CC BY
63
ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС. АРБИТРАЖНЫЙ ПРОЦЕСС
Я.С. Гришина
СРЕДСТВА ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ ПОДДЕРЖКИ СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
В статье рассматриваются средства публично-правовой поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций. Особое внимание уделено налоговым льготам. Акцент делается на недопустимость смешения понятий «социальное предприятие» и «социально ориентированная некоммерческая организация».
Ключевые слова: социально ориентированные некоммерческие организации, социальные предприятия, социальное предпринимательство, социальный заказ.
Ya.S. Grishina
MEANS OF PUBLIC AND LEGAL SUPPORT OF SOCIALLY ORIENTED NON-PROFIT ORGANIZATIONS
In article means of public and legal support of socially focused non-profit organizations are considered. Besides special attention is given to tax privileges and the accent becomes on inadmissibility of mixture of concepts the social enterprise and socially focused non-profit organization.
Keywords: socially focused non-profit organizations, the social enterprises, social business, the social order.
Недооценку роли социального предпринимательства следует связывать не только с недостаточной научно-теоретической базой в данной сфере, но и с тем, что российская социальная политика в рассматриваемом вопросе отдает предпочтение социально ориентированным организациям, в деятельности которых, как и у социальных предприятий, должна присутствовать направленность на сочетание экономического и социального эффектов. В 2009 г. в разгар кризиса Президент РФ в Послании Федеральному собранию отметил необходимость оказания государственной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, подтвердившим свою состоятельность в решении сложных социальных проблем1.
В развитие данной идеи 5 апреля 2010 г. принимается Федеральный закон № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций»2, где также упоминается о необходимости поддержки социально ориентированных предпринимателей. В марте 2011 г. Премьер-министром РФ создается Агентство стратегических инициатив3, одной из
© Гришина Яна Сергеевна, 2013
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского процесса (Саратовская государ-100 ственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
задач которого является поддержка социальных проектов и инновационного бизнеса (социально ориентированных некоммерческих организаций, молодых профессиональных коллективов социальных учреждений, распространения лучших практик развития социальных проектов в российских регионах). Однако механизм участия в конкурсах Минэкономразвития на выделение субсидий и других форм поддержки из федерального бюджета по-прежнему малоэффективен и непрозрачен. Статус социально ориентированных некоммерческих организаций до настоящего времени остается туманным, поскольку непонятен некоммерческим организациям, надеющимся на обеспечение его государственными гарантиями.
В действующем российском законодательстве в настоящее время под социально ориентированными некоммерческими организациями, рассчитывающими на государственную поддержку4, понимаются организации, осуществляющие в соответствии с учредительными документами следующие виды деятельности:
1) социальную поддержку и защиту граждан;
2) подготовку населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;
3) оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;
4) охрану окружающей среды и защита животных;
5) охрану и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в т. ч. зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений; с
6) оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе к гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, р деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина; °
7) профилактику социально опасных форм поведения граждан; |
8) благотворительную деятельность, а также деятельность в области содей- у ствия благотворительности и добровольчества; р
9) деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искус- » ства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды | здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния р граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, ч а также духовному развитию личности. о
В общем виде перечисленные виды деятельности соответствуют установлен- К ным в мировой практике видам деятельности, которые обычно связываются с | общественной пользой. В странах англо-американского права при определении и таких видов деятельности опираются на прецеденты. Со временем в практи- № ке британских судов сформировались четыре обобщенных
категории целей: 1
1) преодоление бедности; 2) содействие образованию; 3) содействие религии; ^ 4) другие общественно-полезные цели, которые могут меняться с изменением 3 социальных условий. В Нидерландах к общественно-полезной деятельности относятся следующие виды: 1) духовная, основанная на философии жизни;
2) благотворительная; 3) культурная; 4) научная и приносящая практическую пользу обществу. Примерно такой же, как в России, перечень видов общественно-полезной деятельности содержится в законодательстве Венгрии и Польши, которые насчитывают чуть больше видов (соответственно 22 и 24)5. Таким образом, 101
перечень видов общественно-полезной деятельности, которыми, по мнению российского законодателя, должны заниматься некоммерческие организации, претендующие на статус социально ориентированных, в целом соответствует мировым стандартам.
