CC BY
180
Сравнительный анализ нормативной модели регулирования деятельности некоммерческих организаций в России и зарубежных странах
Матанцев Дмитрий Александрович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, доцент кафедры гражданского права и процесса Международного юридического института E-mail: dimokratm@mail.ru
В условиях возрастающей роли некоммерческих организаций в современном обществе вопросы правового регулирования их деятельности, гармонизации законодательства приобретают особое значение. В статье предложен авторский взгляд на структуру нормативной модели регулирования деятельности некоммерческих организаций, которая включает в себя структурный и функциональный компоненты. На основе этой модели проводится сравнительный анализ законодательства о некоммерческих организаций в России и зарубежных странах. В результате проведенного исследования автор приходит к выводу, что российская нормативная модель регулирования деятельности некоммерческих организаций является более сложной, многоуровневой, что является следствием смешения структурного и функционального компонентов, не отвечает специфике частного права и мировым тенденциям регулирования деятельности некоммерческих организаций. Автором на основе изучения зарубежного опыта поддерживается идея о необходимости отказа от промежуточного звена - федерального закона № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
Ключевые слова: некоммерческие организации, нормативная модель, структурный компонент, функциональный компонент, гражданское законодательство, формы и виды некоммерческих организаций.
S2
сэ см о см
03
В современных условиях роль некоммерческих организаций (далее - НКО) существенно возрастает, о чем свидетельствует использование применительно к НКО понятия «третий сектор» (наряду с государственным и коммерческим) [8, с. 8-9]. Эта тенденция обусловлена, как либерализацией отечественной государственной политики, так и глобальными факторами трансформации социального развития, формирования информационного общества. В таких условиях закономерной является и активизация правового регулирования деятельности НКО.
Если в целом характеризовать нормативную модель регулирования деятельности НКО, то в ее основе можно выделить структурный (статусный) и функциональный компонент. Структурный компонент отражается в правовых нормах, закрепляющих понятие и виды некоммерческих организаций, особенности их организационного построения и гражданской правосубъектности. Функциональный компонент отражает особенности статуса НКО в зависимости от специфики осуществляемой ими деятельности. Сочетание этих критериев позволяет говорить о сложной многоуровневой системе правового регулирования деятельности НКО.
В структурном плане можно выделить четыре уровня законодательного регулирования в РФ. Основы правового статуса НКО в России были заложены принятой в 1994 г. частью I ГК РФ, которая посвятила НКО § 5 главы 4. Часть 3 ст. 50 ГК в первоначальной редакции содержала открытый перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, что позволило законодателю в специальных законодательных актах расширять их количество (по некоторым оценкам, их существовало более 20 разновидностей). Конкретизировать и дополнить перечень организационно-правовых форм НКО был призван федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Практически каждая упомянутая в Гк РФ и ФЗ от 12.01.1996 г. организационно-правовая НКО имеет также свое специальное регулирование в виде отдельного федерального закона. К таковым относятся потребительские кооперативы, общественные объединения, профессиональные союзы, политические партии, религиозные организации, общины коренных малочисленных народов России, казачьи общества, товарищества собственников жилья, адвокатские образования и адвокатские палаты, нотариальные палаты, автономные учреждения [3]. С закреплением в гражданском законодатель-
стве организационно-правовых форм публично-правовой компании и государственной корпорации добавился еще один (казуальный) уровень законодательства. Конкретное юридическое лицо, создаваемое в одной из указанных организационно-правовых форм, может учреждаться на основании отдельного федерального закона или указа Президента РФ. Примерами учрежденных на основании федеральных законов государственных корпораций являются «Росатом», «Ростех», «Роскос-мос», «ВЭБ.РФ».
В функциональном плане можно выделить, например, отдельные законодательные акты, регулирующие деятельность НКО, связанную с созданием целевого капитала, образовательную, благотворительную деятельность.
