CC BY
190
Ш.Ш. Узденов*
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ БАНКОВСКОГО НАДЗОРА ВО ФРАНЦИИ, ИТАЛИИ И РОССИИ
Наблюдаемые в настоящее время усложнение моделей оказания банковских услуг, тесное взаимодействие кредитных организаций между собой и с финансовыми организациями иных видов, процессы глобализации на финансовом рынке, усиление влияния финансовых кризисных явлений на состояние национальной банковской системы в совокупности порождают острую потребность в модернизации банковского надзора России. При этом банковский надзор должен динамично развиваться, чтобы соответствовать современному этапу развития банковской системы в условиях общемировой тенденции увеличения рисков нестабильности рынка финансовых услуг. В силу этого представляется целесообразным рассмотреть зарубежный опыт организации банковского надзора на примере стран-участниц Ба-зельского комитета банковского надзора, так как государственная политика развития банковского надзора в России сопряжена с реализацией рекомендаций данной организации. При этом, учитывая большое число соответствующих стран, ограничимся Францией и Италией. Такой выбор обусловлен тем, что, во -первых, они принадлежат к романо-германской правовой семье, во-вторых, являются ведущими индустриальными странами, чей опыт представляет особый интерес при модернизации банковской системы России.
В первую очередь обратим внимание на организационно-правовые основы осуществления банковского надзора во Франции. Банк Франции включен в состав Европейской системы центральных банков и выполняет три основные функции, делегированные ему Европейским Центральным банком (далее - ЕЦБ):
* Доцент кафедры банковского права и финансово-правовых дисциплин РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат юридических наук.
136 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 6/2012
1) поддержание денежной стабильности. Банк Франции:
а) составляет платежный баланс1 Франции и представляет экономические интересы страны в международных отношениях;
б) реализует политику ЕЦБ в проведении рефинансирования банков;
в) управляет частью валютных резервов ЕЦБ;
г) производит эмиссию денег и управление денежным оборотом.
Сопоставляя данный блок полномочий Банка Франции и Банка России, следует отметить, что в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»2 Банк России:
а) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса; представляет интересы Российской Федерации во взаимоотношениях с центральными банками иностранных государств, а также в международных банках и иных международных валютно-финансовых организациях (ст. 51);
б) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;
в) осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;
г) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение; устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации; определяет порядок осуществления расчетов с международными орга-
1 Платежный баланс — это «статистический отчет, где в систематизированном виде приводятся суммарные данные о внешнеэкономических операциях данной страны с другими странами мира за определенный период времени» (Руководство по платежному балансу / Пер. с англ., 5-е изд. М., 1993. С. 21). Платежный баланс является важным показателем, позволяющим определить степень участия страны в мировой торговле, а также ее платежеспособность в будущем.
2 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790. Далее - Закон № 86-ФЗ.
низациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;
2) поддержание финансовой стабильности. Банк Франции осуществляет:
а) контроль за деятельностью Органа пруденциального контроля (Autorité de contrôle prudentie - ACP);
б) управление финансовой системой;
в) управление платежной системой.
Относительно схожих полномочий Банка России отметим следующее.
Общеизвестно, что сущность пруденциального надзора (контроля) заключается в установлении обязательных финансово-экономических требований и проверке их выполнения в целях предварительного определения возможных осложнений в деятельности финансовых организаций. В связи с этим согласно ст. 56 Закона № 86-ФЗ в структуре Банка России на постоянной основе действует Комитет банковского надзора, объединяющий определенные структурные подразделения Банка России и обеспечивающий выполнение его надзорных функций. Положение о Комитете банковского надзора и его структура утверждаются Советом директоров Банка России. При этом в ст. 18, 56, 62 и 621 Закона № 86-ФЗ закреплены полномочия Банка России по надзору за соблюдением обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп. Иными словами, в России также есть специальный орган, наделенный полномочиями по осуществлению пруденциального надзора и подконтрольный национальному центральному банку. Уникальность ситуации заключается в том, что Комитет банковского надзора является органом самого Банка России, т.е. не имеет статуса юридического лица. В то же время АСР также не наделен статусом юридического лица, хотя формально и не является органом Банка Франции.
В законодательных актах России используется понятие «банковская система Российской Федерации», а не «финансовая система Российской Федерации»1, объем которого определен в
1 Исключение составляет Федеральный закон от 13 октября 2008 г. № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы
ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»1. Вместе с тем в ряде федеральных законов предусмотрено видовое разнообразие финансовых организаций в зависимости от целей данных правовых актов2. В любом случае законодательные основы управленческого воздействия Банка России на всю совокупность финансовых организаций в действующем законодательстве не установлены. При этом следует иметь в виду, что Банк России, монопольно занимая верхний уровень отечественной банковской системы РФ, имеет одной из целей своей деятельности ее развитие и укрепление, а также выполняет, например, следующие функции: принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их; устанавливает правила проведения банковских операций, правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ и т.д.
Российской Федерации» (СЗ РФ. 2008. № 42. Ст. 4698). Однако в тексте данного Закона это понятие не используется, но упоминаются Банк России, кредитные организации (в том числе Сберегательный банк РФ, ОАО «Банк ВТБ», ОАО «Россельхозбанк»), Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию». Иными словами, упоминаются не все элементы банковской системы и иные юридические лица, деятельность которых связана с ее функционированием и с осуществлением банковской деятельности. Кроме того, не упоминаются и иные юридические лица, деятельности которых в не меньшей степени присущи данные характеристики, например государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов», бюро кредитных историй и т.д. Кроме того, нормы данного Закона рассчитаны на временное применение для преодоления мирового финансового кризиса, начавшегося в 2008 г.
1 СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492. Далее - Закон № 395-1.
2 См., например: Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190), Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434).
В соответствии со ст. 3 Закона № 86-ФЗ одной из целей деятельности Банка России является обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы. В связи с этим Банк России наделен следующими полномочиями: осуществление надзора и наблюдения в национальной платежной системе (ст. 4); принятие стратегии развития национальной платежной системы (ст. 821); организация и обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы (ст. 822); установление правил наличных расчетов, а также правил, форм и стандартов безналичных расчетов (ст. 823) и т.д.
Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»1 также содержит нормы, направленные на достижение вышеуказанной цели. Так, Банк России принимает нормативные акты в целях регулирования отношений в национальной платежной системе (ст. 2); применяет меры принуждения в случае нарушения требований, установленных для регулирования функционирования платежной системы (ст. 34), и т.д.;
3) оказание банковских услуг государственным органам, юридическим и физическим лицам. Банк Франции:
а) осуществляет управленческое воздействие на проведение платежных и иных финансовых операций Казначейства Франции2 и ряда государственных организаций, а также ведет учет данных операций;
б) собирает финансовую информацию о юридических лицах и предоставляет ее другим юридическим лицам; выносит независимую оценку о кредитоспособности юридического лица;
в) ведет учет инцидентов, связанных с платежами физических лиц, а именно: национальный список потерянных или украденных чеков; централизованный список инцидентов, связанных с незаконным проведением финансовых операций; национальный список инцидентов, связанных с невозвращением кредитов физическими лицами.
1 СЗ РФ. 2011. № 27. Ст. 3872.
2 Казначейство Франции является структурным подразделением Мини-
стерства экономики, финансов и промышленности.
При сопоставлении данного блока полномочий Банка Франции с полномочиями Банка России следует отметить, что в соответствии со ст. 46 Закона № 86-ФЗ Банк России вправе осуществлять банковские операции и сделки с Правительством РФ, российскими кредитными организациями, а также с международными организациями, иностранными центральными (национальными) банками, иностранными кредитными организациями и иными иностранными юридическими лицами. Кроме того, Банк России вправе осуществлять банковские операции по обслуживанию служащих Банка России, а также обслуживать клиентов, не являющихся кредитными организациями, в регионах, где отсутствуют кредитные организации (ст. 48).
В соответствии со ст. 2151 Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ) через счета, открытые Федеральным казначейством1 в Банке России, осуществляются все кассовые операции по исполнению бюджетов бюджетной системы РФ. В ст. 48 Закона № 86-ФЗ указаны лица, которых Банк России может обслуживать, например: органы государственной власти и органы местного самоуправления, их организации, государственные внебюджетные фонды, воинские части, военнослужащие, иные лица (в предусмотренных федеральными законами случаях) и т.д. Кроме того, Банк России осуществляет отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, входящими в федеральный бюджет (ст. 96 БК РФ), выполняет функции генерального агента Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации (ст. 119 БК РФ), функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ (ст. 155 БК РФ) и т.д.
В соответствии со ст. 44 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»2 Банк России оценивает финан-
1 В соответствии с Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2754) Федеральное казначейство подведомственно Министерству финансов РФ. Вследствие этого правовое положение Федерального казначейства схоже с положением Казначейства Франции.
2 СЗ РФ. 2003. № 52 (ч. 1). Ст. 5029.
совую устойчивость банков - участников системы страхования вкладов. В случае признания им финансовой устойчивости банка недостаточной Банк России обязан ввести запрет указанному банку на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и открытие банковских счетов физических лиц, о чем согласно ч. 4 ст. 27 указанного Закона информирует государственную корпорацию «Агентство по страхованию вкладов» (далее -АСВ).
Согласно нормам гл. 4 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях»1 в структуре Банка России создано специальное подразделение - Центральный каталог кредитных историй, - осуществляющее ведение базы данных для поиска бюро кредитных историй, которые хранят информацию об исполнении заемщиком принятых на себя обязательств по договорам займа (кредита). В отличие от Банка Франции Банк России не ведет учет непосредственно инцидентов, связанных с невозвращением кредитов физическими лицами, а хранит титульную часть кредитного отчета, информацию о бюро кредитных историй, в которых сформированы кредитные истории, а также временно хранит базы данных ликвидированных (реорганизованных, исключенных из государственного реестра бюро кредитных историй) бюро кредитных историй.
Из вышеизложенного следует вывод о схожести основных задач и функций Банка Франции и Банка России.
Организационно-правовые основы банковского надзора во Франции с конца XX в. претерпели серьезную модернизацию. Например, Законом от 24 января 1984 г. № 84-46 «О банковской деятельности и надзоре за деятельностью кредитных организаций» был введен принцип универсальности кредитных организаций и определен круг коллегиальных органов, осуществляющих наряду с Банком Франции функции государственного надзора и контроля за операциями в банковской сфере (Банковская комиссия, Комитет кредитных и инвестиционных компаний и Консультативный комитет по финансовому законодательству
1 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 44. 142
и регулированию). Данными органами осуществлялась деятельность во взаимодействии с Банком Франции.
Ключевое место среди указанных государственных органов занимала Банковская комиссия (La Commission Bancaire). Это был коллегиальный орган, осуществлявший надзор за деятельностью кредитных организаций (главным образом мониторинг их финансового состояния) и привлечение их в случае совершения правонарушений к ответственности (дела рассматривались в специальном административном суде).
Комитет кредитных организаций и инвестиционных компаний (Comité des établissements de credit et des entreprises d'investissement - CECEI) осуществлял выдачу, изменение и отзыв лицензий соответствующих юридических лиц. Помимо этого, к компетенции данного органа относилась выдача разрешений на осуществление крупных сделок, связанных со слиянием групп кредитных организаций и изменением их деятельности, а также с расширением видов деятельности. В состав Комитета входили 12 членов, а именно: Управляющий Банка Франции (возглавлявший Комитет), Директор Казначейства Франции, Президент Органа по финансовым рынкам (Autorité des Marchés Financiers - AMF), Исполнительный директор Фонда страхования вкладов и иные лица, в частности, представители банковского сообщества.
Консультативный комитет по финансовому законодательству и регулированию (Comité consultatif de la legislation et de la réglementation financires - CCLRF), существующий и в настоящее время, осуществляет (как правило, по поручению министра экономики, финансов и промышленности Франции) правовую экспертизу нормативных правовых актов по вопросам деятельности кредитных, страховых и инвестиционных организаций.
Законом от 4 августа 2008 г. «О модернизации экономики» и Ордонансом от 21 января 2010 г. № 2010-76 путем объединения Банковской комиссии, Комитета кредитных и инвестиционных компаний, а также Органа страхового контроля (Autorité de Controle des Assurances et des Mutuelles - ACAM) был сформирован Орган пруденциального контроля (ACP). При этом следует отметить, что в государственной политике многих стран Ев-
росоюза реализуется концепция консолидации регулирующих органов, но с учетом национальных экономико-правовых особенностей этих стран1 . Сторонники данных процессов ожидают, главным образом, следующие последствия: 1) сокращение бюджетных расходов, связанных с осуществлением государственного надзора над финансовыми организациями; 2) рационализация надзорных действий в отношении все чаще применяемых схем проведения операций финансовых организаций, усложненных интернационализацией и комплексным предоставлением финансовых услуг различных видов; 3) более эффективное использование государственного надзора в целях противодействия финансовым кризисам2.