Перечень социально ориентированных видов деятельности российских некоммерческих организаций (далее — НКО), в отличие от видов социального предпринимательства, содержащихся в Приказе Минэкономразвития России от 16 февраля 2010 г. № 59 «О мерах по реализации в 2010 году мероприятий по государственной поддержке малого и среднего предпринимательства» (в ред. от 12 октября 2010 г.)6, следует считать открытым. К достоинствам этого определения необходимо отнести то, что для признания НКО социально ориентированными федеральными законами, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут устанавливаться и другие виды деятельности, направленные на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации.
Данный подход, в отличие от подхода Минэкономразвития, также соответствует общемировой практике определения организации общественной пользы. В законодательстве многих стран предусмотрена дополнительная категория, куда входят «любые другие виды деятельности, считающиеся общественно-полезными»7. Представляется, что данный прием является оптимальным способом избежать чрезмерно узкого толкования перечисленных целей для того, чтобы концепция общественного блага не была застывшей, а могла меняться в соответствии с изменениями условий жизни. т Необходимость выделения общественно-полезных организаций имеет глубо-
^ кие исторические традиции, с которыми связывается принятие в 1601 г. англий-а. ского «Статута о благотворительных целях», в котором впервые дается перечень благотворительных целей. Понятие общественного блага в этом Статуте помимо I помощи бедным включало заботу о больных, обучение подмастерьев, строитель-
| ство мостов, поддержание в порядке дорог и другие аналогичные общественного
| полезные виды деятельности8.
| Однако, в отличие от России, в Европе статус организаций общественной
| пользы, которые приравниваются к российским социально ориентированным
§■ некоммерческим организациям, присваивается налоговым органом или орга-
° ном юстиции в том случае, если организация занимается в качестве основного
ж одним из уставных видов общественно-полезной деятельности. Как правило,
| в целях стимулирования такой деятельности законодательством предусма-
е тривается непосредственная связь между общественно-полезным статусом и
° льготами, включая льготное налогообложение. При этом законодательство
0
° для общественно-полезных организаций устанавливает более жесткий режим
(Го
¿5 контроля, чтобы не допустить использования их имущества иначе, чем на
1 общественно-полезные цели.
| Единообразный подход к регулированию общественно-полезной деятельно-
сти в Европе отсутствует. В некоторых странах, таких, как, например, Германия и Нидерланды, перечень общественно-полезной деятельности и налоговые льготы для организаций, занимающихся такой деятельностью, содержится в налоговом законодательстве. Преимущество такого подхода очевидно, т. к. предполагает простоту административного применения. Поскольку присвоение 102 общественно-полезного статуса влияет на цели налогообложения, целесообраз-
но рассматривать вопросы общественной пользы в Налоговом кодексе. В других странах (например, Боснии, Болгарии, Румынии) нормативные требования, устанавливающие общественно-полезный статус, содержатся в рамочном законодательстве об общественных объединениях. Как правило, в этих странах существуют отдельные законы для каждой организационно-правовой формы: законы об общественных объединениях, о фондах и т. д. Основной недостаток этого подхода заключается в том, что реформирование соответствующих положений налогового законодательства запаздывает. Отмечается, что в Болгарии поправки в налоговое законодательство, предоставляющее льготы общественно-полезным организациям, были внесены только через 2 года после принятия Закона об общественных объединениях, а в Боснии соответствующие изменения в налоговое законодательство не внесены до сих пор. В последнее время в европейских странах все чаще принимается отдельное законодательство об общественно-полезной деятельности или общественно-полезных организациях для осуществления комплексного подхода к регулированию этих вопросов. В качестве примера можно отметить Литву (в 2002 г. принят Закон «О благотворительности и спонсорстве») и Польшу (в 2003 г. принят Закон «Об общественно-полезной деятельности и волонтерстве»). Данные законы регулируют весь спектр вопросов, включая определение критерия получения общественно-полезного статуса и механизм предоставления налоговых льгот и других видов государственной поддержки9.
