CC BY
72
УДК 342.25
актуальные аспекты правового статуса главы муниципального образования
© Шишкин С. И.1, Морозова А. С.2, 2018
1 Иркутский государственный университет, г. Иркутск
2 Юридическая компания «Правовой аспект», г. Иркутск
Комплексному исследованию подвергается один из наименее изученных и остро нуждающихся в научно-концептуальном осмыслении проблемных вопросов - правомерность осуществления главой муниципального образования принадлежащих ему властных полномочий в случае досрочного прекращения деятельности выборного представительного органа местного самоуправления. В частности, детально рассматривается проблема существования зависимости между правом высшего должностного лица муниципального образования на осуществление деятельности по решению вопросов местного значения и способом легитимации делегируемой ему местным населением власти. Отмечается значимость данного вопроса применительно к модели организации местной власти, характеризующейся избранием главы муниципалитета из числа депутатов представительного органа, связанная с производностью публично-правового статуса высшего должностного лица муниципального образования от его первичной составляющей - принадлежности к числу представляющих интересы местного сообщества народных избранников. Высказывается точка зрения, согласно которой установленное муниципально-правовыми актами несовпадение срока осуществления указанными субъектами муниципальной политики своих полномочий изначально порождает конфликтную ситуацию, характеризующуюся столкновением имеющего тесную связь с принципом законности требования легитимности и наличествующей в действующем законодательстве формально-юридической возможности осуществления муниципальной власти неправомочным субъектом. Дается авторская оценка уникальной, ранее не подвергавшейся изучению проблемной ситуации, возникшей в рамках установленной в административном центре Иркутской области модели местного самоуправления. Предлагается оптимальный вариант преодоления выявленного в ходе настоящего исследования противоречия, предполагающий внесение изменений в установленную законом процедуру досрочного прекращения публичных полномочий ключевых органов местного самоуправления.
Ключевые слова: модель организации местного самоуправления; глава муниципального образования; представительный орган муниципального образования; институт досрочного прекращения публичных полномочий; легитимность; срок полномочий; легислатура.
Основания и порядок досрочного прекращения полномочий центральных субъектов муниципальной политики - главы муниципального образования и органа местной представительной власти - являлись предметом многочисленных научно-теоретических исследований, в силу чего возвращение к вопросу об особенностях указанной процедуры представляется нецелесообразным. Вместе с тем вопрос о потенциальных последствиях применения механизма досрочного прерывания деятельности органов и должностных лиц муниципальной власти не получил должного научно-нормативного осмысления и остро нуждается в теоретико-правовом опосредовании.
Встречающиеся в практике муниципального строительства проблемы, обусловленные преждевременным прекращением входящими в систему муниципального управления субъектами осуществления возложенных на них публично-правовых функций, преимущественно связаны с характером используемой для легитимации власти органов местного самоуправления процедуры, которая, в свою очередь, находится в корреляционной зависимости от
способа институциализации местной власти. В этой связи, в силу многообразия предложенных законодателем моделей организации власти на местах, проблема обеспечения непрерывности осуществления деятельности по удовлетворению потребностей проживающего в муниципальном образовании населения, легально именуемых вопросами местного значения, в контексте использования возможности досрочного прекращения полномочий, выделяемых в структуре местного самоуправления органов, должна быть рассмотрена с учетом особенностей процедурно-организационного оформления публичной власти местного уровня.
Характерной особенностью моделей организации самоуправления на местах, предполагающих в качестве способа легитимации власти главы муниципального образования проведение позволяющих однозначно установить волеизъявление населения соответствующей территории муниципальных выборов, является высокая степень автономии органов местного самоуправления, в наивысшей степени независимо реализующих закрепленные за ними публично-властные полномочия. Для обосно-
вания правильности умозаключения о принадлежности органам местного самоуправления, функционирующим в условиях рассматриваемой модели, значительного объема самостоятельности при выработке имеющих значение для организации публичного управления решений представляется необходимым обратиться к базовым в силу своего конституционного признания представлениям о природе облеченных в любую форму властеотношений.
Согласно закрепленному на конституционно-правовом уровне подходу, единственным источником власти в российском государстве является его многонациональный народ [1], что, в свою очередь, не противоречит утверждению о существовании различных способов выражения этой власти, в том числе не опровергает наличие возможности ее делегирования органам публичного управления. Глава муниципального образования, равно как и депутаты представительного органа муниципалитета, приобретают властные полномочия в результате прохождения урегулированной законом процедуры выборов, служащей инструментом выражения местным населением своей воли и наделения органов местного самоуправления статусом законно осуществляющих муниципальную власть субъектов.
