CC BY
15
СРОКИ ЛЕГИСЛАТУРЫ ДЕПУТАТСКОГО КОРПУСА В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
И.В. Упоров, д-р ист. наук, канд. юрид. наук, профессор Краснодарский университет МВД России (Россия, г. Краснодар)
DOI:10.24412/2500-1000-2021-12-4-199-203
Аннотация. Исследуется вопрос о сроках легислатуры депутатов представительного органа местного самоуправления. Анализируются нормы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других нормативно-правовых актов, научные труды по заявленной теме. Отмечается, что сроки депутатских полномочий не имеют четкого правового регулирования, обосновываются предложения по совершенствованию законодательства, в частности, предлагается считать днем отсчета, с которого депутат обретает полномочия, день официального опубликования результатов муниципальных выборов.
Ключевые слова: выборы, легислатура, депутат, полномочия, сроки, закон, общество, избирком.
В литературе справедливо отмечается, что проблема правового статуса муниципального депутата сложна и многогранна, и в этой связи более актуальным становятся вопрос о гарантиях деятельности депутатов, имея в виду создание условий для исполнения депутатами своих полномочий [1, с. 48]. Как утверждает И.В. Захаров, «депутат осуществляет права, обязанности, предусмотренные законом, но осуществляет их только после получения доверия населения и только через представительный орган местного самоуправления» [2, с. 44]. При этом депутатские полномочия имеют временные рамки их действия, то есть у них есть начало, есть и окончание, или сроки их легислатуры [3, с. 57] (это касается депутатов всех уровней, но мы акцентирует внимание на муниципальном уровне). Данный аспект правового статуса депутата в литературе трактуется неоднозначно, равно как их правовое регулирование имеет определенные противоречия. Рассмотрим это применительно к депутату муниципального представительного органа муниципального образования, имея в виду, что «термин «срок легислатуры» является более адекватным, нежели «срок полномочий» (срок исполнения полномочий), которым оперирует законодательство, учитывая, что ис-
полнение полномочий во времени может быть незавершенным» [4, с. 60].
Согласно ч. 2,3,4 ст. 40 принятого в 2003 г. (и до сих пор действующего) ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [5] (далее - Федеральный муниципальный закон) срок полномочий депутата (равно как и члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, но мы ведем речь только о депутате) устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет, что совпадает с временньши рамками деятельности представительного органа, в состав которого входит депутат.
При этом данные полномочия начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы представительного органа местного самоуправления нового созыва. Решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий депутата применяется только к депутатам, избранным после вступления в силу соответствующего решения, что отражает сложившуюся мировую практику, согласно которой депутаты не могут сами себе расширять или ограничивать полномочия - это возможно только для депутатов последующего созыва, что
обуславливается как морально-этическими нормами, так и организационными причинами (депутаты перед своим выдвижением во власть должны знать, какого рода полномочия они могут выполнять). Исходя из этих соображений, в Федеральном муниципальном законе, в отличие от предшествующего федерального муниципального закона (1995 г.) [6] установлен максимальный срок депутатских полномочий (пять лет).
Установленные сроки начала и прекращения полномочий депутатов обеспечивают непрерывность функционирования представительного органа. Полномочия депутата начинаются со дня их избрания, хотя, например, представительный орган предыдущего созыва еще некоторое время может функционировать в прежнем составе. За это время депутаты готовятся к правотворческой деятельности, встречаются с избирателями [7]. Такой вариант возможен, когда в ходе очередных или досрочных выборов правомочный депутатский состав сформировать не удается, и продолжает действовать представительный орган прежнего созыва. Следовательно, продолжают сохранять свои полномочия депутаты прежнего созыва, даже если они не избраны в представительный орган нового созыва. Они сохраняют свои депутатские полномочия до избрания представительного органа нового созыва в правомочном составе.
Данное обстоятельство (не избран полномочный депутатский состав нового созыва) юридически может быть установлено только на первой сессии (первом заседании) представительного органа нового созыва. Как отмечается в литературе, до установления указанного обстоятельства депутаты прежнего созыва должны сохранять свои полномочия. Вновь избранные депутаты до этого момента в своих полномочиях ограничены - они не могут принимать юридически властные решения, но могут вести прием избирателей, налаживать работу в округах, готовить проекты решений и т.д. [8, с. 92]. Однако с такой позицией трудно согласиться полностью, равно как и с указанным выше законодательным положением о том, что полномо-
чия депутата «начинаются со дня его избрания» (ч. 3 ст. 40 Федерального муниципального закона).