В России, в отличие от вышеотмеченных стран, государственная поддержка социально ориентированным организациям регламентируется изменениями, внесенными в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (да- ш лее — Закон о НКО), т. е. закона о социально ориентированных организациях, н носящего самостоятельный характер, в настоящее время нет. В Законе о НКО С
а
в соответствии со ст. 31.1 оказание поддержки социально ориентированным не- т
о
коммерческим организациям возможно в виде финансовой помощи. к
ой
На деле процедура предоставления государственной финансовой поддержки о' (п. 3. ст. 31.1 Закона о НКО) в виде субсидий также неэффективна. По инфор- | мации интернет-портала «Медицинский вестник», для рассмотрения поданных в
заявок на 2012 г. была создана конкурсная комиссия, в состав которой вошли 1
о
представители федеральных органов исполнительной власти, Общественной Ю палаты РФ, научных и образовательных учреждений. Всего для участия в кон- и курсе было подано 496 заявок. 11 ноября 2011 г. конкурсная комиссия приняла с
к
решение не допустить до участия в конкурсе 233 заявки. В результате остается а только догадываться, по каким причинам в список участников конкурса вошло Л всего 263 социально ориентированных некоммерческих организаций. ии
Результаты работы конкурсной комиссии, рассмотренные 29 ноября 2011 г. • на заседании Координационного совета по государственной поддержке соци- 9 ально ориентированных некоммерческих организаций под председательством заместителя министра экономического развития РФ А. Клепача и с участием 3 заместителя министра здравоохранения и социального развития РФ М. То-пилина, удивляют. В список победителей вошло лишь 35 социально ориентированных некоммерческих организаций. Координационный совет определил размеры предоставляемых субсидий из федерального бюджета на основе распределения поровну, но не более запрошенных сумм. В результате организации, запросившие менее 4 млн руб., получили субсидии в запрошенном размере, а 103
остальные — по 4 055 360 руб. Общая сумма государственной поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций по итогам конкурса на 2012 г. составила всего лишь 132 млн руб. Можно ли рассчитывать на серьезный прорыв в решении социальных проблем при такой мизерной государственной поддержке столь малому числу некоммерческих организаций? Думается, что ответ очевиден10.
Особого внимания требует рассмотрение такой формы поддержки, декларированной п. 3.3 ст. 31.1 Закона о НКО, как размещение у социально ориентированных некоммерческих организаций заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»11, который предлагается рассматривать как социальный заказ, призванный разрушить монополию государственных некоммерческих организаций на рынке социальных услуг. Однако на деле правовые нормы о государственном (муниципальном) социальном заказе не обеспечивают социально ориентированным некоммерческим организациям статус полноценных участников конкурсных отношений и также носят декларативный характер.
В научной литературе12 неоднократно обращалось внимание на то, что на Западе негосударственные некоммерческие организации имеют в отношении государственных учреждений потенциальные преимущества, среди которых отмечаются инициативность, мобильность, низкий уровень накладных расходов, а которые могут обусловить выигрыш в части конкурсов на размещение социаль-? ных заказов и оказывать услуги эффективнее, чем учреждения. Конкурентная а. ситуация дает возможность существенно повысить качество социальных услуг гражданам, оказываемых в целях удовлетворения социально-имущественных I потребностей. В качестве примера приводится подобная практика в Нидерлан-
1 дах, где доля некоммерческих организаций в ВВП страны рекордная — 15 %.