Такая сложная многоуровневая модель регулирования в определенной степени продолжает традиции казуального регулирования деятельности НКО в России [2, с. 60-66], при этом она неизбежно порождает ряд проблем, связанных с построением стройной системы некоммерческих организаций, наличием в законодательстве дублирующих и противоречащих друг другу норм. На необходимость гармонизации законодательства о НКО неоднократно указывалось в научной литературе [1; 7]. Пристальное внимание этому вопросу уделялось и в ходе реформирования гражданского законодательства. В Концепции развития законодательства о юридических лицах [5] и Концепции развития гражданского законодательства РФ [4] отмечалось, что существование общего федерального закона о некоммерческих организациях, выступающего промежуточным звеном между общими положениями ГК РФ и специальными законами, является нецелесообразным. По сути, историческое предназначение данного закона как акта, конкретизирующего виды организационно-правовых НКО, отпало в 2014 г., когда федеральным законом от 05.05.2014 г. № 99-ФЗ в ст. 50 ГК РФ были внесены изменения, исчерпывающим образом закрепившие все возможные организационно-правовые формы НКО в России.
Значение федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ уменьшилось в юридико-техническом и содержательном отношении. Обращает на себя внимание ст. 1 данного закона, которая из предмета его регулирования вывела как целые организационно-правовые формы (например, товарищества собственников недвижимости, публично-правовые компании), так и отдельные разновидности юридических лиц (потребительские кооперативы, автономные учреждения, некоммерческие организации, создаваемые публично-правовыми компаниями).
Проблемой отечественной нормативной модели деятельности НКО является то, что в ней структурный и функциональный компоненты зачастую смешиваются. Законодатель нередко пытается для соответствующих видов деятельности определить самостоятельную организационно-правовую форму юридического лица. Кроме того, законода-
тель нередко пытается в регулировании деятельности НКО сочетать публичные и частные начала. Выделение самостоятельных организационно-правовых форм НКО также обусловлено стремлением государства предоставить им особые преференции, налоговые льготы. С точки зрения гражданского права такой подход вряд ли оправдан. Во-первых, он приводит к тому, что при выделении соответствующих форм НКО отсутствуют единые классификационные критерии. Кроме того, такая детализация существенно ограничивает права учредителей по выбору подходящей им организационно-правовой формы некоммерческой организации. Понятно, что у учредителей общины коренных малочисленных народов России, казачьего общества и религиозных организаций нет иного выбора, как зарегистрироваться в единственной предусмотренной законом форме. Например, в США религиозные организации не ограничены в возможности выбора какой-либо одной организационно-правовой формы. Они могут создаваться в форме попечительских, религиозных, обычных некоммерческих корпораций, фондов. При этом, если учредители не могут подобрать оптимальную организационно-правовую форму по законодательству своего штата, они могут зарегистрировать организацию в другом штате, а осуществлять деятельность на территории своего [12, с. 3].
В Концепции развития гражданского законодательства была заложена идея разграничения структурного и функционального компонента. Общее гражданско-правовое положение НКО (структурный компонент) должно относиться к предмету регулирования самого ГК РФ, тогда как отдельные специальные законы должны акцентировать внимание именно на функциональных особенностях соответствующего вида юридического лица, не связанных с участие НКО в гражданских правоотношениях (экономическая поддержка, формы контроля за деятельностью НКО и пр.).
В зарубежном законодательстве используются различные нормативные модели регулирования деятельности НКО. В одних странах (Германия, Австрия, Голландия) организационно-правовые формы и статус НКО определяются общими положениями гражданского законодательства, в других странах существует детализированное регулирование каждой организационно-правовой формы. Например, в Чехии наряду с Гражданским кодексом 2012 г. существуют отдельные законодательные акты, определяющие статус общественно-полезных корпораций (закон № 248/1995), общественных собраний (закон № 117/2001), фондов (закон № 227/1997) [11]. В Словакии также наряду с общими положениями ГК, существуют специ- р альные законы об ассоциациях (закон № 83/1990), ИД фондах (закон № 34/2002), в функциональном Ч
т
плане отдельно регулируется статус инвестицион- К ных фондов (закон № 147/1997), некоммерческих ё организаций по оказанию льготных услуг (закон У № 213/1997) [9, с. 86]. £
В Польше используются две формы НКО - ассоциации и союзы, правовой статус которых определяется двумя самостоятельными законодательными актами: законом об ассоциациях (LOA) 1989 г. и законом о фондах (LOF) 1984 г. В функциональным плане можно выделить отдельно закон о общественной пользе и волонтерстве (PBA) 2003 г., который определяет порядок приобретения организациями статуса общественно-полезной организации [6].