Дело в том, что официальное решение избирательной комиссии, как известно, публикуется спустя несколько дней после дня выборов. Возникает вопрос: как депутат, даже при очевидном его преимуществе на выборах, может выполнять свои полномочия, если еще нет установления избирательной комиссией и надлежащим образом данного факта? Касаясь данной ситуации, А.Н. Кокотов и А.С. Саломатин указывают, что данный вопрос имеет важный практический характер и пока не имеет четкого регулирования, имея в виду, в частности, то обстоятельство, что полномочия депутата начинаются в день его избрания, когда могут быть известны только предварительные итоги выборов; избирком окончательно не установил результаты голосования, не опубликовал итоги выборов, не осуществила регистрацию депутата. И далее: «Думается, что в этом есть логика, так как депутатский мандат приобретается в результате выборов и, следовательно, начало полномочий связывается с волеизъявлением избирателей» [8, с. 93].
Однако, на наш взгляд, как раз логики здесь и нет. Если согласиться с точкой зрения этих авторов, равно как и с законодательной нормой, то получается, что победивший на выборах депутат может начать осуществлять свои полномочия в тот же день, когда проходили выборы (по их завершению), то есть с 20 часов по местному времени, - с момента закрытия избирательных участков, значит, в день выборов депутат четыре часа может воспользоваться предоставленными ему полномочиями. При современном техническом оснащении деятельности избиркомов можно, конечно, предположить, что все протоколы будут готовы через 2-3 часа, и даже опубликовать итоги выборов (опять же чисто умозрительно) можно до истечения дня голосования, и в этом случае (быстрее невозможно ни при каких обстоятельствах даже теоретически) депутат может получить 1-2 часа действия своих депутатских полномочий в день голосова-
ния. Но есть практика, а она показывает, что таких скоростей в деятельности избирательных комиссий не бывает и, главное, они и не нужны! Куда важнее произвести точный подсчет голосов и оформить результаты голосования так, чтобы у общества не было никаких сомнений в законности проведенных выборов. Избирательным комиссиям, таким образом, требуется несколько дней для того, чтобы подвести итоги выборов.
На существующую нелогичность норм муниципального законодательства такого рода уже обращалось внимание в юридической литературе [9, с. 19]. В этой связи представляются вполне логичными нормы не муниципального, а избирательного права, причем как федерального, так и регионального уровней. Так, в ст. 40 ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» [10] указывается срок, в течение которого кандидат, выигравший выборы, обязан сложить с себя обязанности, не совместимые со статусом депутата. Соответствующие нормы содержатся также в законах субъектов Российской Федерации. В частности, согласно ч. 3 ст. 60 Закона Краснодарского края «О муниципальных выборах в Краснодарском крае» [11] избирательная комиссия принимает решение о регистрации избранного депутата и выдает ему удостоверение об избрании, а само же обнародование результатов выборов, в том числе число голосов, поданных за каждый зарегистрированный муниципальный список кандидатов, осуществляется избирательной комиссией, организующей выборы, не позднее чем через один месяц со дня голосования (ч. 3 ст. 61 данного закона). Как видно, краевой законодатель в основном продублировал соответствующие положения федерального права. Аналогичным образом обстоят дела и в других регионах России, в частности, это видно по содержанию Закона Кабардино-Балкарской Республики «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления».
Как видно, извещение победившего кандидата и официальное опубликование
итогов голосования по меньшей мере по отдельному избирательному округу является юридическим основанием для начала осуществления депутатом представительного органа муниципального образования своих полномочий. Теоретически можно, конечно, ставить вопрос и так, что полномочия начинаются после подписания протокола окружной комиссии, поскольку им удостоверяется юридический факт об избрании депутата, однако население об этом еще не знает, поскольку еще нет опубликования официальных данных. Поэтому именно день официального опубликования результатов и является днем отсчета, с которого депутат обретает полномочия, предусмотренные законами и другими правовыми актами. Что касается выдачи удостоверения, то этот факт, на наш взгляд, имеет технический характер и не влияет на сроки начала депутатских полномочий.