Глава муниципального образования, избранный посредством обращения к институту выборов, по терминологии законодателя представляющих собой форму прямого волеизъявления граждан [2], приобретает возможность осуществления функций публичного свойства вследствие получения прямого уполномочия населения муниципального образования, не используя для узаконения переданной ему власти находящийся в распоряжении депутатов представительного органа правовой инструментарий, что в определенном смысле выступает средством обеспечения независимости его статуса как субъекта муниципальной политики. В этой связи вопрос придания законного характера деятельности входящих в структуру местной власти органов, возникающий при исследовании моделей местного самоуправления, характеризующихся избранием главы муниципалитета непосредственно населением муниципального образования, теряет свою остроту. В этой связи свойственные процедуре досрочного прекращения полномочий последствия, связанные с процедурно-технологическим воплощением принципа непрерывности осуществления местного самоуправления, в критической оценке не нуждаются.
Особого внимания заслуживает другая модель местного самоуправления, вызывающая немалое количество дискуссий относительно
приемлемости используемого способа избрания главы муниципального образования, но при этом являющаяся наиболее распространенной в современной российской действительности. Согласно составленным Министерством юстиции РФ информационно-аналитическим материалам о развитии системы местного самоуправления в РФ (за 2016 г. - начало 2017 г.) [3], в России зарегистрировано 22 136 муниципальных образований (по состоянию на 1 мая 2017 г.). В 22 093 из них на момент составления статистической сводки были избраны главы муниципальных образований, причем подавляющее большинство - 9 647 глав (43,7 %) - депутатами представительного органа муниципального образования из своего состава. Приведенные сведения убедительно свидетельствуют о широком признании такого порядка наделения высшего должностного лица муниципального образования властными полномочиями, как избрание его местным органом представительной власти из своего состава, что, в свою очередь, обусловливает повышенный научный интерес к исследованию модели местного самоуправления, предполагающей использование такой процедуры. В этой связи устройство местной власти, отличающееся избранием главы муниципального образования из состава депутатов представительного органа, представляет особенно интересный с точки зрения используемого для легитимации его власти способа предмет научно-теоретического познания.
Наличие негласной связи между характером используемой процедуры наделения органа публичного управления властью и степенью законности принимаемых им впоследствии властных решений не подвергается сомнению, в силу чего очевидный характер приобретает наличествующая при описанной выше конфигурации местной власти производность вытекающих из статуса субъекта публичного волеизъявления возможностей главы муниципального образования от «актуальности» полномочий избранного в рамках установленных законом процедур представительного органа. В данном аспекте представляется уместным провести аналогию с привлекаемым к решению вопросов местного значения в одной из организационных моделей местного самоуправления наемным управляющим местной администрации. Последний, как следует из закона, назначается на должность главы исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в результате прохождения определенной конкурсной процедуры, большая часть бремени по организации которой возложена на представительный орган муниципалитета. Логическим продолжением
установленного порядка назначения на должность стало оформленное в законодательном порядке правило, в соответствии с которым наемный глава местной администрации подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования. Более того, законом предусмотрены определенные правовые механизмы, позволяющие органу представительной власти, который, исполняя роль проводника воли местного населения, наделил назначенного по контракту главу местной администрации властными полномочиями, лишить последнего доступа к аппарату публичного управления. Взаимоотношения представительного органа и наемного главы местной администрации наглядно иллюстрируют зависимость правового статуса и связанных с ним полномочий городского управляющего от деятельности местного органа представительства. Аналогичными характеристиками, думается, обладает на первый взгляд менее очевидная взаимосвязь местного представительного органа с избранным из числа его депутатов главой муниципального образования.
Как неоднократно отмечалось в научной литературе [4], власть главы муниципалитета, порядок занятия указанной должности которым отличен от широко используемой в демократических режимах процедуры выборов, обладает меньшей степенью электоральной легитимности, нежели власть избранного путем непосредственного выявления мнения местного населения высшего должностного лица муниципального образования. Не вдаваясь в полемику относительно убедительности данного суждения, отметим, что присутствие в механизме передачи населением принадлежащей ему власти главе муниципалитета своего рода посредника в лице представительного органа муниципального образования существенным образом влияет на правовой статус главы соответствующей территории. Полномочия главы муниципалитета в случае его избрания органом представительной власти в известной мере вторичны по отношению к полномочиям сформированного по результатам проведения муниципальных выборов депутатского корпуса.