Во Франции правовой статус НКО определяется рядом специальных законов и указов, которые выделяют виды НКО преимущественно на функциональной основе. В целом, французское законодательство также знает две формы НКО - ассоциации и фонды, однако их специальные разновидности регулируются отдельными правовыми актами. Статус ассоциаций регламентируется законом об ассоциациях от 1 июля 1901 г. и указом от 16 августа 1901 года «О порядке государственного управления для осуществления Закона от 1 июля 1901 года об ассоциациях». Различные виды фондов закрепляются такими правовыми актами, как закон № 87-571 от 23 июля 1987 г. о развитии филантропии («Закон о развитии благотворительности»), закон № 90-559 от 4 июля 1990 г. «О создании корпоративных фондов и изменении содержания закона № 87-571 «О развитии благотворительности», закон № 2002-5 от 4 января 2002 г. о музеях Франции, закон № 2003-709 от 1 августа 2003 г. о благотворительности, ассоциациях и фондах, закон № 2006-450 от 18 апреля 2006 г. об исследованиях, закон № 2007-1199 от 10 августа 2007 г. о правах и обязанностях университетов, закон № 2009-879 от 21 июля 2009 г. о реформе больниц и о пациентах, здравоохранении и территориях («Закон о больницах») [10] и др.
В странах общего права в силу специфики правовой системы отсутствует систематизированное законодательство о юридических лицах. В Англии и Уэльсе правовой статус НКО регулируется законом о благотворительности 2011 г. В Ирландии в 2014 г. была осуществлена масштабная систематизация законодательства об организациях, был принят Акт о компаниях, который объединил 16 ранее действовавших законов о компаниях. Помимо этого функциональный компонент нормативной модели представлен актами об обществах взаимопомощи 1857 г. и 1896 г., актом о благотворительных организациях 2009 г.
В США структурный компонент нормативной модели определяется на уровне законодательства штатов, на федеральном уровне разработаны лишь модельные акты об ассоциациях и «неприбыльных корпорациях», которые имеют рекомендательный характер. На федеральном уровне также реализуется функциональный компонент. При— мером является Налоговый кодекс США, которые S2 определяет перечень организационно-правовых форм НКО и требования к их созданию и функцией онированию, которые имеют право на налоговые ¿в преференции.
В КНР выделяется три основные разновидности НКО - общественные объединения, государственные учреждения и фонды, правовой статус которых определяется специальными правовыми актами - Положением о регистрации и управлении общественными объединениями, Временным положением о регистрации и управлении государственными учреждениями (оба акта приняты Госсоветом 25 октября 1998 г.), Положением об управлении фондами (издано Госсоветом, 8 марта 2004 г.). Кроме того, специальное регулирование осуществляется в отношении иностранных НКО на основании закона об управлении зарубежными неправительственными организациями 2016 г. Правовой статус благотворительных организаций определяется Законом о благотворительности, принятым 16 марта 2016 г.
Изучение нормативной модели регулирования статуса НКО в России и зарубежных странах позволяет говорить о том, что она, как правило, представлена совокупностью законодательных актов, закрепляющих, как отдельные организационно-правовые формы НКО (структурный компонент), так и специфику их статуса в зависимости от особенностей соответствующих видов деятельности (функциональный компонент). Приведенные примеры зарубежного законодательства демонстрируют отсутствие промежуточного звена между общими положениями законодательства о юридических лицах и законами об отдельных видах некоммерческих организаций. В этой части можно говорить о том, что избранный в Концепции развития гражданского законодательства РФ вектор на ослабление правового значения федерального закона № 7-ФЗ, соответствует общемировым тенденциям.
Литература
1. Валявина Е.Ю. Развитие законодательства о некоммерческих организациях // Журнал российского права. - 2009. - № 1. - С. 7-19.
2. Гриднева О.В. Генезис организационно-правовой формы: некоммерческая организация // Социально-политические науки. 2015. № 2. С. 60-66.
3. Гриднева О.В. Гражданская правосубъектность некоммерческих организаций. Монография // Научные труды Института непрерывного профессионального образования. 2016. № 7. С.375-413.
4. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации: одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009 г. // Вестник ВАС РФ. - 2009. - № 11.
5. Концепция развития законодательства о юридических лицах. Проект рекомендован Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 16 марта 2009 г. -
URL: http://www.civilista.ru/files/gk/concepcii/ jurlica.pdf (дата обращения 20.05.2020).
