: 1) почему в середине 1990-х гг. происходит резкое изменение позиции американского руководства в отношении торговли бананами? 2) по какой причине США ввязались в затяжной спор с основным торговым партнером (ЕС) и, вдобавок, подпортили свой имидж в глазах государств Карибского бассейна, если ставки Вашингтона в этой торгово-экономической игре, казалось бы, не заслуживали пристального внимания?
Чтобы ответить на поставленные вопросы, необходимо вспомнить важнейшие моменты новейшей истории банановой торговли в Европе.
13 февраля 1993 г., в соответствии с регулирующим постановлением Европейского Совета №404, был создан единый европейский (в пределах новообразованного Европейского Союза) режим торговли бананами [5, Р. 1-12]. До введения этого режима на территории ЕЭС существовали «открытые» (Германия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Ирландия, Дания) и «закрытые» (Великобритания, Франция, Италия, Испания, Португалия, Греция) режимы торговли бананами.
«Открытые» режимы предусматривали ввоз бананов со всего мира без каких-либо ограничений; диапазон тарифных ставок в соответствующих государствах варьировался от 0 (ФРГ, с 1990 г. - Германия) до 20 % (Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Ирландия, Дания); таким образом, все импортеры оказывались в равных условиях [2, Р. 2]. В рамках «закрытых» режимов устанавливались количественные ограничения (квоты) и лицензионные требования, а также вводились 20% пошлины на импорт бананов из тех стран, которые не входят в группу АКТ (АКТ - Африка, Карибский бассейн, Тихоокеанский бассейн). Бывшие европейские колонии, принадлежащие к географической зоне АКТ, пользовались правом беспошлинного ввоза бананов в страны с «закрытыми» режимами. Таким образом, «закрытые» режимы обеспечивали защиту торговых интересов младших партнеров европейских государств [2, Р. 4-10].
Корни «закрытых» режимов уходят в имперский период истории Великобритании. В начале XX в., стремясь противодействовать усилению экономического влияния США в своих колониях (в частности, на Ямайке), британское правительство стало оказывать поддержку компаниям, импортирующим сельскохозяйственную продукцию [10, Р. 35]. В 1952 г. Лондон ввел систему «открытого лицензирования», освобождавшую от получения лицензий торговцев бананами из государств «стерлинговой зоны». При этом, как отмечает Л. Гроссман, «импорт...бананов, произведенных в Центральной и Южной Америке (за исключением Бразилии), предполагавший оплату в долларах и тем самым истощавший резервы иностранной валюты, требовал выпуска специальных лицензий» [10. Р. 39]. Следовательно, британский режим торговли бананами был «открытым» в пределах Империи, но «закрытым» для «долларовых бананов». Согласно Гроссману, британский курс диктовался причинами коммерческого и некоммерческого характера: во-первых, речь шла о поддержке британских поставщиков бананов; во-вторых, преференциальный режим был направлен на борьбу с бедностью и достижение экономической стабильности в колониях Карибского бассейна [10, Р. 42]. Таким образом, в рамках бананового режима Великобритании произошло переплетение протекционистских императивов Лондона и моральных обязательств метрополии перед колониями.
В постимперский период Великобритания, равно как и ряд других европейских стран, проводила преференциальную таможенную политику в отношении бывших колоний.
В 1992 г., когда был подписан Маастрихтский договор о создании Европейского Союза, странам-участницам ЕС предстояло выработать единый подход к режиму торговли бананами. К этому времени фрагментированная европейская система уже была объявлена дискриминационной в отношении государств, не входящих в группу АКТ: при поддержке Соединенных Штатов. пока еще исполнявших роль заинтересованного наблюдателя, Коста-Рика, Колумбия, Никарагуа, Гватемала и Венесуэла оспорили ограничения, введенные на импорт бананов в ряде государств ЕС, на том основании, что они противоречат принципам ГАТТ. Иск, поданный этими странами в Третейскую группу ГАТТ, содержал обвинения в адрес Брюсселя, связанные с реализацией политики «двойных стандартов»: в одних государствах ограничения действуют, в других ограничения отсутствуют. В итоговом докладе Третейской группы признавалась правота истцов: «закрытые» банановые режимы ЕС нарушали базовые принципы международной торговли. Однако дальнейших санкций не последовало, поскольку Европейский Союз заблокировал принятие судебного решения в Органе по разрешению споров (ОРС) ГАТТ [13, Р. 145-166]. Необходимо отметить, что национальные ограничения теряли свою актуальность в свете форми-
ровавшейся общей таможенной политики Европейского Союза. Поэтому конфликт не обострился: Брюсселю как бы предоставляли шанс поработать над ошибками.