АСР не наделен статусом юридического лица, хотя обладает административной независимостью. Он состоит из Коллегии и Дисциплинарного комитета. Коллегию возглавляет Управляющий Банка Франции (в отдельных случаях - его представитель), а большинство ее членов назначается министром экономики, финансов и промышленности Франции. Дисциплинарный комитет принимает решения по привлечению к юридической ответственности финансовых организаций и применению к ним санкций.
В соответствии со ст. № Ь 612-1 Денежно-финансового кодекса Франции (СМБ или COMOFI)3 миссия АСР заключается в обеспечении финансовой стабильности и защиты кредитных и страховых организаций, а также их клиентов, участников и иных выгодоприобретателей. Помимо этого, данный орган наделен правом представлять Францию на международных официальных
1 См.: Recent Developments in Supervisory Structures in the EU Member States (2007-10). European Central Bank, 2010. P. 3-4 // URL: www.ecb.int (дата обращения: 17.07.2012).
2 См., например: Goodhart C., Hartmann P., Llewellyn D., Rojas-Suarez L. Financial Regulation. Routledge: L.; N.Y., 1998.
3 Данный Кодекс регулирует, главным образом, денежную систему, а также деятельность кредитных и инвестиционных организаций на финансовых рынках. После финансового кризиса, начавшегося в 2008 г., Кодекс подвергся большому количеству изменений, направленных на обеспечение финансовой безопасности Франции.
мероприятиях, посвященных вопросам деятельности кредитных и страховых организаций.
В рамках банковского надзора АСР изучает условия деятельности кредитных организаций, их финансовое положение, соблюдение работниками банков профессиональной этики и проверяет законность банковских операций. При этом основное содержание его деятельности связано с осуществлением документарного банковского надзора: установление обязательных нормативов в отношении достаточности капитала, кредитной политики, ликвидности, платежеспособности, оперативной деятельности, финансовой отчетности и т.д. Вместе с тем при необходимости АСР вправе проводить инспектирование (выездные проверки). В случае выявления правонарушений АСР может применять разнообразные санкции: вынесение письменных предупреждений и порицаний, наложение денежных штрафов, установление запретов и ограничений деятельности организаций, временное отстранение руководителей от работы и их дисквалификация, аннулирование лицензий, назначение временного руководителя организации или председателя ликвидационной комиссии.
АСР взаимодействует с государственными Органом по финансовым рынкам (AMF) и органом, осуществляющим противодействие легализации преступных доходов (Traitement du renslignement et astion contre les circuits financiers clandestins -TRACFIN).
AMF создан в соответствии с Законом от 1 августа 2003 г. № 2003-706 «О финансовой безопасности» путем объединения таких государственных финансовых органов, как Комиссия по биржевым ценным бумагам (СОВ), Совет по финансовым рынкам (CMF) и Дисциплинарный совет финансового менеджмента (CDGF) в целях рационализации государственного надзора в соответствующей сфере, в частности, для привлечения иностранных инвесторов на финансовые рынки Франции, наделен полномочиями по регулированию деятельности организаций на финансовом рынке, главным образом, на рынке ценных бумаг1.
1 См.: URL: http://amf-france.org/documents/general/6103 1 .pdf (дата обращения: 17.07.2012).
Он имеет статус юридического лица публичного права и является так называемым независимым административным органом1, осуществляющим регулирование и надзор на рынке финансовых услуг, главным образом, в отношении деятельности инвестиционных организаций. В качестве надзорного органа AMF вправе осуществлять проверки и применять санкции в отношении правонарушителей, но не наделен полномочиями по лицензированию финансовых организаций. Руководителя AMF назначает на должность Президент Франции. Примечательно, что в состав Коллегии AMF (коллегиального исполнительного органа) входит представитель Банка Франции, а половина членов Дисциплинарной комиссии состоит из представителей гражданского общества, являющихся специалистами в области финансов или юриспруденции.
Данному органу предписывается взаимодействовать с АСР в рамках реализации в финансовом секторе экономики Франции схемы государственного надзора над финансовыми организациями «twin peaks» (схема «перекрестного регулирования и надзора», не предполагающая учреждения единого «мегарегулятора» для рынка финансовых услуг). В соответствии с данной схемой AMF отводится роль органа, определяющего правила совершения сделок на рынке ценных бумаг и осуществляющего надзор на этом рынке (в том числе за деятельностью кредитных организаций), а АСР - осуществляющего пруденциальный надзор (в том числе лицензирование) за деятельностью кредитных и страховых организаций. Кроме того, АСР и AMF совместно осуществляют надзор за деятельностью инвестиционных организаций, в операциях которых имеются признаки банковских или страховых услуг. Вместе с тем именно AMF имеет полномочия по надзору в области деятельности на рынке ценных бумаг даже кредитных организаций.
1 О правовом положении независимых административных органов см. : Giuliano G. Les pouvoirs des autorités administratives indépendantes économiques et les droits de procédure des particuliers: les compétences contentieuses de l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, du Conseil de la concurrence et la Convention européenne des droits de l'homme: Thèses de doctorat. Strasbourg, 2009.
Следует отметить, что органы банковского надзора Франции взаимодействуют с коммерческими аудиторскими организациями, осуществляющими внешний аудит. Это позволяет ускорить процесс проверок и повысить уровень ответственности внешних аудиторов, которые, в частности, обязаны незамедлительно информировать Банк Франции о выявленных ими фактах неплатежеспособности кредитных организаций или о случаях их отказа заверять отчетную документацию кредитных организаций.
Таким образом, организационно-правовые основы банковского регулирования и надзора во Франции за последние десятилетия претерпели существенные изменения, причем эти изменения осуществлялись поэтапно. В 1984 г. был введен принцип универсальности кредитных организаций, чем были обусловлены изменения в системе субъектов государственного надзора за деятельностью кредитных организаций. В 2008 г. в целях противодействия мировому финансовому кризису не только было сокращено количество государственных органов, воздействующих на деятельность финансовых организаций (в том числе и кредитных), но и качественно изменился подход в сфере государственного регулирования и надзора на рынке финансовых услуг.