Утверждение о том, что передаваемая главе муниципального образования власть зиждется на признании за проживающим на соответствующей территории населением права на самостоятельное решение вопросов местного значения, производного от признания многонационального российского народа единственным источником власти в государстве, оспариванию не подлежит. Вместе с тем сказанное отнюдь не свидетельствует о признании за принадле-
жащей главе локального публично-правового образования властью абсолютного характера. Напротив, публичные возможности главы муниципального образования естественным образом ограничены вытекающими из института легитимации требованиями, ставящими законность принимаемых им решений и действий в зависимость от актуальности полномочий являющегося выразителем воли местного сообщества представительного органа, наделившего его функциями публичного свойства.
В этой связи актуализируется до настоящего времени не урегулированный в законодательном порядке вопрос об организационно-правовом оформлении происходящих в структуре местной власти метаморфоз, вызванных процессом досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования. Речь идет о правомерности исполнения главой муниципалитета, вышедшим из сложившего свои полномочия депутатского корпуса, публичных полномочий, не истекших на момент роспуска представительного органа муниципального образования. На первый взгляд, получение главой муниципалитета статуса высшего должностного лица муниципального образования с возможностью осуществления соответствующих властных функций происходило в рамках использования установленных законом процедур, что свидетельствует о невозможности прекращения им деятельности по управлению местными делами в связи с досрочным сложением представительным органом своих полномочий. Действительно, оформленным в соответствии с требованиями закона решением органа представительной власти о назначении лица, входящего в число его депутатов, на должность главы муниципального образования подтверждается не только легальный правовой статус последнего, но и должный уровень легитимности его власти. Кроме того, глава муниципалитета является самостоятельным должностным лицом местного самоуправления, осуществляющим деятельность по решению вопросов местного значения независимо от осуществления полномочий иными выделяемыми в структуре муниципальной власти органами [5].
Между тем оперирование формализованными категориями без обращения к сущности рассматриваемого вопроса не способно привести к точным с точки зрения научной обоснованности выводам. В этой связи позволим себе обратить внимание на следующее. Прекращение представительным органом своей деятельности свидетельствует о возникновении обстоятельств, указывающих на отсутствие законных оснований для продолжения последним образу-
ющей его функциональное предназначение деятельности по транслированию и объективации воли местного сообщества. В этой связи полномочия главы муниципалитета, санкционированные прекратившим свою деятельность органом представительной власти, не могут быть охарактеризованы как имеющие достаточный уровень легитимности в силу утраты избравшими его депутатами возможности представлять интересы проживающего на соответствующей территории населения.
Досрочное сложение представительным органом своих полномочий, свидетельствующее о невозможности нормативного оформления последним воли местного сообщества, влечет за собой признание деятельности главы муниципального образования осуществляемой в отсутствие законного основания: не прослеживается необходимая для признания власти главы муниципалитета законной обусловленность последней исходящим от первичного субъекта местного самоуправления волеизъявлением. Таким образом, формальная оценка публично-правового статуса главы муниципального образования как основанного на законно принятом и продолжающем свое действие решении распущенного органа представительной власти не позволяет преодолеть противоречие, выраженное в осуществлении деятельности по управлению публичными делами юридически правомочным, но фактически не являющимся таковым субъектом, свидетельствующее о нарушении конституционно провозглашенного принципа производ-ности власти органов и должностных лиц местного самоуправления от власти проживающего на территории соответствующего муниципального образования населения.
Более того, лицо, исполняющее полномочия высшего должностного лица муниципального образования, получило статус представителя власти и, как следствие, возможность замещения должности главы муниципалитета в результате прохождения детально регламентированной процедуры выборов и приобретения статуса депутата представительного органа муниципального образования. Соответственно, первооснову публично-правового статуса указанного должностного лица составляет полученная в связи с наделением его функциями носителя местной представительной власти правосубъектность. Возможность главы муниципального образования принимать непосредственное участие в принятии направленных на удовлетворение насущных потребностей представителей местного сообщества управленческих решений, свидетельствующая о реализации присущих представителю власти полномо-
чий, своим появлением обязана первоначально приобретенному депутатскому статусу. Таким образом, вступление лица в должность главы муниципального образования, влекущее прекращение его полномочий как депутата местного представительного органа, в сущности не влияет на природу его власти, видоизменяя лишь ее внешние характеристики.