Однако после введения единого европейского режима торговли бананами ситуация принципиально не изменилась. Квота латиноамериканских стран составила 2 млн. тонн при тарифе 100 ЭКЮ за тонну; после израсходования этой квоты тариф повышался до 850 ЭКЮ за тонну. Вдобавок, на долю «долларовых бананов» приходилось 66,5 % лицензий. Страны АКТ оказались в более комфортных условиях: их суммарная квота составила 857700 тонн при нулевом тарифе; за пределами установленной квоты тариф повышался до 750 ЭКЮ за тонну. На «традиционных» поставщиков бананов из государств АКТ распространялось 30% лицензий (оставшиеся 3,5% резервировались для «новых импортеров») [10, P. 54-55]. Таким образом, банановые магнаты из Центральной и Южной Америки имели все основания быть недовольными единым европейским режимом.
Внутри ЕС новый банановый режим установил хрупкий баланс между различными группами интересов. В Европейской Комиссии (ЕК) три генеральных директората соперничали за влияние на политику в сфере торговли бананами: Директорат сельского хозяйства стремился защитить интересы европейских производителей бананов (мелкие фермы в Испании и Греции, а также заморские территории ЕС - Мартиника, Гваделупа, Канарские острова, остров Мадейра); Директорат развития поддерживал группу АКТ; Директорат торговли ставил во главу угла переговоры по линии ГАТТ [15, P. 410]. Разногласия коснулись и отдельных стран-участниц Европейского Союза: государства с «закрытыми» режимами отстаивали систему преференций, в то время как Германия и Бельгия выступали в пользу либерализации бананового режима. Промежуточную позицию заняли Нидерланды, предпочитавшие неограниченный импорт бананов, но при этом выражавшие обеспокоенность уровнем развития Суринама и Карибских стран.
По мнению О. Кадо и Д. Веббера, в процессе переговоров по созданию единого европейского рынка бананов, Директорат сельского хозяйства пользовался наибольшим влиянием, поскольку новый банановый режим был утвержден как часть «сделки» по сельскохозяйственным вопросам: Бельгии, Нидерландам, Дании, Германии и Португалии в обмен на одобрение протекционистского режима, предлагались либеральные уступки в других областях сельскохозяйственной торговли [3, P. 13-14]. Но даже в такой ситуации итоговое решение удалось принять только на основе принципа квалифицированного большинства: в феврале 1993 г. Германия, Бельгия и Нидерланды, не удовлетворенные предложенными уступками, проголосовали против унификации торговли бананами [3, P. 26]. Соответ-
ственно, можно сделать вывод о том, что единый европейский банановый режим возник в результате компромисса, достигнутого в ходе упорной борьбы между различными наднациональными группами и отдельными странами в рамках Европейского Союза.
Реакция заинтересованных государств на очередное издание протекционистского режима не заставила себя долго ждать. В качестве ответной меры латиноамериканская «пятерка» подала новый иск против ЕС в Третейскую группу. В феврале 1994 г. в результате проведенного разбирательства ОРС признал европейский режим торговли бананами, базирующийся на Ломейской конвенции 1975 г., несовместимым с нормами ГАТТ [14]. Параллельно завершались переговоры в рамках Уругвайского раунда ГАТТ, поэтому Европейский Союз вынужден был пойти на определенные уступки, чтобы минимизировать репутационные издержки. Брюссель умиротворил своих латиноамериканских оппонентов рамочными соглашениями по торговле бананами, которые подписали четверо из пяти истцов: Коста-Рика, Колумбия, Венесуэла и Никарагуа. Данные соглашения корректировали банановый режим ЕС с учетом интересов перечисленных государств: во-первых, им предоставлялись особые экспортные квоты; во-вторых, правительства стран-участниц соглашений получали право выдачи лицензий, то есть возможность самостоятельно определять, какие компании будут ввозить бананы на европейский рынок. Кроме того, по итогам Уругвайского раунда Европейский Союз увеличивал квоту стран, не входящих в зону АКТ, с 2 млн. до 2,1 млн. тонн в 1994 г., и до 2,2 млн. тонн в 1995 г., а тариф на «долларовые» бананы был снижен со 100 до 75 ЭКЮ за тонну [14]. В конечном счете Европейский Союз фактически заблокировал решение ОРС ГАТТ, распространив умеренные преференции на одну группу поставщиков бананов из Латинской Америки и оставив без каких-либо преференций другую группу латиноамериканских стран. Все это выявило серьезные неполадки в работе механизма по разрешению споров в рамках ГАТТ.