Вышесказанное позволяет сделать следующие обобщения.
1. Сохранение, несмотря на кардинальные изменения в системе субъектов государственного надзора, Консультативного комитета по финансовому законодательству и регулированию (CCLRF).
2. Полномочия по осуществлению пруденциального надзора возложены на АСР. Данный орган, с одной стороны, подконтролен Банку Франции, с другой стороны, испытывает сильное влияние органов исполнительной власти (как уже говорилось, большинство членов Коллегии АСР назначает министр экономики, финансов и промышленности Франции). При этом АСР наделен полномочиями, связанными с такой задачей Банка Франции, как поддержание финансовой стабильности.
3. В финансовом секторе экономики Франции реализована схема государственного надзора «twin peaks», в рамках которой действуют АСР и AMF. При этом АСР осуществляет пруденциальный надзор за деятельностью не только кредитных, но и
страховых организаций. Вместе с тем АСР не наделен полномочиями по надзору в сфере деятельности на рынке ценных бумаг, осуществляемой даже кредитными организациями.
4. Банковский надзор во Франции осуществляется при тесном взаимодействии соответствующих государственных органов.
На основе анализа вышеуказанных обобщений с позиций их учета для совершенствования организационно-правовых положений банковского надзора в России можно сделать следующие выводы.
1. Введение принципа универсальности кредитных организаций в сочетании с ранее выявленными сходными характеристиками банковского надзора Франции и России свидетельствует о высокой вероятности конструктивности использования соответствующего опыта Франции в целях совершенствования банковского надзора в России.
2. На основании Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР о Центральном банке РСФСР (Банке России)» был создан Национальный банковский совет (далее - НБС) в качестве консультативно-совещательного органа при Банке России. Данный орган главным образом осуществлял экспертное рассмотрение наиболее важных вопросов функционирования банковской системы РФ и единой государственной денежно-кредитной политики для формирования аналитических заключений по ним. Иными словами, его полномочия были сопоставимы с полномочиями Консультативного комитета по финансовому законодательству и регулированию (ССЬЯР). Однако Законом № 86-ФЗ правовое положение НБС было принципиально изменено, что отразилось на его компетенции и составе.
В соответствии со ст. 13 Закона № 86-ФЗ НБС наделен полномочиями: по управлению общими объемами расходов на содержание и страхование служащих Банка России и прочих административно-хозяйственных расходов; связанными с проверкой финансово-хозяйственной деятельности Банка России; по решению вопросов участия Банка России в капиталах кредитных организаций и порядка распределения прибыли Банка России, остающейся в его распоряжении. При этом НБС освобождается
от необходимости подготовки аналитических заключений, что нашло подтверждение в исключении из его состава экспертов и представителей кредитных организаций. Кроме того, обращает на себя внимание усиление блока представителей Президента РФ и Правительства РФ (см. ст. 12 Закона № 86-ФЗ): ранее из 15 членов НБС четыре были представителями Президента и Правительства РФ, теперь - шесть из 12. Кроме того, ранее Председателем НБС был Председатель Банка России, а теперь он избирается из числа членов НБС. Иными словами, к настоящему времени НБС фактически наделен компетенцией органа управления Банка России, но на который наибольшее влияние оказывает блок представителей Президента РФ и Правительства РФ. Данное обстоятельство входит в противоречие со ст. 75 Конституции РФ о независимости Банка России и ст. 5 Закона № 86-ФЗ о его подотчетности Государственной Думе. Помимо этого, изменение правового положения НБС лишает отечественную систему банковского надзора органа, соответствующего характеристикам ССЬЯР, что нельзя признать целесообразным.
3. В целом полномочия в сфере банковского надзора, аналогичные возложенным на АСР, а также тем, которыми были наделены органы - «предшественники» АСР, осуществляет, за рядом исключений, Банк России. Например, пруденциальный надзор, как уже говорилось, осуществляет Комитет банковского надзора Банка России. Влияние же на его функционирование, как и всего Банка России, со стороны органов исполнительной власти возможно через деятельность НБС. Вместе с тем следует отметить, что полномочия АСР, как уже указывалось выше, связаны с достижением задачи Банка Франции «поддержание финансовой стабильности», которая отделена от другой его задачи - «поддержание денежной стабильности». При этом напомним, что в ст. 75 Конституции РФ предписывается выполнение Банком России функции по защите и обеспечению устойчивости рубля (в смысле французского законодательства - поддержание денежной стабильности) независимо от других органов государственной власти. Таким образом, руководствуясь конституционным положением, а также принимая во внимание опыт правового регулирования банковского надзора во Франции, следует исключить влияние органов исполнительной власти, оказываемое
через деятельность НБС, на выполнение конституционной функции Банка России по защите и обеспечению устойчивости
рубля1.
4. В России, как известно, реализована иная, нежели во Франции, схема обособленного государственного надзора над финансовыми организациями в зависимости от их видовой принадлежности. Она характеризуется тем, что отдельные государственные органы специализируются на осуществлении надзорных полномочий в отношении финансовых организаций исключительно определенного вида. Данная схема долгое время имела наибольшее распространение в мире, но к настоящему времени ее «популярность» заметно упала2. Банковский надзор в России осуществляется исключительно Банком России, но государственный надзор за профессиональной деятельностью кредитных организаций на рынке ценных бумаг, тем не менее, относится к компетенции ФСФР России, что свидетельствует о наличии особенностей, сближающих схемы государственного надзора над финансовыми организациями, применяемые в России и во Франции. Данный вывод подтверждается заявлениями официальных лиц России: «Мы изучали опыт Франции, где банковский надзор и надзор над небанковскими финансовыми организациями разделен между Банком Франции и специально созданным несколько лет назад регулятором, который контролирует и регулирует небанковский сектор финансового рынка (АМF) ... Этот подход наиболее близок по сути к нашей системе, и мы довольно много заимствовали от французского регулятора»3. В силу этого представляется возможным при совершенствовании
1 Примечательно, что данная функция в ст. 3 Закона № 86-ФЗ обозначена как цель. Данное противоречие служит принципиальным препятствием для обеспечения эффективности деятельности Банка России.
2 См., например: Банковский надзор. Европейский опыт и российская практика: Пособие, подготовленное в рамках проекта «Обучение персонала центрального банка - этап III» / Под ред. М. Олсена. М., 2005. С. 26.
