CC BY
489
98_____________________________ВЛАСТЬ_________________________06’2008
Лиана САНОВА
ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДЕПУТАТОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.1 существенным образом изменилось правовое регулирование организации деятельности депутатов представительных органов местного самоуправления. В этом акте дается и определение депутата - он определен как «член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения».
Более подробно правовой статус депутат определяется в ст. 40 данного закона. Указывается, в частности, что депутату обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Срок полномочий депутата устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.
Статус депутата представительного органа местного самоуправления находит определенное развитие в региональном и муниципальном нормотворчестве. Так, в Законе Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае»2 в ст. 28.1 достаточно системно определены полномочия депутата представительного органа муниципального образования. Определено, в частности, что по вопросам своей депутатской деятельности депутат представительного органа муниципального образования на территории муниципального образования пользуется правом первоочередного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти Краснодарского края, органов местного самоуправления, организаций. Органы государственной власти Краснодарского края, органы местного самоуправления, организации, их должностные лица, к которым обратился депутат по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, обязаны дать депутату ответ на его обращение или предоставить копии запрашиваемых им документов в течение 30 дней со дня регистрации его письменного обращения, за исключением сведений, составляющих государственную и коммерческую тайну. Депутат представительного органа муниципального образования или группа депутатов имеют право обращаться с запросом в органы государственной власти Краснодарского края, органы местного самоуправления, к руководителям предприятий, учреждений, организаций независимо от организационно-правовой формы по вопросам, входящим в компетенцию представительного органа муниципального образования, и вопросам своей депутатской деятельности. Порядок внесения и рассмотрения депутатского запроса определяется регламентом
1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. М., 2004
2 О местном самоуправлении в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 07.06.2004 №717-КЗ (в ред. от 04.07.2006)/ Справочно-правовая система «Консультант+». 2007, Май
САИОВА
Лиана
Темборовна — Краснодарский университет МВД России
06’2008__________________ВЛАСТЬ_________________________99
представительного органа муниципального образования.
Помимо этого, правовое положение депутата представительного органа местного самоуправления определяется муниципальными правовыми актами, и прежде всего уставами муниципальных образований. Так, согласно ст. 35 Устава г. Нальчика1 депутат Нальчикского городского Совета местного самоуправления (депутат) — лицо, избранное населением, проживающим на территории города, наделенное полномочиями, предусмотренными федеральным и республиканским законодательством, а также настоящим Уставом. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы Совета нового созыва, за исключением случаев, предусмотренных в части 3 настоящей статьи. Полномочия депутата прекращаются досрочно в ряде случаев, в частности, ввиду отставки по собственному желанию; утраты депутатом гражданства Российской Федерации и др.
В ч. 5 ст. 40 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. указывается, что депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. При этом на постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек — 1 депутат.
Данное законодательное положение представляется дискуссионным. Так, практически все депутаты представительных органов ряда городов и районов Краснодарского края и КабардиноБалкарской Республики считают установленное ограничение неоправданным. Один из краснодарских депутатов, в частности, отметил: «В представительном органе власти Краснодара всего 10% работает на постоянной основе. Я понимаю — там, где муниципальные образования мелкие, примитивное местное
1 Устав города Нальчика (Принят Решением Нальчикского городского Совета местного самоуправления от 1 июля 2005 г., в ред. 21 апреля 2006 г.) Справочно-правовая система «Консультант+». 2007. Региональный выпуск о КБР
самоуправление, собрался сход граждан, депутаты проголосовали и разошлись. Но для города Краснодара, где 10 комитетов, и из 10 комитетов на профессиональной основе работает только один. Будьте вы трижды профессором, но вы с лету не вникнете в те глобальные проблемы, которые есть в Краснодаре по отраслям, этим нужно заниматься профессионально. Хотя бы третью часть состава городской думы, но не 10% — четырьмя человеками»2.
И с этим трудно не согласиться. Ведь ясно, что работа депутатов не может быть эффективной при 10% указанной численности. Член городского собрания Южно-Сахалинска предлагает внести поправки в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», увеличивающие количество депутатов, работающих в представительных органах местного самоуправления на постоянной профессиональной основе, то есть за денежное вознаграждение, до 16—20%. Сахалинские депутаты считают это необходимым, поскольку в ходе муниципальной реформы существенно увеличилась нормотворческая деятельность представительных органов местного самоуправления3. Однако это предложение пока не находит отклика.
В научной литературе также высказывается сомнение в таком ограничении. И.В. Захаров полагает, что «депутатская деятельность предполагает изучение социальных проблем, обсуждение их в комитетах и комиссиях представительного органа. Для этого депутату требуется время на контакты с населением, государственными органами и органами местного самоуправления, должностными лицами этих органов, предприятиями, учреждениями, организациями. И при добросовестном отношении депутата к своим обязанностям у него просто не будет возможности для иных занятий... Идеальным видится вариант, когда на постоянной (профессиональной) основе реализует свое правоположение депутат любого уровня, поскольку дан-
2 Местное самоуправление в Краснодаре: тенденции развития, проблемы, перспективы. Материалы круглого стола. Под общ. ред. И. В. Упорова. Краснодар: Межрегиональная организация «Совет гражданская инициатива», 2006, стр. 20
3 Дорунова Н. Обращение сахалинцев не поддержано. «Вечерний Магадан». 2006. 29 сентября
ф
100______________________ВЛАСТЬ___________________06’2008
ная деятельность важна и являет собой представительство интересов населения. Однако практика показывает, что в таком случае представлять интересы народа будет совершенно иной контингент. Профессионалы же подумают, стоит ли им (хотя бы и на время) прекращать свою трудовую деятельность, чтобы заняться депутатской»1.