В обоих приведенных случаях Соединенные Штаты, разделяя недовольство своих латиноамериканских партнеров банановыми режимами ЕС, формально не принимали участия в конфликтах. Торговый представитель США Карла Хиллс расценила единый европейский режим как вопиющее нарушение принципов ГАТТ, но при этом не спешила переходить от враждебной риторики к практическим мерам, несмотря на то, что компания «Чикита Интернэшнл», крупнейший поставщик бананов в стране, пыталась оказать давление на торгового представителя с целью защиты собственных интересов. Пассивная позиция К. Хиллс объяснялась не только нежеланием портить отношения с ЕС, но и учетом мнений латиноамериканцев, которые высказывались против прямого вмешательства Белого
дома в конфликт из опасения остаться «третьими лишними» в трансатлантической распре.
Однако «Чикита» не собиралась отступать: объектами лоббирования в короткие сроки стали Конгресс и администрация США. В 1993-1994 гг. генеральный директор «Чикиты» Карл Линднер потратил 1 млн. долларов на подкуп конгрессменов и сенаторов, представлявших как Республиканскую, так и Демократическую партии. Летом 1994 г. К. Линднер трижды встречался с Мики Кантором, новым торговым представителем Соединенных Штатов. Тем не менее неофициальные переговоры, даже невзирая на посредничество небезызвестного Роберта Доула (кандидата на пост президента США и по совместительству хорошего знакомого Линднера), не принесли банановому миллиардеру ожидаемых дивидендов. Зато предшествующая «работа» с респектабельными представителями обеих палат Конгресса в конечном счете окупилась в августе 1994 г., когда группа из двенадцати сенаторов (включая Р. Доула) отправила М. Кантору официальное обращение с просьбой в соответствии с разделом 301 Закона о торговле 1974 г. начать расследование, касающееся ущерба, который наносит новый банановый режим Европейского Союза базирующимся в США ТНК [16, Р. 153].
Аналогичная просьба содержалась и в другом обращении, подписанном пятьюдесятью членами Палаты представителей. В нем, в частности, утверждалось следующее: «Точно выраженным намерением властей [ЕС - А.К.], занимающихся квотированием и лицензированием товаров, является извлечение дополнительных доходов и сокращение доли американских компаний на европейском рынке...» [16, Р. 153]. 2 сентября 1994 г., параллельно с обращением конгрессменов, «Чикита» и «Гавайская ассоциация банановой индустрии» (ГАБИ) подали петицию такого же содержания непосредственно в администрацию У. Клинтона. В этих условиях М. Кантор не решился чинить дальнейшие препятствия одному из банановых монополистов, и в октябре 1994 г. официально объявил, что Соединенные Штаты начинают расследование на основании раздела 301 Закона о торговле 1974 г. ввиду того, что Регулирующее постановление №404 в числе прочего носит дискриминационный характер в отношении компании «Чикита», ограничивая ее возможности по продаже латиноамериканских бананов в Западной Европе [12, Р. 9-11]. Правомерность использования данного закона в подобном случае обоснованно поставил под сомнение бывший посол США в ЕС Э. Гарднер, обративший внимание на то, что в триста первом разделе речь идет о возможном применении экономических санкций против государств, обременяющих либо ограничивающих американскую (выделено мной - А.К.) торговлю. Это подразумевает непосредственную реализацию определенных товаров компаниями Соеди-
ненных Штатов, но, как известно, бананами торгуют латиноамериканские фирмы, финансируемые «Чикитой» [9, Р. 51].