3 Интервью руководителя ФСФР России журналу «Аналитический банковский журнал» // URL: www.old.ifms.ru (дата обращения: 17.07.2012).
организационной схемы государственного надзора за деятельностью кредитных организаций в России учесть опыт Франции.
5. К сожалению, следует констатировать, что при осуществлении государственного надзора за деятельностью кредитных организаций в России нередко имеют место несогласованные действия соответствующих органов, что порождает деструктивные явления в правоприменительной практике1. Поэтому необходимо обеспечить согласованность действий соответствующих органов надзора. Кроме того, представляется целесообразным учесть опыт Франции по построению взаимодействия органов, осуществляющих государственный надзор за деятельностью кредитных организаций, с аудиторскими организациями. Например, обязать аудиторские организации незамедлительно информировать Банк России о выявленных ими нарушениях кредитными организациями требований по обеспечению финансовой устойчивости или о случаях их отказа заверять отчетную документацию кредитных организаций.
Приступая к рассмотрению осуществления банковского надзора в Италии, прежде всего обратим внимание на правовую характеристику деятельности национального центрального банка Италии.
Основными функциями Банка Италии являются: денежная эмиссия (евро);
формирование золотовалютных резервов Италии; ведение единого счета государственной казны Италии, по которому осуществляются бюджетные операции; банковский надзор;
предоставление кредитов кредитным организациям и Правительству Италии.
1 См., например: Дементьева С., Локшина Ю., Ладыгин Д. Банки осудили ФСФР. На штрафы за необучение они ответили исками // Коммерсантъ. 2010. № 142; письмо АРБ Руководителю Федеральной службы по финансовому мониторингу Чиханчину Ю.А. «О решении проблемы, связанной с согласованием кредитными организациями Правил внутреннего контроля» // URL: www.arb.ru (дата обращения: 17.07.2012).
Наделение национального центрального банка данными функциями, как известно, не является оригинальным, за некоторым исключением. Так, к функциям Банка России относится управление именно его золотовалютными резервами (ст. 4 Закона № 86-ФЗ), а не государственными запасами драгоценных металлов и драгоценных камней (ст. 931 БК РФ). Кроме того, следует иметь в виду, что Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита федерального бюджета (ст. 22 Закона № 86-ФЗ, ст. 92 БК РФ).
Целями надзорной деятельности Банка Италии является обеспечение общей стабильности, эффективности и конкурентоспособности банковской системы, а также «прозрачности и справедливости» сделок для постоянного совершенствования отношений с клиентами. Основное содержание банковского надзора Банка Италии заключается в осуществлении документарных и выездных проверок банков на предмет соответствия их деятельности правовым нормам, соблюдения правил прозрачности и противодействия легализации преступных доходов, соблюдения пруденциальных требований по обеспечению финансовой устойчивости и т.д. В связи с этим Банк Италии осуществляет нормотворчество, разрабатывает организационно-технические средства банковского надзора, а также применяет меры принуждения, в частности, за «недостойное поведение и непрозрачные для клиентов действия».
В рамках осуществляемых Банком Италии мероприятий банковского надзора особое внимание уделяется формированию адекватной оценки текущего финансового состояния банков. Это обусловлено потребностью в предотвращении кризисных явлений, так как позволяет своевременно предпринять необходимые корректирующие меры. При этом Банк Италии проводит проверки различного объема (от проверки отдельных аспектов деятельности до полной проверки) в зависимости от особенностей соответствующих организаций. Кроме того, Банк Италии вправе применять широкий спектр инструментов государственного надзора. Например, он вправе вмешиваться в оперативное управление банков и финансовых посредников в случае возникновения у них проблем с финансовой устойчивостью и в связи с этим созывать внеочередные заседания советов директоров (или
собраний акционеров), налагать определенные ограничения на деятельность организаций и т.д. При особо тяжелых ситуациях Банк Италии вправе вводить в организацию специальную администрацию, инициировать принудительную ликвидацию организации, применять меры административного принуждения в отношении менеджеров организации.
В связи с изложенным следует отметить схожие характеристики банковского надзора, осуществляемого Банком России. Согласно ст. 56 Закона № 86-ФЗ главными целями банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы РФ и защита интересов вкладчиков и кредиторов. При этом Банк России осуществляет надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, а также установленных в них обязательных (пруденциальных) нормативов. Из ст. 57 и 72 Закона № 86-ФЗ следует, что Банк России наделен нормотворческими полномочиями: например, он устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, разрабатывает методики определения собственных средств (капитала) кредитной организации, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого норматива. В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»1 Банк России является надзорным органом, обеспечивающим в сфере деятельности кредитных организаций противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма2.
1 СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3418.
2 Вследствие того, что рассматриваемые страны (Франция, Италия и Россия) являются участниками Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (БАТТ1), в каждой из них сформировано так называемое подразделение финансовой разведки в качестве специального государственного органа, организующего противодействие легализации преступных доходов и финансированию терроризма, главным образом в сфере деятельности финансовых организаций, в том
Банку России предоставлено право проводить проверки (документарные и выездные)1 и применять принудительные меры по отношению к нарушителям (ст. 73 и 74 Закона № 86-ФЗ). Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»2 Банку России предоставлены полномочия вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций при наличии оснований для осуществления мер по предупреждению их банкротства. Перечень данных полномочий сопоставим с вышеупомянутыми инструментами надзора Банка Италии, применяемыми в случае возникновения у банков проблем с финансовой устойчивостью.
При сопоставлении рассмотренных надзорных полномочий национальных центральных банков Франции, Италии и России следует напомнить, что полномочиями по установлению обязательных (пруденциальных) нормативов, проведению проверок на предмет их соблюдения, применению принудительных мер (санкций) по результатам проверок в соответствии с банковским законодательством Франции наделен не непосредственно Банк Франции, а подконтрольный ему АСР.
Основными источниками права по вопросам банковского надзора в Италии являются правовые акты Евросоюза, законы Италии (главным образом Закон от 1 сентября 1993 г. № 385 «О банковской деятельности»3), подзаконные правовые акты Межминистерского комитета по кредитам и сбережениям (С1СЯ) и Банка Италии. Кроме того, Министерство экономики и финансов вправе давать инструкции Банку Италии относительно осуществления банковского надзора, но такие прецеденты крайне редки. На практике зачастую организуются обсуждения
числе кредитных организаций. Более подробно об этом см.: официальный сайт FATF http://www.fatf-gafi.org.