6. Рутцен Д., Дюрам М., Мур Д. Законодательство в отношении НПО организаций в Центральной и Восточной Европе. Url: https://www. lawtrend.org/freedom-of-association/sravnisravni-issledovaniya/analiticheskie-stati-obzory-sravnitelnye-issledovaniya (дата обращения 23.05.2020).
7. Сойфер Т.В. Концепция некоммерческих организаций в российском гражданском праве: ав-тореф. дис. д-ра юрид. наук. - М., 2013. - 54 с.
8. Терновая О. «Третий сектор» в России: тенденции развития // ЭЖ-Юрист. - 2010. - № 38. -С. 8-9.
9. Хабриева Т.Я. Некоммерческие организации в международном и национальном праве. М., 2017.
10. Nonprofit law in France. Url: https://www.cof.org/ sites/default/files/France-201905.pdf (дата обращения 22.05.2020).
11. Nonprofit law in Czech republic. URL: https:// www.cof.org/sites/default/ffile/documents/files/ Czech°%20RepuRepu/Czech-Republic-Note-June-2019.pdf (дата обращения 22.05.2020)
12. W. Cole Durham Jr. (2010) Legal status of religious organizations: a comparative overview, The Review of Faith & International Affairs, 8:2. -P. 3-14.
comparative analysis of the regulatory model for regulating the activities of nonprofit organizations in russia and foreign countries
Matantsev D.A.
Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russian Federation
In the context of the growing role of non-profit organizations in modern society, issues of legal regulation of their activities, harmonization of legislation acquire special significance. The article offers the author's view on the structure of the regulatory model for regulating the activities of non-profit organizations, which includes structural and functional components. Based on this model, a comparative analysis of the legislation on non-profit organizations in Russia and
foreign countries is carried out. As a result of the study, the author concludes that the Russian regulatory model for regulating the activities of non-profit organizations is more complex, multi-level, which is a consequence of a mixture of structural and functional components, does not meet the specifics of private law and global trends in the regulation of the activities of non-profit organizations. Based on the study of foreign experience, the author supports the idea of the need to abandon the intermediate link - Federal Law «On Nonprofit Organizations».
Keywords: non-profit organizations, normative model, structural component, functional component, civil law, forms and types of non-profit organizations.
References
1. Valyavina E. Yu. The development of legislation on non-profit organizations // Journal of Russian Law. - 2009. - No. 1. -p. 7-19.
2. Gridneva OV The genesis of the legal form: non-profit organization // Socio-political sciences. 2015. No. 2. p. 60-66.
3. Gridneva OV Civil personality of non-profit organizations. Monograph // Scientific works of the Institute of Continuing Professional Education. 2016. No. 7. p. 375-413.
4. The concept of development of civil legislation of the Russian Federation: approved by the decision of the Council under the President of the Russian Federation on codification and improvement of civil legislation of 07.10.2009 // Bulletin of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation. - 2009. -No. 11.
5. The concept of development of legislation on legal entities. The project was recommended by the Presidential Council on the Codification and Improvement of Civil Legislation on March 16, 2009 - URL: http://www.civilista.ru/files/gk/concepcii/jurlica.pdf (accessed 05.20.2020).
6. Rutzen D., Duram M., Moore D. Legislation regarding NGO organizations in Central and Eastern Europe. URL: https:// www.lawtrend.org/freedom-of-association/sravnisravni-issledovaniya/analiticheskie-stati-obzory-sravnitelnye-issledovaniya (accessed 05.23.2020).
7. Soifer T.V. The concept of non-profit organizations in Russian civil law: author. dis. Dr. jur. sciences. - M., 2013. - 54 p.
8. Ternovaya O. "The third sector" in Russia: development trends // EJ-Lawyer. - 2010. - No. 38. - p. 8-9.
9. Khabrieva T. Ya. Nonprofit organizations in international and national law. M., 2017.
10. Nonprofit law in France. URL: https://www.cof.org/sites/default/ files/France-201905.pdf (accessed 05.22.2020).
11. Nonprofit law in Czech republic. URL: https://www.cof.org/ sites/default/ffile/documents/files/Czech%20RepuRepu/Czech-Republic-Note-June-2019.pdf (accessed 05.22.2020)
12. W. Cole Durham Jr. (2010) Legal status of religious organizations: a comparative overview, The Review of Faith & International Affairs, 8: 2. - p. 3-14.