Примечательно, что другие крупные банановые компании США «Доул Фудз» (вопреки логике событий, не имеющая никакого отношения к Р. Доулу) и «Дель Монте» не присоединились к петиции, инициированной «Чикитой», хотя «Доул», например, столь же резко критиковала торговый режим, введенный Брюсселем. В отличие от «Чикиты», ее конкуренты, рассчитывая минимизировать потери на рынках ЕС, избрали перестраховочную тактику, заблаговременно вложив немалые средства в африканские банановые плантации и закупив европейские контейнеры для облегчения процедуры лицензирования. Как следствие, в 1991-1994 гг. доля «Дель Монте» и «Доул» в европейской торговле бананами увеличилась с 7,5 до 8% и с 11 до 15% соответственно, в то время как доля «Чикиты» уменьшилась с 25 до 18,5% [9, Р. 40, 51].
В январе 1995 г. М. Кантор снова выступил с громким заявлением: предварительное расследование показало, что европейский режим обходится американским компаниям «в сотни миллионов долларов». В переписке с торговым комиссаром ЕС Леоном Бриттаном торговый представитель США угрожал санкциями, если Вашингтон и Брюссель не смогут договориться [16, Р. 155]. Однако в октябре 1995 г., когда истек предусмотренный законом годичный срок расследования, санкции так и не были введены. Причину следует искать в формировании ВТО. Будучи одним из главных инициаторов создания этого торгового института, США, в случае применения односторонних санкций против ЕС, рисковали первыми нарушить только что установленный порядок разрешения споров в рамках Всемирной торговой организации. Все страны-участницы ВТО получили бы возможность обвинить Соединенные Штаты в игнорировании правил международной торговли. Такой сценарий явно не входил в планы Белого дома, не желавшего приносить в жертву «банановой войне» собственную репутацию. Напротив, усовершенствованный механизм разрешения споров, согласно которому один голосующий участник не обладал правом вето, лишал Европейский союз возможности заблокировать решение ОРС и предоставлял Белому дому хороший шанс легально наказать Брюссель.
Важно подчеркнуть, что вмешательство США в банановый конфликт имело не только экономическую и международно-правовую, но еще и геополитическую подоплеку: фигурантами американского расследования, помимо Европейского Союза, также оказались Коста-Рика и Колумбия. В глазах Вашингтона Брюссель бесцеремонно вторгся в традиционную сферу влияния США, заключив рамочные соглашения с латиноамериканскими странами, минуя Белый дом. Соответственно, два государства,
находившиеся в орбите банановых инвестиций США, и переметнувшиеся на сторону ЕС, подлежали такой же ответственности, как и основной конкурент сверхдержавы, которого в буквальном смысле требовалось поставить на место.
Поэтому в сентябре 1995 г., не дожидаясь формального завершения срока расследования, США совместно с Мексикой, Гондурасом и Гватемалой - странами, не подписавшими рамочные соглашения с ЕС, - подали иск на Европейский Союз в Третейскую группу ВТО. В январе 1996 г. к американскому иску присоединился Эквадор - крупнейший мировой экспортер бананов, что значительно усилило позиции «антиевропейского» блока. США и их латиноамериканские партнеры указывали, что единый европейский режим торговли бананами нарушает нормы, зафиксированные в ГАТТ, ГАТС, а также в Соглашении о процедурах лицензирования импорта (СПЛИ). В фокусе американской критики оказались избирательные преференции Европейского Союза, не распространявшиеся на те государства Латинской Америки, которые не подписали рамочных соглашений с ЕС [1, Р. 370]. Вдобавок, Соединенные Штаты призвали к порядку Коста-Рику и Колумбию, заключив с этими государствами «Меморандум о понимании»: в полном соответствии с американскими установками, Сан-Хосе и Богота обязались поддерживать отмену дискриминационных ограничений в европейской торговле бананами. Тем самым Вашингтону удалось внести раскол в ряды новоявленных партнеров Брюсселя.
Между тем в самих Соединенных Штатах, в первую очередь, в лице «карибского лобби», шел процесс формирования оппозиции жесткому курсу Белого дома в отношении бананового режима ЕС. Эмигрантов из стран Карибского бассейна поддержали «черный кокус» Палаты представителей, а также различные группы антиглобалистов и экологов, традиционно выступающие против транснациональных корпораций. «Чикита» становилась удобной мишенью для критики: почему интересы лояльных США карибских государств приносятся в жертву интересам одной компании? «С тем небольшим количеством бананов, которые мы выращиваем, мы не можем лишить любую другую страну рабочих мест, но для нас это имеет огромное значение, - заявила бывший премьер-министр Доминики Юджиния Чарлз, прозрачно намекая на минимальные последствия европейских преференций для мировой торговли. В то же время посол Ямайки напомнил Белому дому о таком понятии, как справедливость: «Каждая страна, включая Соединенные Штаты осознает, что в условиях свободного рынка вы принимаете во внимание наличие уязвимых участников. Если маленький процент участников получает своего рода особое обращение, это не влияет на функционирование рынка [в целом - А.К.]» [16, Р. 159].