На наш взгляд, ограничения следует определять не долей числа депутатов, работающих на постоянной основе, а долей бюджета, которую допускается тратить на заработную плату депутатов, работающих на постоянной основе, а число депутатов, работающих на постоянной основе, при этом должно определяться самим муниципальным образованием.
Основная деятельность депутата заключается в участии в работе представительного органа местного самоуправления и принятии соответствующих решений. Данная деятельность находит подробное регулирование в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов муниципальных образований.
Каждый депутат, помимо участия в сессионных заседаниях представительных органов, работает в составе депутатских комиссий, деятельность которых также регулируется уставами и регламентами представительных органов местного самоуправления. Так, согласно ст. 33 Устава г. Нальчика такие комиссии необходимы для предварительного рассмотрения вопросов, входящих в компетенцию Совета, и подготовки по ним правовых актов Совета и контроля за их исполнением. Депутатские комиссии создаются на срок полномочий Совета. Председатели постоянных депутатских комиссий избираются на заседаниях из числа депутатов, входящих в их состав, в порядке, определенном Положением о Нальчикском городском Совете местного самоуправления и Регламентом заседаний Нальчикского городского Совета местного самоуправления. Решение об их избрании утверждается на заседании Совета. Совет может образовывать временные комиссии и рабочие группы для подготовки и рассмотрения конкретных вопросов по предметам своего веде-
1 Захаров И.В. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления. Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001, стр. 152
ния. Порядок формирования, задачи и срок полномочий временных комиссий и рабочих групп определяются при их образовании.
Помимо этого, депутатская деятельность осуществляется в своем избирательном округе. В работе с населением депутат принимает меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей. С этой целью депутат: рассматривает поступившие от избирателей предложения, заявления и жалобы; способствует правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; ведет прием граждан; изучает общественное мнение и при необходимости вносит предложения в соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, общественные объединения и т.д. Связь депутата с населением необходима для того, чтобы избранники народа были знакомы с общим состоянием (экономическим, социальным и др.) территории своего округа, а также с условиями труда и быта избирателей.
Из перечисленных форм работы с населением выделим прежде всего рассмотрение жалоб, заявлений, предложений. Депутат способствует решению вопросов в пределах своих полномочий. Депутат при этом не сможет привлечь кого-либо к юридической ответственности, однако может обратиться в соответствующие инстанции с требованием устранения нарушения и наказания виновных лиц. В случае если рассмотрение конкретного обращения не входит в компетенцию депутата, последний в доступной форме информирует граждан об органах и должностных лицах, рассматривающих обращения граждан, об их компетенции и порядке работы.
Следующая форма — прием граждан по личным вопросам. Действующее законодательство не устанавливает периодичности и порядка проведения депутатом приемов граждан. Депутат сам определяет процедурные вопросы, связанные с проведением приема. Во время приема граждан депутат, изучая общественное мнение, выявляя нужды и запросы избирателей, разъясняет населению решения представительного органа, законодательные акты органов государственной власти, знакомит избирателей с мероприятиями, направленными на поддержа-
06’2008__________________ВЛАСТЬ________________________101
ние материального и культурного благополучия населения, на удовлетворение их необходимых потребностей.
Действующее федеральное законодательство о статусе депутата не определяет, что последний обязан информировать избирателей о своей деятельности. Думается, что такая норма должна быть заложена в законе о местном самоуправлении. Кроме того, в настоящее время в законах о правовом положении депутата отсутствует такой институт, как наказы избранникам народа. Между тем закон «О статусе народных депутатов в СССР» предусматривал подобную норму: избиратели давали наказы своим депутатам. Наказы представляли собой нечто подобное сегодняшним предложениям. Однако не любое предложение являлось наказом, а только то, которое имело важное общественное значение и было принято на собрании избирателей. Именно через наказы осуществлялась постоянная организационная связь между депутатами и населением. Мы полагаем, что этот опыт заслуживает применения в настоящее время.
С полномочиями депутатов представительных органов местного самоуп-
равления неразрывно связан вопрос и об их ответственности. Согласно ст. 71 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основания наступления таковой перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Следует согласиться с тем, что ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления реализуется, во-первых, как позитивная ответственность, т.е. ответственная деятельность по решению вопросов местного значения; во-вторых, как негативная ответственность — ответственность депутатов перед населением в результате утраты доверия, а также перед государством — в случае нарушения действующего законодательства, перед физическими и юридическими лицами — в порядке, предусмотренном действующим законодательством. При этом порядок привлечения к ответственности регулируется нормами разных правовых отраслей.