1 См., например: Инструкция Банка России от 25 августа 2003 г. № 105-И «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации» // Вестник Банка России. 2003. № 67.
2 СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1097.
3 Принят во исполнение Второй банковской директивы Евросоюза № 646/1989.
проблем банковского надзора, по результатам которых Министерством экономики и финансов совместно с Банком Италии подписываются официальные заявления. Подзаконными актами регламентируется широкий круг аспектов деятельности (например, касающихся структуры капитала, организации корпоративного управления и т.д.) банков и иных финансовых организаций, действующих в сфере государственной денежно-кредитной политики, в целях ограничения их рисков, а также установления взаимоотношений с клиентами на основе законности, разумности и прозрачности.
Согласно п. 1 ст. 19 Закона Италии от 28 декабря 2005 г. № 262 «Положения для защиты сбережений и дисциплины финансовых рынков» Банк Италии является частью Европейской системы центральных банков и действует в соответствии с руководствами и инструкциями ЕЦБ. Вследствие этого государственный надзор за финансовыми посредниками (в том числе кредитными организациями) в Италии осуществляется по соответствующей правилам ЕЦБ методике, изложенной в циркуляре Банка Италии от 7 мая 2008 г. № 269 «Руководство по надзорной деятельности» («Guidа per l'attivita di vigilanza»)1. Данный документ содержит процессуальные положения, касающиеся надзора и оценочных действий, проводимых в рамках единого оперативного плана, обеспечивающего согласованность действий должностных лиц, осуществляющих меры государственного надзора. Например, определяется порядок дистанционного управления (документарных проверок) и инспекционных процедур (выездных проверок), которые проводит Банк Италии.
Анализ положений Руководства позволяет выявить следующие особенности надзора, осуществляемого Банком Италии:
а) в процессе проверок осуществляется консолидированный учет факторов, влияющих на финансовое положение группы взаимосвязанных финансовых организаций, в числе которых есть кредитные организации, а не отдельной кредитной организации. Данный подход позволяет в условиях взаимосвязанности финансовых организаций более точно определить фи-
1 URL: http://www.bancaditalia.it/vigilanza/att-vigilanza/guida (дата обращения: 17.07.2012).
нансовое положение кредитных организаций и применять к ним адекватные меры банковского надзора;
б) соответствующие должностные лица Банка Италии нацелены на оценку широкого круга рисков: стратегического, кредитного, рыночного, процентного, операционного, репутаци-онного рисков и риска ликвидности (так называемый риск-ориентированный подход мероприятий банковского надзора);
в) при осуществлении проверок не только анализируется соблюдение пруденциальных нормативов и иных обязательных требований, но и оценивается эффективность корпоративного управления и организационной структуры поднадзорных организаций, а также качество управления качеством банковских услуг;
г) в число поднадзорных организаций Банка Италии входят не только банки, но и иные финансовые организации, осуществляющие деятельность в сфере государственной денежно-кредитной политики. В частности, предъявляются единые требования к финансовым организациям в зависимости от области их деятельности, а не видовой принадлежности.
В рамках сопоставления необходимо указать следующие особенности надзорных полномочий Банка России:
а) ст. 56 Закона № 86-ФЗ предписывает Банку России осуществлять банковский надзор не только за кредитными организациями, но и за банковскими группами. Однако согласно ст. 4 Закона № 395-1 в состав банковской группы (в отличие от банковского холдинга) входят исключительно кредитные организации. Вместе с тем ст. 43 этого Закона установлено, что головная организация как банковской группы, так и банковского холдинга составляют и представляют в Банк России в целях осуществления надзора за деятельностью кредитных организаций консолидированную отчетность о деятельности банковской группы (или банковского холдинга), включающую консолидированный бухгалтерский отчет, консолидированный отчет о прибылях и убытках, а также расчет рисков на консолидированной основе». Помимо этого, законодательством РФ установлен ряд ограничений свободы функционирования кредитных организаций при наличии заинтересованных или аффилированных в отношении кредитной организации лиц (например, ст. 76 Закона № 86-ФЗ,
ст. 111 Закона № 395-1). В нормативных актах Банка России также содержатся требования о представлении в Банк России информации об участниках кредитной организации и иных лицах, имеющих возможность прямо или косвенно (через третьих лиц) определять решения, принимаемые органами управления кредитной организации1;
б) в целях обеспечения финансовой устойчивости кредитных организаций Банк России осуществляет банковский надзор с учетом различных финансовых рисков (ст. 64, 65, 67-69 Закона № 86-ФЗ). Однако, как неоднократно отмечалось в специальной литературе2, в России риск-ориентированный банковский надзор осуществляется недостаточно эффективно, в частности, вследствие его несоответствия ряду международных требований. При этом признается, что риск-ориентированный надзор способствует повышению транспарентности и устойчивости банковской системы;
в) вопросы оценки качества корпоративного управления кредитных организаций, их организационной структур и управления качеством банковских услуг в России решаются не в полной мере. В частности, в ст. 60 Закона № 86-ФЗ Банку России предоставлены полномочия лишь по установлению квалификационных требований к кандидатам на определенные должности в кредитных организациях; законодательством о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций более обстоятельно
1
См., например: п. 13.1 Инструкции Банка России от 2 апреля 2010 г. № 135-И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций» // Вестник Банка России. 2010. № 23.
2 См., например: Тимофеева З.А. Риск-ориентированный надзор за кредитными организациями: теоретический аспект проблемы// Финансы и кредит. 2011. № 26; Рождественская Т.Э. Формы банковского надзора в Российской Федерации // Банковское дело. 2008. № 6; Симановский А.Ю. К вопросу о повышении эффективности банковского надзора // Деньги и кредит. 2002. № 9; Алифанова Е.Н., Вовченко Н.Г., Кочмола К.В., Росликова И.Г., Толстик В.Д., Чубарова Г.П. Финансовая глобализация и развитие банковской системы России / Под ред. К.В. Кочмола. Ростов на Дону, 2003.