Карибские политики, вероятно, забыли, что во имя интересов одной
компании США способны не только пренебречь интересами соседних стран, но и устраивать в этих странах государственные перевороты, как показал опыт взаимоотношений «Юнайтед Фрут» (предшественницы «Чи-киты») и Белого дома. В результате карибское лобби, значительно уступавшее по степени влияния на Конгресс и администрацию США своим оппонентам, потерпело поражение: «черный кокус», составленный в основном из демократов, не смог переубедить республиканских лидеров Конгресса, а карибские дипломаты не договорились с коллегами из Госдепартамента, которые солидаризировались с Управлением торгового представителя (УТПР). Реагируя на жалобы карибских стран, чиновники этого ведомства неоднократно утверждали, что европейские преференции в действительности приносят мало пользы реципиентам, поскольку из каждого доллара, потраченного ЕС на обслуживание преференциального режима, государства зоны АКТ получают всего лишь 7,5 цента [16, Р. 159]. Однако соотнести эти данные с возможными убытками карибских стран в условиях отмены преференций УТПР не посчитало нужным.
В конечном счете в мае 1997 г. Третейская группа установила, что банановый режим ЕС нарушает правила ГАТТ и ГАТС: противозаконными были признаны европейская система лицензирования, а также квоты, предоставленные государствам АКТ [11, Р. 90]. В январе 1998 г. ОРС ВТО на основании доклада Третейской группы вынес вердикт в пользу США и латиноамериканских стран, обязав Европейский Союз к 1 января 1999 г. скорректировать режим торговли бананами с учетом требований ГАТТ и ГАТС, а также Соглашения о лицензировании импорта, заключенного по линии ВТО [7, Р. 12].
Тем не менее «работа над ошибками», проведенная Европейским Союзом, не устроила Соединенные Штаты. «Исправленная» версия бананового режима сохраняла, пусть и в несколько измененном виде, систему лицензирования и наряду с увеличением квоты латиноамериканских стран (до 2 млн. 553 тыс. тонн) увеличивала также и квоту государств группы АКТ. В заявлении торгового представителя США прямо указывалось, что меры, предпринятые ЕС, носят косметический характер и не затрагивают существа проблемы [18]. В этих условиях в январе 1999 г. США обратились в ОРС ВТО с просьбой санкционировать введение компенсационных пошлин на отдельные товары, импортируемые из ЕС, что позволило бы возместить наносимый американскому государству ущерб. Стоимость потерь оценивалась УТПР в 520 млн. долларов [7, Р. 12]. Ответные ходы Брюсселя - обвинение США в попытках ввести санкции в одностороннем порядке, «несмотря на отсутствие какого-либо многостороннего решения о несоответствии реализуемых ЕС мероприятий рекомендациям и постановлениям ОРС», а также опротестование суммы компенсации [8]. Итоговый вердикт
ОРС ВТО, вынесенный 6 апреля 1999 г., зафиксировал очередную трансатлантическую сделку, учитывавшую требования обеих сторон: новый вариант бананового режима ЕС квалифицировался как противоречащий нормам ВТО, но в то же время, по сравнению с первоначальными расчетами УТПР, возместительные выплаты сокращались почти на 2/3, и составили всего лишь 191,4 млн. долларов [7, Р. 12]. 9 апреля 1999 г. администрация США обнародовала перечень европейских товаров, на которые устанавливались стопроцентные пошлины (принадлежности для ванной, пластиковые предметы, картонки, бытовые электротермические чайники и кофеварки и др.) [7, Р. 12]. 19 апреля данный список был утвержден ВТО [11, Р. 90]. Казалось бы, сумма, из-за которой шел спор, не стоила обострения ситуации. Однако в тот момент Соединенные Штаты в первую очередь защищали легитимность ВТО. Логика Вашингтона была предельно простой: как подчеркивал директор по персоналу УТПР Питер Шер, если прежде Соединенные Штаты трижды подчинялись решениям ВТО и отказывались от реализации несправедливых торговых практик, не заменяя их другими мерами, несовместимыми с принципами международной торговли, то Европейский Союз должен поступить таким же образом в отношении торговли бананами; в противном случае участие стран ЕС во Всемирной торговой организации лишено всякого смысла [17].