В этой связи вполне обоснованно возникают сомнения в правомерности осуществления властных полномочий главой муниципального образования, избранным на пост высшего должностного лица из состава представительного органа, досрочно прекратившего свою деятельность по одному из предусмотренных законом оснований. Роспуск представительного органа муниципального образования как свидетельство утраты его депутатами легальной возможности осуществлять управление местными делами, указывающее на отсутствие связи между полномочиями последних и источником муниципальной власти - волей избравшего их населения - обусловливает необходимость прекращения осуществления своих полномочий главой муниципального образования, неотъемлемой частью публично-правового статуса которого является предшествовавшая его назначению на указанный пост принадлежность к числу членов местного органа представительной власти. В противном случае воля местного сообщества ввиду установления власти неправомочного субъекта, являющейся законной с формально-юридической точки зрения, фактически реализуется в патологической, противоречащей фундаментальному принципу законности форме.
Указанное противоречие, как видится, имеет место в иных, допускаемых в рамках настоящего правового регулирования случаях несоответствия сроков властных полномочий местного органа представительной власти и главы муниципального образования. Так, например, базовым федеральным законом в области регулирования основ местного самоуправления предусмотрена вариативность установления срока полномочий депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, а также выборных должностных лиц местного самоуправления (ч. 2 ст. 40 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). В связи с принятием в порядке муниципального нормотворчества актов, устанавливающих разнящиеся сроки полномочий депутатов представительного органа и главы муниципалитета, вопрос соответствия принадлежащей главному актору муниципальной политики власти принципам
законности и легитимности обостряется аналогичным образом.
Если глава муниципального образования полномочен осуществлять руководство деятельностью по решению вопросов местного значения более продолжительный срок, нежели выдвинувшие его из своего числа депутаты муниципального образования вправе представлять интересы местного сообщества, то продолжение главой публично-правового образования служения местным интересам при формировании представительного органа нового созыва представляется нарушающим предъявляемое ко всякой власти требование легитимности. Уставом муниципального образования может быть предусмотрен противоположный указанному вариант, что, впрочем, не способствует разрешению рассматриваемой коллизии, поскольку установление менее длительного срока полномочий главы муниципального образования обусловливает необходимость избрания нового высшего должностного лица, срок деятельности которого на публично-правовом поприще объективно выходит за границы срока законного функционирования местного органа представительной власти.
Проблема аналогичного свойства может возникнуть и в других условиях, не связанных с досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования, примером чему служит сложившаяся в столице Иркутской области ситуация. Позволим себе кратко пояснить суть противоречия, возникшего в иркутской практике управления местными делами. В феврале 2015 г. в областное законодательство [6], посвященное регулированию вопросов формирования органов местного самоуправления, были внесены изменения, согласно которым отныне глава административного центра области - города Иркутска - избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и возглавляет местную администрацию. В марте 2015 г. установленный законом области порядок избрания мэра г. Иркутска был успешно апробирован: депутатами Думы г. Иркутска VI созыва на указанную должность был избран Д. В. Бердников. Между тем представительный орган города Иркутска был сформирован за полгода до этого знаменательного события -14 сентября 2014 г. Таким образом, в связи с «несвоевременным» введением в региональное законодательство новшеств, связанных с процедурой избрания главы областного центра, образовался полугодовой разрыв между легислатурой Думы г. Иркутска и сроком полномочий избранного ее депутатами мэра. Вместе с тем,
согласно положениям Устава г. Иркутска [7], продолжительность осуществления публичных функций городской Думой идентична периоду деятельности мэра города и равна максимальному в пределах установленной федеральным законом вариативности сроку - 5 годам.
Существовавшее ранее несовпадение срока полномочий главы г. Иркутска и избранной его населением местной Думы не имело существенного значения, поскольку до реализации указанной законотворческой инициативы мэр г. Иркутска наделялся властными полномочиями в результате избрания его непосредственно населением муниципального образования, соответственно, степень зависимости его правового статуса от правомочности местного органа представительной власти была минимальной. В рамках действующей ныне модели глава г. Иркутска избирается местной Думой из своего состава, что, как было установлено, подтверждает наличие взаимосвязи между легислатурами главы муниципального образования и органа представительной власти, является обстоятельством, непосредственно влияющим на законность осуществления субъектами публичного управления переданной им власти.