В результате данных рассуждений со всей очевидностью вытекает предложение внести изменение в ч. 3 ст. 40 Федерального муниципального закона в части, касающейся начала осуществления депутатом (это в равной степени касается и члена выборного органа местного самоуправления) своих полномочий, где следует указать, что таковые полномочия начинаются не со дня избрания, а со дня официального опубликования итогов муниципальных выборов. Что касается досрочного прекращения депутатских полномочий, то в этом вопросе разногласий, как правило, нет (соответствующие основания определены в ч. 10 ст. 40 Федерального муниципального закона). При этом мы вполне солидарны с М.М. Курмановым в том, что применение понятия «досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования» (за исключением случая «признания неправомочным данного состава депутатов») неправомерно и необоснованно, поскольку можно говорить только о досрочном прекращении полномочий депутатов определенного созыва [12, с. 34]. В этой связи следует заметить, что в июле 2011 г. законодатель дополнил ст. 40 Федерального муниципального закона частью 11, соглас-
но которой «решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования принимается не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания» [5]. Соглашаясь в целом с таким подходом, отметим, что, на наш взгляд, целесообразно установить единый срок - три месяца, независимо о того, когда появляется основания для прекращения полномочий депутата.
Затронем также отмеченное выше дискуссионное положение о том, что депутаты прежнего созыва должны сохранять свои полномочия до тех пор, пока не будет избрано достаточное количество депутатов, необходимое для легитимности представительного органа, то есть не менее двух третей от установленной численности депутатов (ч. 1 ст. 35 Федерального муниципального закона). Здесь возникает несколько парадоксальная ситуация. В течение периода, пока будет доизбираться необходимое для кворума количество депутатов представительного органа местного самоуправления, то есть пока не начнет действовать представительный орган нового созыва, будут действовать депутаты как прежнего, так и нового созывов. И те,
и другие в соответствии с законом имеют депутатские полномочия (первые - до начала работы представительного органа нового созыва, вторые - со дня опубликования итогов муниципальных выборов). Однако степень полномочий у «старых» и «новых» депутатов различна. Если первые («старые») в соответствии с действующим законодательством обладают всеми полномочиями, то вторые («новые») - усеченными, причем в значительной степени, а именно они лишены возможности наиболее существенного полномочия - издавать властные решения, каковыми являются решения представительного органа местного самоуправления. Парадоксальность и ненормальность ситуации выражается и в том, что на одном и том же избирательном округе могут быть одновременно два действующих депутата представительного органа местного самоуправления. Законодатель никаким образом не регулирует данную ситуацию. Мы полагаем, что необходимость в регулировании имеется. На наш взгляд, «старым» депутатам следует оставить только полномочия, связанные с функционированием представительного органа местного самоуправления, а все другие полномочия, определяемые правовым статусом депутата, должны перейти «новым» депутатам (право депутатского запроса, прием избирателей своего избирательного округа и др.). Соответствующие нормы должны быть введены, разумеется, в уставах муниципальных образований.
Библиографический список
1. Провоторов Р.А. Статус депутата представительного органа муниципального образования // Закон и право. - 2019. - № 1. - С. 47-49.
2. Захаров И.В. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2001.
3. Лонская С.В., Герасимова Е.В. Депутат-избиратель-легислатура // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. - 2016. - №4. - С. 53-61.
4. Кириллов В.А. Некоторые вопросы срока легислатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации // Общество и право. - 2013. - №1. - С. 60-62.
5. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 23.11.2021) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 30. 12. 2021).
6. Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»" // Российская газета. 1995. 1 сентября.
7. Комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный) / Д.С. Велиева и др. / Подготовлен для СПС «Кон-сультантПлюс» (дата обращения: 23.09.2021 г.).
8. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. - М.: Юрист, 2005.
9. Берг О.В. Совершенствование законодательства о муниципальных выборах // Право и власть. - 2001. - № 1. - С. 17-21.
10. Федеральный закон от 26.11.1996 N 138-ФЗ (ред. от 04.06.2014) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.09.2021).
11. Закон Краснодарского края «О муниципальных выборах в Краснодарском крае» от 26.12.2005 г. N 966-КЗ (в ред. от 30.04.2021 г.) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 16. 12. 2021).
12. Курманов М.М. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования // Журнал российского права. - 2004. - №11. - С. 32-35.
TERMS OF LEGISLATION OF THE DEPUTY CORPUS IN THE LOCAL
SELF-GOVERNMENT SYSTEM
I.V. Uporov, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Law Sciences, Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Russia, Krasnodar)
Abstract. The article examines the issue of the terms of the legislature of deputies of the representative body of local self-government. The norms of the Federal Law "On the General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation", other regulatory legal acts, scientific works on the stated topic are analyzed. It is noted that the terms of parliamentary powers do not have clear legal regulation, proposals for improving the legislation are substantiated, in particular, it is proposed to consider the day of reference from which the deputy acquires powers, the day of the official publication of the results of municipal elections.
Keywords: elections, legislature, deputy, powers, terms, law, society, election commission.