В мае 2000 г., чтобы усилить давление на Брюссель, Конгресс США принял «Закон о торговле и развитии» (более известный под неофициальным названием «Закон о карусельных санкциях»), позволявший периодически менять европейские товары, подлежащие дополнительному таможенному обложению, но сохраняя при этом установленную ВТО общую стоимость пошлин [16, Р. 162]. Тем самым в «санкционную карусель» могли попасть любые европейские экспортеры. США не успели применить данный закон на практике именно потому, что Европейский Союз, опасаясь возможности его применения, начал постепенно вносить коррективы в свой «банановый режим». Летом 2000 г. ЕС ввел новую систему лицензирования импорта бананов, основанную на принципе: «первым пришел - первым обслужен», то есть экспортеры объявляли о своем намерении ввезти в страны ЕС определенное количество бананов, когда их суда уже были загружены товаром и спущены на воду [16, Р. 162].
Европейская инновация окончательно развела по разные стороны баррикад компании «Чикита» и «Доул». «Чикита» выступила против нового принципа на том основании, что ее лишают фиксированной квоты на европейском рынке. В то же время компания «Доул» воспринимала принцип «первым пришел-первым обслужен» как основу свободной и справедливой маркетинговой системы и обвиняла «Чикиту» в стремлении получить гарантированные преимущества над конкурентами. Последнее слово остава-
лось за администрацией У. Клинтона, которая вполне предсказуемо заняла сторону «Чикиты». «Мы разочарованы тем, что в очередной раз ЕС объявляет о неспособности выполнить обязательства по линии ВТО, касающиеся бананов, и [в качестве альтернативы - А.К.] выдвигает планы более детального изучения проблемы», - говорилось в одном из официальных заявлений УТПР [16, Р. 163]. Европейский Союз вновь занял выжидательную позицию, не спеша реагировать на упреки Вашингтона.
Смена администрации в Белом доме (январь 2001 г.) активизировала переговорный процесс, приостановленный в 2000 г. Новые чиновники, севшие за стол переговоров, нашли взаимопонимание быстрее, чем их предшественники. 11 апреля 2001 г. Роберт Зеллик (торговый представитель США) и Паскаль Лами (торговый комиссар ЕС) договорились о том, что Европейский Союз откажется от применения пресловутого принципа «первым пришел-первым обслужен». Это нанесло серьезный удар по компании «Доул», представитель которой язвительно заявил, что для УТПР главным вопросом является создание системы, заботящейся о «Чиките». «Уолл-стрит джорнэл» сопоставил финансовую активность К. Линднера и Д. Мэрдока (генеральный директор «Доул») в ходе предвыборной кампании 2000 г.: Линднер потратил 1 млн. 30 тыс. долларов на республиканцев и 677 тыс. долларов на демократов, в то время как Мэрдок - 134 тыс. долларов на республиканцев и 25 тыс. долларов на демократов [4]. В итоге подтвердилась хрестоматийная закономерность: тот, кто вложил больше средств в лоббистскую деятельность, оказался в выигрыше. Представители «Чикиты» оправдывали подобные финансовые операции тем, что им любой ценой требовалось вернуть свою долю на европейском рынке, так как банановый режим ЕС обошелся им в 1,5 млрд. долларов [4].
В преддверии Дохийского раунда ВТО шаг Брюсселя, сделанный навстречу Вашингтону, произвел позитивное впечатление на администрацию Дж. Буша-мл. Чтобы не осложнять и без того не обещавшие быть легкими переговоры в Катаре, Соединенные Штаты приостановили действие возместительных тарифов на товары ЕС.