Применительно к ситуации, сложившейся в административном центре Иркутской области, это означает следующее: к моменту окончания срока полномочий городской Думы, избравшей из своего состава главу города, полномочия последнего не утратят своей актуальности, поскольку в силу прямого указания Устава г. Иркутска мэр областного центра избирается сроком на 5 лет. Таким образом, вполне закономерно возникают вопросы о перспективах разрешения данной дилеммы. Правомерно ли использовать механизм принудительного прекращения полномочий мэра города, учитывая факт его избрания с соблюдением установленных законом процедурных правил? Можно ли считать допустимым удаление главы города от управления местными делами до истечения пятилетнего срока его полномочий, фактически противоречащее предписаниям Устава г. Иркутска? Законно ли продолжение мэром г. Иркутска своей деятельности по управлению муниципальным образованием в течение полугодового срока после прекращения легислатуры наделившей его властными полномочиями городской Думы? На каких принципах в таком случае должны строиться взаимоотношения завершающего срок своих полномочий главы города и Думы нового созыва, заинтересованность в установлении конструктивных отношений с действующим мэром которой в силу необходимости избрания в недалеком будущем нового высшего
должностного лица города будет минимальна? Не усматривается ли в этом нарушение пассивного избирательного права лица, занимающего должность главы муниципального образования и в этой связи фактически лишенного возможности выставить свою кандидатуру на участие в муниципальных выборах в Думу нового созыва с расчетом последующего повторного избрания на пост мэра города?
Однозначно ответить на поставленные вопросы не представляется возможным в силу неоднозначности и противоречивости используемых для отстаивания той или иной позиции аргументов, что, тем не менее, не препятствует высказыванию авторской точки зрения относительно вариантов разрешения сложившегося противоречия. Полагаем, что нивелировать проблемные аспекты существующего в Иркутске порядка формирования органов местного самоуправления возможно путем устранения несоответствия между сроком полномочий мэра города и легислатурой местной Думы. Универсальное решение, не связанное с введением в административно-политическом центре г. Иркутска иной модели организации местного самоуправления, полагаем, состоит в избрании главы муниципального образования г. Иркутска непосредственно после формирования его представительного органа - на первом заседании городской Думы в правомочном составе. Именно так, думается, можно максимально безболезненно девальвировать возникшие из-за разрыва в сроках полномочий мэра г. Иркутска и городской Думы проблемы.
Отдельно стоит отметить, что модель местного самоуправления, подобная установленной в г. Иркутске, характеризующаяся избранием главы муниципального образования с функциями руководителя местной администрации из состава депутатов представительного органа, установлена еще в 66 муниципальных образованиях, в частности, расположенных в Удмуртской Республике, Ставропольском крае и Орловской области (в том числе в таких крупных административно-политических центрах, как г. Ижевск и г. Благовещенск). Таким образом, налицо потенциальная возможность возникновения проблем подобного характера в муниципальных образованиях, построивших свою систему власти по образу и подобию иркутской модели, что подтверждает значимость сделанных в рамках настоящего исследования выводов.
С учетом необходимости внесения в ныне действующее законодательство о местном самоуправлении новаций, связанных с правовым оформлением досрочного прекращения главой муниципального образования властных полно-
мочий, значительно усложняющих обеспечение непрерывности осуществления муниципальной власти на соответствующей территории, а также требующих немалых усилий для решения проблем процедурного характера, вполне ожидаемо встает вопрос о целесообразности использования оправданного с точки зрения соблюдения фундаментальных принципов организации местного самоуправления, но вместе с тем крайне «энергозатратного» подхода. Отношение тяготеющего к теоретико-концептуальному восприятию исследователя к предмету рассматриваемого спора очевидно: недопустимо управление делами местного значения главой муниципального образования, власть которого вследствие «исчезновения» субъекта, фактически предоставившего ему руководящую роль в системе местного самоуправления, лишена значительной степени легитимности. Между тем теоретические модели в силу присущей им абстрактности и некоторой утопичности не всегда реализуемы в практической плоскости, из чего закономерно следуют умозаключения следующего содержания. Для обеспечения бесперебойного функционирования механизма муниципального управления стоит пойти на своего рода уступки и признать право на существование за так называемой условной или символической легитимностью, подразумевающей возможность осуществления главой муниципального образования, избранным из состава представительного органа и поставленным во главу местной администрации, властных полномочий в случае прекращения органом представительной власти своей деятельности. Иными словами, сам факт наделения главы муниципалитета властными полномочиями свидетельствует о наличии законных оснований для осуществления последним деятельности по решению вопросов местного значения независимо от происходящих в правовом статусе органа представительной власти изменений: в таком случае власть главы муниципального образования можно с известной долей условности назвать перманентной, непосредственно проистекающей из публично-правового статуса высшего должностного лица соответствующей территории. Практически сказанное означает право главы муниципального образования действовать в интересах местного населения до момента фактического окончания предусмотренного законом срока его полномочий независимо от каких-либо внешних обстоятельств. Данная логика, думается, не лишена некоторых недостатков, ведь в случае пренебрежения решением указанного вопроса придется констатировать состояние продолжающейся правовой не-
определенности статуса главы муниципального образования, что недопустимо в силу особого положения высшего должностного лица муниципального образования как в рамках организации управления делами местного уровня, так и в контексте построения взаимоотношений с органами государственной власти.