регулируются соответствующие отношения, но в строго определенных случаях. По нашему мнению, иные аспекты оценки качества корпоративного управления целесообразно, в силу выявленной сходности характеристик банковского надзора Италии и России, отразить в банковском законодательстве РФ;
г) поднадзорными организациями Банка России являются фактически лишь кредитные организации - только они вправе осуществлять банковские операции, хотя в сфере государственной денежно-кредитной политики функционируют и иные организации. Требования к кредитным организациям различаются в зависимости от их видовой принадлежности (банки и установленные Банком России виды небанковских кредитных организа-ций)1. Однако видовые отличия кредитных организаций обусловлены особенностями сочетаний банковских операций. Учет данного обстоятельства позволяет поставить вопрос об изменении соответствующих организационно-правовых основ банковского надзора в России по примеру Италии.
Главным органом управления Банка Италии является Высший совет, который реализует в банковской сфере государственную политику, определенную решениями Межминистерского комитета по кредитам и сбережениям (Сошйа1о Шегтш8-
1 См., например: ст. 11 и 112 Закона № 395-1; Инструкция Банка России
от 15 сентября 2011 г. № 137-И «Об обязательных нормативах небанковских кредитных организаций, имеющих право на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций, и особенностях осуществления Банком России надзора за их соблюдением» // Вестник Банка России. 2011. № 54; Инструкция Банка России от 26 апреля 2006 г. № 129-И «О банковских операциях и других сделках расчетных небанковских кредитных организаций, обязательных нормативах расчетных небанковских кредитных организаций и особенностях осуществления Банком России надзора за их соблюдением» // Вестник Банка России. 2006. № 32; Инструкция Банка России от 16 января 2004 г. № 110-И «Об обязательных нормативах банков» // Вестник Банка России. 2004. № 11; Положение Банка России от 21 сентября 2001 г. № 153-П «Об особенностях пруденциального регулирования деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих депозитные и кредитные операции» // Вестник Банка России. 2001. № 60.
teriale per il Crédito e il Risparmio - CICR). Высшим советом назначаются члены Совета управляющих Банка Италии, осуществляющего оперативное управление деятельностью последнего1.
Банк Италии должен осуществлять свою деятельность во взаимодействии с другими государственными органами, главным образом, с Министерством экономики и финансов Италии, CICR, Национальной комиссией по акционерным обществам и биржам (Commissione Naionale per le Societa e la Borsa -CONSOB), регулирующей деятельность на рынке ценных бумаг, государственным органом страхового надзора (Instituto per la vigilanza sulle assicurazioni e di interesse collettivo - ISVAP), государственным органом надзора за пенсионными фондами (Commissione di vigilanza sui Fondi Pensione - COVIP), государственным органом надзора за инвестиционными фондами (Societá di investimento a capital variable - SICAV) и антимонопольным органом (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato - AGCM). Кроме того, данные органы, в том числе и Банк Италии, должны сотрудничать с наднациональными органами Евросоюза.
Примечательно, что органы государственного надзора Италии в рамках своей компетенции осуществляют деятельность, как правило, без учета видовой принадлежности финансовых организаций. Например, Банк Италии осуществляет пруденциальный надзор не только за банками, но и за иными финансовыми организациями, так называемыми финансовыми посредниками» (например, различными видами инвестиционных организаций), в рамках деятельности которых реализуется государственная денежно-кредитная политика2. При этом CONSOB осуществляет надзор за любыми финансовыми организациями, включая банки, за раскрытием информации эмитентом ценных бумаг, использовании инсайдерской информации на рынке ценных бумаг, предоставлением инвестиционных услуг и т.д.
1 См.: Кредит. Банки: Учебник для вузов / Под ред. Е.Ф. Жукова. 2-е изд. М., 2003. С. 533-535.
2 См.: URL: www.bancaditalia.it (дата обращения: 17.07.2012).
Особое положение среди вышеуказанных органов государственного надзора занимает CICR. К его компетенции относится формирование общих рекомендаций по осуществлению государственного надзора над финансовыми посредниками (включая банки) в целях реализации государственной политики в сфере кредита и обеспечения защиты банковских вкладов. Кроме того, в определенных ситуациях он может принимать решения по конкретным вопросам государственного надзора. При этом деятельность CICR финансируется за счет Банка Италии. CICR состоит из пяти министров: министра экономики и финансов (председатель Комитета), министра сельского хозяйства, продовольствия и лесного хозяйства, министра экономического развития, министра инфраструктуры и транспорта, министра по европейским делам. На заседании CICR может присутствовать управляющий Банка Италии, но без права голоса. Председатель созывает заседания и устанавливает повестку дня. Резолюции принимаются большинством голосов. CICR сам определяет правила его организации и функционирования.
В законодательстве Италии большое внимание уделяется вопросу взаимодействия органов государственного надзора над финансовыми организациями. Оно обеспечивается деятельностью CICR, а также выполнением общеевропейских требований по созданию соответствующими органами дополнительных организационно-правовых механизмов координации деятельности и обмена между собой необходимой информацией о финансовых организациях1.
В целом организация функционирования субъектного состава государственного надзора за кредитными организациями в Италии характеризуется следующим.
1. Относительно большое число органов государственного надзора в сфере деятельности кредитных организаций.
2. Реализация с некоторыми оговорками схемы государственного надзора за финансовыми организациями «twin-peaks». Например, CICR разрабатывает общие рекомендации по реали-
1 См.: ECB. Recent developments in supervisory structures in EU and acceding countries. October 2006. P. 13 // URL: http://www.ecb.int (дата обращения: 17.07.2012).
зации государственной политики всеми органами государственного надзора за финансовыми организациями, а также обеспечивает их взаимодействие; Банк Италии наряду с выполнением традиционных для национальных центральных банков функций осуществляет пруденциальный надзор за всеми финансовыми организациями, действующими в сфере государственной денежно-кредитной политики, и т.д. Вместе с тем ISVAP, COVIP и SICAV, главным образом, осуществляют надзор за деятельностью соответственно страховых организаций, частных пенсионных фондов и инвестиционных фондов.
3. Большое влияние органов исполнительной власти (главным образом через участие в CICR) на деятельность Банка Италии.
Сопоставление выявленных организационных особенностей надзора в Италии с соответствующими характеристиками государственного надзора за деятельностью кредитных организаций в России и во Франции позволяет отметить следующее.
Наряду с Банком России деятельность кредитных организаций проверяют главным образом ФСФР России (в части деятельности кредитных организаций в качестве профессиональных участников рынка ценных бумаг)1 и ФАС России (в части соблюдения кредитными организациями, как и иными хозяйствующими субъектами, антимонопольного законодательства)2. Во Франции также немного органов, на которые возложен государственный надзор за деятельностью кредитных организаций, и это представляется обоснованным.