Европейский Союз оценил широкий жест заокеанского партнера и ответил обязательством к январю 2006 г. заменить сложную систему квот и лицензирования импорта исключительно тарифным режимом торговли бананами, который должен был распространяться на все страны за пределами зоны АКТ; на протяжении переходного периода (2001-2005 гг.) сохранялся преференциальный режим торговли с группой АКТ {14]. Брюссель рассчитывал компенсировать предстоявшее упразднение квот и лицензий общим повышением тарифных ставок. Однако предложенные ЕС новые банановые тарифы - сначала 230 евро за тонну, чуть позже 187 евро за тонну - вызвали сопротивление со стороны латиноамериканских экспортеров.
В результате ОРС ВТО решениями от 1 августа и 27 октября 2005 г. признал проектируемые европейские тарифы не соответствующими минимальным требованиям доступа товаров на рынок [14].
Таким образом, ЕС не оправдал ожиданий Соединенных Штатов и латиноамериканских государств, что послужило причиной дальнейших разбирательств на уровне третейских групп ВТО, последовательно инициированных Эквадором, Колумбией, США и Панамой в 2006-2007 гг. Предпринятое ЕС снижение бананового тарифа до 176 евро за тонну больше напоминало паллиативную меру, чем попытку положить конец торговой войне [14].
В этой ситуации на помощь Вашингтону и Брюсселю подоспела министерская конференция ВТО, которая проходила в Женеве 30 ноября - 2 декабря 2009 г. 15 декабря 2009 г., после окончания переговоров представители ЕС и латиноамериканских стран подписали соглашение. которое принято считать итоговым компромиссом, завершившим пятнадцатилетнюю «банановую войну»: Европейский Союз выразил готовность поэтапно снижать банановый тариф со 176 до 114 евро за тонну к 2017-2019 гг. (в зависимости от эффективности Дохийского раунда ВТО), причем уже в 2009 г. тариф понижался до 148 евро за тонну; взамен латиноамериканские государства обязались впредь не требовать дальнейшего снижения тарифа и отозвать все иски, направленные против ЕС. Страны АКТ получали право беспошлинной и не ограниченной квотами и лицензиями торговли бананами с Европейским Союзом. Чтобы поддержать бывшие колонии в условиях ужесточившейся конкуренции с Латинской Америкой, ЕС выделил АКТ транш на сумму 200 млн. евро [6].
Вашингтон, наконец-то удовлетворенный действиями Брюсселя, прекратил разбирательства, касающиеся бананового режима ЕС, в арбитражных инстанциях ВТО. Высокопоставленные чиновники Европейской Комиссии были единодушны в положительной оценке Женевского соглашения. Наиболее красноречиво, хотя и лаконично, высказался президент ЕК Ж. Барозу: «Я счастлив, что мы в конечном счете нашли способ решить спор из-за бананов с помощью компромисса, который работает [в интересах] всех сторон» [6].
Однако оптимизм европейских чиновников можно разделить лишь отчасти: уроки наиболее затяжного трансатлантического столкновения заставляют задуматься о серьезных проблемах, которые выходят за рамки отдельно взятого торгового конфликта.
Во-первых, речь идет об исключительной важности применения принципа наибольшего благоприятствования в международной торговле. До того, как была создана ВТО, дискриминационная практика ЕС в отношении латиноамериканских стран, ориентированных на экспорт бананов,
фактически поставила под угрозу функционирование системы международной торговли, подчиняющейся правилам ГАТТ. При этом Европейский Союз, прикрываясь заботой о развивающихся странах АКТ, действовал в интересах европейских ТНК, а Соединенные Штаты, выступая в роли защитника латиноамериканских государств, соответственно продвигали интересы своих компаний.
Во-вторых, банановый конфликт послужил наглядной иллюстрацией эффективности механизма урегулирования споров в рамках ВТО: если во времена ГАТТ ЕС мог пренебречь решениями третейской группы, предоставив оппонентам в виде компенсации символические уступки, то после создания ВТО арбитражные институты в конечном счете вынудили Брюссель значительно скорректировать режим торговли бананами.
В-третьих, банановая война продемонстрировала, что даже при наличии ВТО, и в ситуации, когда их претензии обоснованы международным правом, развивающимся странам трудно рассчитывать на успех без поддержки могущественных покровителей. Сохранение преференций для государств АКТ возможно только благодаря активной позиции Европейского Союза; в то же время выступление США на стороне латиноамериканских банановых экспортеров имело решающее значение в корректировке торгового режима ЕС. В свою очередь, Вашингтон и Брюссель становятся все более зависимыми от посреднических функций развивающихся стран в рамках ВТО, когда речь идет об урегулировании двусторонних экономических противоречий. Таким образом, уместно говорить об определенном уровне взаимозависимости США, ЕС и развивающихся стран в системе многосторонней торговли.