го
| Однако, несмотря на то, что формальных правовых препятствий для участия
§ российских некоммерческих организаций в проводимых конкурсах нет, тем
| не менее, случаи такого участия редки. Заказы на оказание социальных услуг
2 населению на конкурсы практически не выносятся, потому что стоимость та° ких заказов разбивается на части и суммы, которые не требуется выносить на £ конкурс, либо эти заказы формируются адресно при планировании бюджета, | учитывая конкретного исполнителя, а соответствующие бюджетные средства I расходуются в основном в сметном порядке на содержание государственных и ° муниципальных учреждений. О каком стимулировании деятельности некоммер-
0
° ческих организаций на рынке социальных услуг можно говорить при отсутствии
(ТО
¿5 реальной конкуренции и нежелании разрушать монополию государственной
1 системы социального обслуживания13?
| Федеральный закон, в котором следовало бы предусмотреть виды социального
заказа, порядок его размещения, процедуру проведения конкурса и заключения контракта о социальном заказе, права и ответственность сторон и гарантии их исполнения до сих пор не принят. Проект федерального закона «О государственном социальном заказе» уже рассматривался в 2000 г. в первом чтении, но затем был отклонен Государственной Думой РФ14. Очевидно, что предпринятые попытки 104 урегулировать нормативно-правовыми актами, принятыми рядом субъектов
РФ15, в настоящее время несостоятельны и не способны обеспечить социально-имущественные потребности граждан.
Еще одним недостатком российского законодательства является то, что, как известно, Закон о НКО не регулирует деятельность потребительских кооперативов, поскольку они в целях удовлетворения имущественных потребностей членов распределяют полученную прибыль между участниками, что исключает для них возможность прибрести статус социально ориентированной некоммерческой организации. Таким образом, из категории субъектов поддержки данным Законом исключаются кооперативы, которые в Европе рассматриваются в качестве главной движущей силы социального предпринимательства. Если во всем мире критериями ограничения являются желательные результаты работы: социальная цель, инновационность, самоокупаемость, то в России они технические: принадлежность к определенной организационно-правовой форме, что наряду с другими ранее отмеченными недостатками российского законодательства требует соответствующих исправлений.
Вместе с тем на сегодняшний день не вполне понятно, в чем суть предложенных законодательных инициатив, заключающихся в привлечении внимания именно к социально ориентированным некоммерческим организациям. Думается, что не соображения повышения социальной эффективности предприятий или экономии средств, т. к. иначе на первое место были бы выдвинуты коммерческие организации, что в контексте социального предпринимательства также было бы неверно. Представляется, что данные предложения продиктованы желанием смягчить проводимую ранее политику взаимодействия с гражданским обществом, а также недостаточными знаниями законодателя социального предпринимательства, в результате которого подмену социальных предприятий социально ориентированными некоммерческими организациями, возможно, не заметили.
1 См.: Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г. // Российская газета. 2009. 13 нояб.
2 См.: Российская газета. 2010. 7 апр.
3 URL: http://asi.ru/ (дата обращения: 10.01.2012).
4 См.: Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций».
5 См.: Социально-ориентированные НКО // Некоммерческое законодательство. URL: http://law-ngo. ru/law/social_nko/ (дата обращения: 26.01.2012).
6 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7 См.: Социально-ориентированные НКО // Некоммерческое законодательство. URL: http://law-ngo. ru/law/social_nko/ (дата обращения: 26.01.2012).
8 См.: Там же.
9 См.: Там же.
10 URL: http: //medvestnik.ru/1/1/38211.html (дата обращения: 01.12.2011).
11 См.: Российская газета. 2005. 28 июля.
12 См., например: Барков А.В. Цивилистическая концепция правового регулирования рынка социальных услуг. М., 2008. С. 181.
13 См.: Там же. С. 182.
14 См.: Автономов А.С., Виноградова Т.И., Замятина М.Ф., Хананашвили Н.Л. Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России: учебник / под ред. А.С. Автономова. М., 2003. С. 95.
15 См., например: Закон Нижегородской области от 26 января 2001 г. № 162 «О государственном социальном заказе в Нижегородской области» // Портал Нижегородской области. URL: http://nizhnynovgorod. news-city.info/docs/sistemsk/dok_oedynz.htm (дата обращения: 06.11.2012); Закон Республики Карелия от 24 декабря 2001 г. № 558 «О государственных социальных заказах в Республике Карелия» // Портал Республики Карелия. URL: http://karelia.news-city.info/docs/sistemsq/dok_ieqeli.htm (дата обращения: 06.11.2012).
