CC BY
294
Кравчук И. В.
Сравнительный анализ национальных систем оценки государственной политики и программ США, Канады, Великобритании и Нидерландов
Кравчук Ирина Викторовна — кандидат наук государственного управления, соискатель степени доктора наук кафедры государственной политики и управления политическими процессами Национальной академии государственного управления при Президенте Украины, глава правления Украинской ассоциации оценки.
E-mail: [email protected]
Аннотация
Оценка государственной политики является инструментом аккумуляции знаний, опыта и уроков, дает обратную связь о действиях правительства, обеспечивает реализацию принципов надлежащего управления (эффективности, результативности, открытости, подотчетности).
Развитые системы оценки в таких странах, как США, Канада, Нидерланды, Великобритания могут служить примерами «продвинутых» моделей оценки для поиска вариантов развития способности к оценке. Для анализа опыта зарубежных стран нами был составлен перечень исследовательских вопросов касательно факторов, которые влияли на возникновение оценки; юридических норм; подходов к оценке государственной политики и программ; связи оценки с функциями стратегического планирования, бюджетным процессом, аудитом и мониторингом.
В США, Канаде, Великобритании, Нидерландах оценка исполняла три функции: информационную; бюджетную; управленческую. Юридические нормы проведения оценки были серьезным стимулом для развития оценки в этих странах.
Также сделан вывод, что оценка программ предусматривает более четкие цели, индикаторы и бюджетные расходы в исследуемых странах, чем оценка государственной политики, которая требует интегрированного подхода и оценки на стратегическом уровне. Оценка программ является более развитой и распространена во всех исследуемых странах (США, Канада, Великобритания, Нидерланды). Оценка государственной политики в определенных сферах осуществлялось преимущественно на центральном уровне.
Ключевые слова
Оценка программ, оценка государственной политики, надлежащее управление.
Оценка государственной политики является инструментом аккумуляции знаний, опыта и уроков, дает обратную связь для государственных органов по достижению целей и полезности действий власти для граждан; является основой для принятия решений и надлежащего планирования, эффективного использования бюджетных средств; позволяет власти работать прозрачнее и открыто, побуждает ее отчитываться обществу о достижениях и просчетах; создает предпосылки для совершенствования государственной политики, программ, работы органов
государственного управления, поскольку дает возможность учиться на основе уроков прошлого опыта; играет значительную мотивационную роль в работе учреждений и отдельных государственных служащих. Таким образом, оценка государственной политики обеспечивает реализацию принципов надлежащего управления (эффективности, результативности, открытости, подотчетности), совершенствование
государственного управления, является органической составляющей цикла
государственной политики.
Научно-теоретический базис статьи составили публикации М. Бамбергера1, К. Вайса2, Е. Ведунга3, Н. Кошелевой и О. Кузьмина4, М. Скривена5, В. Тертички6 — касательно оценки политики и программ; Ж. Малана7, К. Маккей8 — в них дается определение способности к оценке и раскрываются ее компоненты; К. Олейничака9, Р. Лахея10, К. Марка, Р. Пфайфер11, Ж-Е. Фурубо, Р. Риста, Р. Сандалса12 — о развитии систем оценки в зарубежных странах; работы В. Колегова13, Д. Цыганкова14 — в них анализируются подходы к оценке регуляторного влияния. Также ряд статей относится к исследованиям использования оценки в отдельных сферах, например, уровня развития предпринимательства15, эффективности и результативности государственных расходов16, оценка эффективности управления местным развитием17. Но пока еще
1 Bamberger M., Rugh J., Mabry L. RealWorld Evaluation: Working under Budget, Time, Data and Political Constraints. Thousand Oaks, CA, 2006.
2 Вайс К. Оцінювання: Методи дослідження програм та політики I пер. з англ. Р. Ткачук та М. Корчинська; наук. ред. пер. О. Килієвич. Киев, 2000.
3 ВедунгЕ. Оцінювання державної політики і програм I пер. з англ. В. Шульга. Киев, 2003.
4 Оценка программ: методология и практика I под. ред. А.И. Кузьмина, Р.О. Салливан, Н.А. Кошелевой. М., 2009.
5 Scriven M. Evaluation Thesaurus. 4th ed. Newbury Park, CA, 1991.
6 Тертичка В., Куприй В. Конспект лекцій «Оцінювання державної політики та программ». Киев, 2009.
7 Malan J. Evaluation Capacity in the New EU Member States. CSES, European Evaluation Society. United Kingdom Evaluation Society, Joint Conference, 4-6 October 2006.