В-четвертых, вновь показал свою силу экономический лоббизм «по-американски»: вмешательство США в банановый конфликт и последующее активное противодействие ЕС во многом были обусловлены интересами компании «Чикита Интернэшнл»; хотя нельзя исключать и того варианта, при котором Белый дом не остался бы в стороне и в случае пассивности «Чикиты», исходя из репутационных интересов, диктующих создание образа законопослушного лидера ВТО.
В-пятых, с учетом грядущих финансовых проблем, связанных, в первую очередь, с выходом из состава ЕС Великобритании, являющейся одним из ключевых доноров и ведущей военной державой Европейского Союза, можно ожидать новую волну европейского протекционизма и, как следствие, повышение тарифов, в том числе и на ввоз бананов. Перефразируя известное высказывание М. Твена, слухи об окончательном урегулировании бананового конфликта сильно преувеличены. Торговые войны наверняка останутся вечными спутниками трансатлантических отношений.
Библиографический список / Reference
1. Alter K.J., Meunier S. Nested and Overlapping Regimes in the Transatlantic Banana Trade Dispute // Journal of European Public Policy. 2006. № 3.
2. Badinger H. Welfare Implications of the EU's Common Organization of the Market in Bananas for EU Members. IEF Working Paper №38. // URL: http://fgr.wu-wien.ac.at/INSTITUT/ef/wp/WP38.pdf (08.06.2021).
3. Cadot O., Webber D. Banana Splits: Policy Process, Particularistic Interests, Political Capture and Money in Transatlantic Trade Politics // Business and Politics. 2002. № 4.
4. Cooper H. Dole Fails to Find Much Appeal in Accord to End Banana War // Wall Street Journal, 13 April 2001. // URL: http://www.wsj.com (18.02.2021).
5. European Commission. Council Regulation (EEC) No.404/93 of 13 February 1993 on the Common Organization of the Market in Bananas // Official Journal of the European Communities. 25 February 1993. Vol. 36.
6. European Commission. Directorate-General for Trade. Ending the longest Trade Dispute in History: EU Initials Deal on Bananas with Latin American Countries. Brussels, 15 December 2009. // URL: http://www.trade.ec.europa.
eu (04.07.2016).
7. European Commission. 1999 Report on United States barriers to Trade and Investment. Brussels: European Commission, 1999.
8. European Communities Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, Request for the Establishment of a Panel by the European Communities. WT/DS27/40 (98-5063). December 15, 1998. // URL: http://www. wto.org (26.04.2021).
9. Gardner A. A New Era in US-EU Relations? The Clinton Administration and the New Transatlantic Agenda. Aldershot: Avebury, 1997.
10. Grossman L. The Political Ecology of Bananas: Contract Farming, Peasants and Agrarian Change in the Eastern Caribbean. Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1998.
11. Office of US Trade Representative. 2000 Report on Foreign Trade Barriers. Washington, DC: GPO, 2000.
12. Rosegrant S. Banana Wars: Challenges to the European Union's Banana Regime. Boston: Harvard University, Kennedy School of Government Case Study, 1999.
13. Salas M., Jackson J. Procedural Overview of the WTO EC-Banana Dispute // Journal of Economic Law. 2000. № 3.
14. Simi T.B., Kaushik A. The Banana War at the GATT/WTO. // URL: http://www.cuts-citee.org (20.06.2021).
15. Stevens C. Trade with Developing Countries. In Wallace W., Wallace H. (eds.). Policy Making in the EU. Oxford: Oxford University Press, 2000. P. 410.
16. Stovall J.G., Hathaway D.E. US Interests in the Banana Trade Controversy. In: Josling T.E., Taylor T.G. (eds.). Banana wars: the Anatomy of a Trade Dispute. Wallingford: CABI Publishing, 2003. P. 153.
17. USTR's Peter Scher Press Conference on EU Banana Regime. November 19, 1998. Available at: http://www. useu.be (10.03.2021).
18. USTR Statement on EC Banana Decision. July 01, 1998. Available at: http://www.useu.be (10.03.2021).