Как уже говорилось, в России реализована схема обособленного государственного надзора за финансовыми организациями в зависимости от их видовой принадлежности, т.е. отдельные государственные органы специализируются на осуществлении надзорных полномочий в отношении финансовых организаций определенного вида. Во Франции и в Италии реализована с некоторыми оговорками схема «twin-peaks». Учет данных об-
1 См., например: Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЭ «О рынке ценных бумаг» // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.
2 См., например: Федеральный закон. «О защите конкуренции».
стоятельств побуждает рассмотреть вопрос о целесообразности введения данной схемы государственного надзора и в России. При этом следует уделить пристальное внимание обеспечению эффективного взаимодействия и единства реализуемой государственной политики в сфере деятельности финансовых организаций.
В составе Национального банковского совета Банка России есть представители Правительства РФ, но в целом влияние органов исполнительной власти на деятельность Банка России ограничено. Влияние органов исполнительной власти на Банк Франции не очевидно, но существенно в отношении АСР. С одной стороны, он подконтролен Банку Франции, с другой стороны, большинство членов Коллегии АСР назначается министром экономики, финансов и промышленности Франции. При рассмотрении вопроса о допустимости существенного влияния органов исполнительной власти на Банк России необходимо руководствоваться положениями Конституции РФ.
Таким образом, проведенное исследование позволило выявить схожесть некоторых организационно-правовых основ банковского надзора во Франции, Италии и России. Главное отличие заключается в том, что во Франции и Италии реализована особая схема государственного надзора за деятельностью финансовых организаций - «twin-peaks» с некоторыми признаками ранее используемой схемы обособленного государственного надзора (в зависимости от видовой принадлежности финансовых организаций). В России применяется традиционная схема обособленного государственного надзора, но с отдельными признаками схемы «twin-peaks».
Вследствие этого, а также учитывая необходимость соблюдения конституционных норм о правовом положении Банка России и принимая во внимание опыт правового регулирования банковского надзора Франции и в Италии, представляется целесообразным: наделить НБС полномочиями по разработке основных направлений государственной политики в сфере деятельности финансовых организаций (включая кредитные организации) и общих рекомендаций по осуществлению государственного регулирования и надзора за этими организациями, обеспечению взаимодействия органов государственного надзора за финансо-
выми организациями, подготовке официальных заключений по основным вопросам государственного воздействия на деятельность финансовых организаций, проведению экспертизы проектов законодательных и иных нормативных актов в сфере деятельности финансовых организаций;
предоставить Председателю Банка России право налагать вето на акты НБС в случае их противоречия позиции Банка России по вопросам защиты и обеспечения устойчивости рубля. В качестве целей деятельности НБС следует предусмотреть обеспечение финансовой устойчивости финансовых организаций, развития рынка финансовых услуг и защиты интересов клиентов финансовых организаций.
Достижение данных целей возможно при формировании состава членов НБС из числа представителей Государственной Думы, Президента РФ, Правительства РФ, соответствующих государственных органов, включая Банк России, а также экспертов, включая сообщества финансовых организаций. Однако в целях недопущения доминирования органов исполнительной власти в НБС следует:
1) выводя НБС из состава органов Банка России (в силу расширения круга рассматриваемых им вопросов), не наделять его статусом органа исполнительной власти. По нашему мнению, это должен быть межведомственный консультативно -совещательный орган, наделенный полномочиями по обеспечению реализации государственной политики в области деятельности финансовых организаций, координации деятельности органов государственного надзора, а также организационно-методическому руководству этой деятельностью1;
2) определить, что число представителей Президента РФ и органов исполнительной власти (при обязательном включении министра финансов РФ, министра экономического развития РФ, министра промышленности и торговли РФ, министра сельского хозяйства РФ, руководителя Федеральной Антимонопольной
1 О межведомственном органе, не обладающим статусом органа исполнительной власти, см., например: Указ Президента РФ от 26 июля 2011 г. № 988 «О Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4705.
Службы России, руководителя ФСФР России с предоставлением им права направлять на заседания данного органа своих заместителей) не должно превышать половины общего числа членов НБС;
3) в состав членов НБС, наряду с Председателем Банка России, представителями Государственной Думы и Совета Федерации РФ, включить и представителей гражданского общества -представителей национальных профессиональных объединений финансовых организаций, а также общепризнанных специалистов в области финансов и кредита или юриспруденции. Кроме того, представляется целесообразным предоставить НБС право привлекать к своей работе и участию на заседаниях, но без права участия в голосовании, и иных (дополнительных) специалистов, например судей Высшего Арбитражного Суда РФ (по аналогии с организацией деятельности ЛЫБ)1. Реализация данных предложений потребует наделение НБС новым наименованием, отражающим изменения его правового положения (например, «Национальный совет по вопросам деятельности финансовых организаций»).
Целесообразно также внести в законодательство РФ изменения, обязав Банк России при осуществлении банковского надзора оценивать управление качеством банковских услуг, качество корпоративного управления кредитных организаций и их организационной структуры. В нормативных актах Банка России следует более детально урегулировать осуществление риск-ориентированного надзора2 с учетом международных требований, в частности, требования международного соглашения Базель II, предусматривающего смещение акцентов с контрольно-ревизионных функций банковского надзора на риск-ориентированные.
1 См.: Интервью руководителя ФСФР России журналу «Аналитический банковский журнал».
2 См., например: Власков А.О. Развитие системы банковского регулирования и надзора в России: Дисс. ... канд. эконом. наук. М., 2011; Бровкина Н.С. Банковский надзор и перспективы его развития в России: Дисс. ... канд. эконом. наук. Саратов, 2008.
Кроме того, представляется необходимым обязать внешних аудиторов (аудиторские организации и аудиторов - индивидуальных предпринимателей) незамедлительно информировать Банк России о выявленных ими нарушениях кредитными организациями требований по обеспечению финансовой устойчивости или о случаях их отказа заверять отчетную документацию кредитных организаций.
Вышеуказанные предложения по модернизации банковского надзора России выдвинуты с учетом принятых в экономически развитых странах Евросоюза приоритетов банковского надзора, что, как представляется, послужит развитию отечественного банковского законодательства и одним из существенных условий интеграции банковской системы РФ в мировой рынок финансовых услуг.