8 Mackay K. Evaluation Capacity Development: A Diagnostic Guide and Action Framework I ECD Working Paper Series. 1999. No 6. URL: http:IIsiteresources.worldbank.orgIEXTEVACAPDEVIResourcesI4585672-1252437578683IECD WP6.pdf (29.11.13).
9 Evaluation of Cohesion Policy: Overview of practices (Draft) I ed. by K. Olejniczak, P. Strzeboszewski,
S. Bienias; under review by Prof. J. Bachtler. Warsaw, 2011. P. 189.
10 Lahey R. The Canadian M&E System: Lessons Learned from 30 Years of Development I ECD Working Paper Series. 2010. No 23. URL: http:IIsiteresources.worldbank.orgIlNTEVACAPDEVIResourcesIecd wp 23.pdf
(10.09.13).
11 Mark K., Pfeiffer J.R. Monitoring and Evaluation in the United States Government: An overview I ECD Working Paper Series. 2011. No 26. URL: http:IIsiteresources.worldbank.orgIEXTEVACAPDEVIResourcesIecd
wp 26 US Gov.pdf (03.12.13).
12 International Atlas of Evaluation I eds J.-E. Furubo, R.C. Rist, R. Sandahls. New Brunswick; London, 2002. P. 443.
13 Колегов В.В. Оценка регулирующего воздействия: опыт внедрения на региональном уровне II Государственное управление. Электронный вестник. 2013. № 39. C. 95-112. URL: http:IIe-ioumal.spa.msu.ruIvestnik/item/39 2013kolegov.htm (29.11.13).
14 Оценивание программ и политик: методология и применение. Вып. l I под. ред. Д.Б. Цыганкова. М., 2006.
15 Филиппов Д.В. Методика оценки уровня развития предпринимательства в регионе II Государственное управление. Электронный вестник. 2013. № 36. С. 252-262.
URL: http:IIe-ioumal.spa.msu.ruIvestnik/item/36 2013filippov.htm (29.11.13).
16 Мефодьева Ю.В. Формирование системы оценки эффективности и результативности государственных расходов II Государственное управление. Электронный вестник. 2011. № 29. URL: http:IIe-ioumal.spa.msu.ruIvestnik/item/29 2011mefodyeva.htm (29.11.13).
17 Сеструхина А. О. Существующие подходы к оценке эффективности управления местным II Государственное управление. Электронный вестник. 2011. № 27. URL: http:IIe-ioumal.spa.msu.ruIvestnik/item/27 2011sestrukhina.htm (29.11.13).
недостаточно работ в Украине и России о международном опыте проведения оценки государственной политики и программ.
Развитые системы оценки в таких странах, как США, Канада, Нидерланды, Великобритания, могут служить примерами «продвинутых» моделей оценки. Использование мирового опыта позволяет учесть лучшие практики и избежать ошибок; при этом он должен быть адаптирован к условиям определенной страны, без слепого «калькирования».
С целью выделения важных для развития способности к оценке элементов нами был составлен перечень исследовательских вопросов:
1) какие факторы влияли на возникновение оценки?
2) какие были юридические нормы проводить оценку и на каком уровне?
3) как проводили оценку государственной политики?
4) как проводили оценку программ?
5) какая прослеживается связь между оценкой и функциями стратегического планирования, бюджетным процессом, аудитом и мониторингом?
В разрезе каждого вопроса анализируется соответствующий аспект опыта избранных стран. Приоритетом является не формирование общей картины о развитии оценки в каждой стране, а выделение тех аспектов и закономерностей, которые помогут в развитии способности к оценке.
Факторы, которые влияли на возникновение оценивания
На основании анализа развития оценки в зарубежных странах можно выделить следующие факторы:
- бюджетно-финансовые,
- управленческие,
- политические,
- развитие научных методов.
Бюджетно-финансовые факторы влияли на развитие оценки в Канаде, США, Великобритании и Нидерландах. В 1960-х годах, в условиях процветающих экономик и роста бюджета, правительства США и Канады финансировали дорогостоящие социальные программы, включая образование и здравоохранение. Поэтому функция оценки была интегрирована в систему планирования и бюджетирования (США, Канада, Швеция, Великобритания) и использовалась для управленческих нужд на уровне менеджеров для реализации действующих или новых программ.
В конце 1970-х — начале 1980-х годов, в период сложной экономической ситуации и бюджетных ограничений, оценка стала еще более важной для бюджетного процесса (Нидерланды) и экономного, эффективного расходования бюджетных средств. Концепция нового менеджериализма использовала оценку для более рационального использования бюджетных средств (Нидерланды). Функция оценки преимущественно была институционализирована в министерствах финансов и аудиторских бюро. Задачей оценки стала не поддержка реализации программ, а обнаружение нерезультативных программ с целью экономии бюджета18.