Вместе с тем аналитическая оценка установленного законом порядка организации деятельности высшего должностного лица муниципального образования позволяет прийти к выводу о том, что в споре о правовом статусе главы муниципалитета законодатель занимает противоположную озвученной выше позицию, последовательно проводя идею его обособления в структуре органов местного самоуправления и наделения его значительным объемом публично-правовой независимости. Очевидные проявления тенденции на утверждение организационно-функциональной автономии главы муниципального образования усматриваются в нашедшем свое закрепление в федеральном законе подходе к регламентации института му-ниципально-правовой ответственности главы муниципалитета. Положение федерального закона, согласно которому глава муниципального образования подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования, во многом носит номинальный характер и лишено широкого правоприменительного потенциала, причиной чему служит отсутствие в законодательстве каких-либо механизмов, связанных с реализацией принципа ответственности главы муниципального образования перед органом местного представительства. Иными словами, отсутствует возможность претворения в жизнь провозглашенной в законе «подведомственности» главы муниципального образования органу представительной власти ввиду отсутствия у последнего рычагов воздействия на высшее должностное лицо муниципального образования, в частности - возможности применения к нему мер муниципально-правовой ответственности.
Сложившаяся ситуация не только вступает в противоречие с установленным законом принципом подконтрольности и подотчетности центрального субъекта местной власти представительному органу муниципального образования, но и не соответствует выводу о производности статуса главы муниципалитета от правомочности наделившего его властными полномочиями органа. Из сказанного закономерно следует вывод о необходимости закрепления в законе положения об ответственности главы муниципального образования перед представительным органом данной территории с подробным описанием алгоритма применения
к нему соответствующих мер, коррелирующих с особенностями института публично-правовой ответственности.
Провозглашение приоритета определяющих направленность правового регулирования принципов, в концентрированной форме выражающих смысл нормативной регламентации общественных отношений, и как следствие признание обязательности неукоснительного соблюдения последних, предопределяет необходимость поиска механизмов, позволяющих преодолеть описанное выше противоречие. Отказ от модели организации местной власти, в рамках которой наличествует проблема обеспечения правомерного характера осуществления главой муниципального образования своих полномочий, как один из возможных вариантов нивелирования обнаруженных в исследуемом политико-правовом механизме недостатков, представляется нецелесообразным, поскольку данная модель, введение которой, очевидно, было обусловлено выявленными в ходе осуществления муниципальной реформы определенными управленческими потребностями локальных сообществ, продолжает служить их обеспечению, несмотря на существование возможности сосредоточения власти в руках фактически не имеющего права на доступ к публичному управлению главы муниципального образования. Кроме того, «порочность» порядка преемственности власти, характерного для такой организационной структуры местного самоуправления, не влияет на сопутствующие ее использованию позитивные политико-управленческие эффекты. Следовательно, свойством оптимальности обладает вариант решения проблемы, предполагающий внесение в данную модель организации местного самоуправления точечных изменений при сохранении неизменности ее базовых принципов, способствующий аккумулированию преимущественных характеристик последней.
Думается, что наиболее приемлемым является решение, предполагающее внесение в действующее законодательство изменений, предусматривающих порядок отстранения от должности высшего должностного лица муниципального образования, подлежащий применению в случае досрочного прекращения полномочий назначившего его представительного органа. Вместе с тем необходимо подчеркнуть отсутствие каких-либо правовых оснований для установления запрета на участие в муниципальных выборах в представительный орган нового созыва действующего на основании решения досрочно сложившего свои полномочия органа представительной власти главы
муниципального образования. Таким образом, глава муниципалитета, вынужденный прекратить осуществление деятельности по решению вопросов местного значения по изложенным выше причинам, имеет возможность путем участия в муниципальных выборах вновь стать членом представительного органа, а впоследствии - быть повторно избранным на пост высшего должностного лица муниципального образования. Использование указанного механизма, несомненно, будет способствовать «утяжелению» и без того довольно непростой процедуры выборов, однако такой способ позволит верифицировать наличие законных оснований для осуществления главой соответствующего публично-правового образования своих полномочий, придаст власти последнего необходимый объем легитимности.
Таким образом, подводя итог нашим размышлениям о природе власти главы муниципального образования, укажем, что «относительная» легитимность, нередко встречающаяся в различных правоотношениях, не может быть достаточной для признания за главой муниципального образования права на управление местными делами в силу концентрации в его руках значительных административно-политических и материально-организационных ресурсов. Таким образом, прекращение главой муниципального образования вслед за представительным органом муниципалитета деятельности по решению вопросов местного значения - единственно правильное с позиций соблюдения интересов местного населения и обеспечения построения муниципально-право-вых отношений в строгом соответствии с принципом законности решение.
В связи с этим хочется отметить, что такой подход не является принципиально новым для российской публично-правовой практики, напротив, он достаточно давно и вполне оправданно интегрирован в механизм государственно-властного управления. Так, в частности, в силу содержащегося в Конституции РФ указания, Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Попытаемся дать свою оценку указанному правилу, интересному с точки зрения возможности его применения в рамках возникающих на местном уровне правоотношений. Как известно, Правительство РФ формируется Президентом РФ, который с согласия Государственной думы РФ назначает его Председателя, а впоследствии по представлению Председателя Правительства РФ - его заместителей и федеральных министров. Иными словами, вопрос о составе Правительства РФ решается непосред-
ственно Президентом РФ, который полномочен наделить входящих в него лиц функциями властного характера. Таким образом, функционирование Правительства РФ, предполагающее принятие обязательных для исполнения, властных решений, ставится в зависимость от статуса главы государства, по решению которого был определен его состав. Механизм, разработанный с целью обеспечения стабильного и согласованного управления делами государственного значения, способствует подтверждению законности деятельности высшего государственного органа исполнительной власти, является средством, необходимым для установления его правомочности. Это обстоятельство, как представляется, было положено в основу предусмотренного законом требования о формировании нового состава Правительства РФ при вступлении в должность вновь избранного Президента РФ. Таким образом, в названном примере отчетливо прослеживается связь между правом определенного субъекта осуществлять властные полномочия и использованным для легитимации его власти способом, вследствие чего учет правового статуса органа, санкционировавшего осуществление этим субъектом соответствующих функций, имманентно необходим при определении порядка формирования публичных органов.
Указанная норма подлежит применению в правоотношениях, не имеющих прямой связи с институтом местного самоуправления, между тем в плоскости государственных и муниципальных властеотношений (в силу единства их публично-правовой природы) заимствование отдельных моделей организации регулирующего воздействия, следование принципу преемственности в использовании отдельных методов управленческой деятельности, транслирование успешных практик публичного администрирования является вполне приемлемым, а в ряде случаев - открыто приветствуется (в силу необходимости создания единого политико-правового пространства в границах федеративного государства в целях обеспечения его целостности и суверенности). Таким образом, возможность использования подхода, предусматривающего необходимость сложения полномочий наделенного властью субъекта в случае прекращения деятельности закрепившего за ним соответствующий правовой статус органа, успешно применяющегося при формировании государственного аппарата, в правоотношениях, возникающих на первичном уровне организации власти, не подвергается сомнению.
Проявление рассматриваемой в рамках настоящей работы проблемы, суть которой связа-
на с необходимостью обеспечения корреляции между порядком осуществления власти и способом ее легитимации, в различных формах, с одной стороны, подтверждает неординарность и многообразие возникающих на первичном уровне власти публично-правовых отношений, являющееся следствием предоставления субъектам муниципальной власти широких дискреционных полномочий, с другой - свидетельствует об актуальности исследуемого вопроса и необходимости нормативной регламентации порождающего описанные противоречия казуса. Ш
1. Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. // Рос. газ. 1993. 25 дек. Ст. 3.
2. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система. Ст. 2.
3. Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2016 г. - начало 2017 г.) [Электронный ресурс] : мониторинг развития системы местного самоуправления / М-во юстиции РФ. URL: http://www.minjust.ru (18 авг. 2018 г.).
4. Петрова Е. В. Вариативность избрания органов местного самоуправления в сибирских регионах // Вопр. гос. и муницип. упр. 2016. № 2. С. 35.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система. Ст. 36.
6. Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области : закон Иркут. обл. от 30 мая 2014 г. № 54-ФЗ // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система. Ст. 3.
7. Устав города Иркутска : принят решением городской Думы г. Иркутска 20 мая 2004 г. // Ведомости органов городского самоуправления г. Иркутска. 2004. II квартал. Ст. 11, 29, 35.
список литературы
Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. // Рос. газ. - 1993. - 25 дек.
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. -2003. - № 40. - Ст. 3822.
Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.
Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области : закон Иркутской области от 30 мая 2014 г. № 54-ФЗ // Ведомости ЗС Иркутской области. -2014. - № 11.
Устав города Иркутска : принят решением городской Думы г. Иркутска 20 мая 2004 г. // Ведомости органов городского самоуправления г. Иркутска. - 2004. - II квартал.
Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2016 г. - начало 2017 г.) [Электронный ресурс] : мониторинг развития системы местного самоуправления / М-во юстиции РФ. - URL: http://www.minjust. ru (18 авг. 2018 г.).
Петрова Е. В. Вариативность избрания органов местного самоуправления в сибирских регионах // Вопр. гос. и муницип. упр. - 2016. - № 2. - С. 30-48.
REFERENCES
Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii : prinyata vsenar. golosovaniyem 12 dek. 1993 g. Ros. gaz., 1993, 25 dek. (in Russian)
Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii. Feder. zakon ot 6 okt. 2003 g. № 131-FZ. Sobr. za-konodatelstva RF, 2003, no 40, st. 3822. (in Russian)
Ob osnovnykh garantiyakh izbiratelnykh prav i prava na uchastiye v referendume grazhdan Rossiyskoy Federatsii. Feder. zakon ot 6 okt. 2003 g. № 131-FZ. Sobr. zakonodatelstva RF, 2002, no 24, st. 2253. (in Russian)
Ob otdelnykh voprosakh formirovaniya organov mestnogo samoupravleniya munitsipalnykh obrazovaniy Irkutskoy oblasti. Zakon Irkutskoy oblasti ot 30 maya 2014 g. № 54-FZ. Vedomosti ZS Irkutskoy oblasti, 2014, no 11. (in Russian)
Ustav goroda Irkutska : prinyat resheniyem gorodskoy Dumy g. Irkuts-ka 20 maya 2004 g. Vedomosti organovgorodskogo samoupravleniya g. Irkutska, 2004, II kvartal. (in Russian)
Informatsionno-analiticheskiye materialy o razvitii sistemy mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii (dannyye za 2016 g. - nachalo 2017 g.) [Elektronnyy resurs] : monitoring razvitiya sistemy mestnogo samoupravleniya. URL: http://www.minjust.ru (18 avg. 2018 g.). (in Russian)
Petrova E.V. Variativnost izbraniya organov mestnogo samoupravleniya v sibirskikh regionakh. Voprosy gos. i mun. upravleniya, 2016, no 2, pp. 30-48. (in Russian)
Actual Aspects of the Legal Status of the Chief of Municipal Entity
© Shishkin S. I., Morozova A. S., 2018
The Institute of Local Government, being an integral part of the mechanism of public administration, has a long history in the domestic political and legal space. At the same time, the large-scale reform of local self-government that began with the establishment of the constitutional foundations of modern Russian statehood led to the emergence of a variety of organizational, institutional and political-legal forms of its implementation. Without diminishing the value of the changes in the organization of local authority caused by the process of municipal construction, it should be noted the need to further improve the mechanism for the legal regulation of municipal legal relations, as evidenced by both identified in the plane of theoretical research and problems arising in law enforcement practice. Within the framework of this work, a complex study is subjected to one of the least studied and sharply needing problems in scientific conceptual comprehension: the legitimacy of the exercise by the head of a municipal entity of his / her power in the event of an early termination of the activities of an elected representative body of local self-government. In particular, the problem of the existence of the dependence between the right of the higher official of the municipal entity on the implementation of activities to address issues of local importance and the way of legitimizing the authority delegated to him by the local population is considered in detail. The importance of this issue in relation to the model of the organization of local government characterized by the election of the head of the municipality from among the deputies of the representative body is associated with the production of the public-legal status of the higher official of the municipality from its primary component -belonging to the number of people's representatives representing the interests of the local community. The view is expressed that according to which the mismatch of the term of implementation by the specified subjects of the municipal policy of their powers initially gives rise to a conflict situation characterized by a collision of a formal legal possibility of exercising municipal power by an unauthorized entity that is closely related to the principle of legitimacy of the requirement of legitimacy and the existing in the current legislation. The author's assessment of a unique, previously not studied problem situation, which arose within the framework of the local government model established in the administrative center of the Irkutsk Region. An optimal variant of overcoming the contradictions revealed during the current study is proposed, suggesting the introduction of changes in the procedure for early termination of public authority of key local self-government bodies established by law.
Keywords: model of organization of local self-government; head of the municipality; representative body of the municipality; institute of early termination of public authority; legitimacy; term of office; legislature.