В 1980-1990-х годах, когда приобрели популярность подходы, направленные на уменьшение роли государства, проведение политики приватизации, дерегуляции, дебюрократизации и децентрализации; соответственно, происходили изменения в системе планирования. К бюджетной сфере перешли техники из частного сектора со значительным вниманием к подотчетности и результатам. Появился аудит административной деятельности (Performance audit), бюджетный процесс с ориентацией на результаты (Result-based budgeting), концепция пользы в результате расходования средств (Value for money), которые хотя и не были оценкой, однако содержали подобные оценке элементы. Поэтому оценка, основанная только на методах социальных наук, была или поглощена, или переплеталась с другими подобными видами деятельности.
В Канаде оценка была объединена с функцией традиционного аудита, фокусировалось внимание на ресурсах, продуктах и законности внедрения, не только на стратегиях и влиятельных программах.
В Великобритании на развитие оценивания повлияло намерение ввести механизм эффективного контроля и установления приоритетов в бюджете, стремление улучшить имидж государственного управления и поддержать более эффективное коллективное принятие решений. Инициатива финансового управления 1982 года стала инструментом сокращения и контроля за расходами19.
В Нидерландах оценка тесно связана с аудитом, поскольку Палата аудита Нидерландов поддерживает развитие как аудита административной деятельности, так и оценки. Нидерланды относятся ко «второй волне» стран, которые в 1970-х годах начали развивать оценку в области фискальной политики. Это совпадало с появлением концепций менеджериализма, «нового государственного управления», необходимостью экономно расходовать и рационально распределять бюджетные средства.
18 International Atlas of Evaluation. P. 443.
19 Ibid. P. 131, 132.
В Нидерландах оценка использовалась как один из инструментов рационализации государственных расходов и оценки воздействия. Поэтому главную роль играли министерство финансов, палата аудита и министерство по экономическим вопросам, которые связаны с государственными финансами и экономической политикой, что свидетельствует о связи между оценкой и развитием государственных финансов, ориентированных на результаты и эффективность20.
Также значительную роль в появлении оценки сыграли политикоуправленческие факторы. В США появлению оценки способствовало внедрение системы планирования, программирования и бюджетирования в оборонной сфере. В Канаде концепция «нового менеджериализма» и правило «разрешить менеджерам управлять» (Letting the managers manage) позволили заместителям руководителей федеральных департаментов взять на себя большую ответственность за деятельность своих департаментов и внедрение программ (Канада). В Канаде на развитие оценки повлияли инициативы в сфере нового государственного управления, усиление роли подотчетности, пересмотр принципов государственной службы «Государственная служба 2000», когда основными принципами культуры, ориентированной на результаты и потребителя, были услуги, инновации, люди и подотчетность21. Три «E» (Economy, Efficiency, Effectiveness) — экономичность, эффективность и
результативность заменено на три «D» (Diagnosis, Design, Development) —
диагностирование, проектирование, развитие. В Нидерландах оценка сосредоточена на результатах политики и программ и включает оценку непосредственных и конечных результатов, а также оценку структуры и имплементации политики, что можно считать оценкой процесса. В распространении оценки свою роль сыграли также концепции «нового государственного управления», управления качеством, теория и практика административного аудита22. Таким образом, на развитие оценки государственной политики влияли различные факторы в совокупности. Как правило, возникал эффект распространения культуры оценивания с образовательных и социальных программ на другие сферы и отрасли.
Для оценки государственной политики важно конституционное соотношение полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти. В парламентских системах правительство контролируется оппозицией, которой обычно трудно
20 Evaluation of Cohesion Policy: Overview of practices (Draft). P. 189-190.
21 Public Service 2000: The Renewal of the Public Service of Canada. Ottawa: Minister of Supply and Services Canada, 1990.
22 International Atlas of Evaluation. P. 94.
реализовать этот контроль, поэтому оценка в парламентских системах развита несильно. В то время как в президентских формах правления, например США или Франция, парламентское большинство может сформироваться против президента и пытаться осуществить контроль за деятельностью исполнительной власти. В таких случаях парламент может оказывать давление на развитие функции оценки в правительстве.
Чем больше бюро аудита были независимы от правительства и подотчетны парламенту, тем больше возможностей было у парламента оказывать давление на правительство и использовать этот инструмент для получения независимой информации. Например, в США, Канаде, Нидерландах офисы аудита подотчетны парламенту23.
Значительную роль также играют политические факторы: первая волна оценки в процветающие 1960-е годы была обусловлена усилиями реформаторских правительств внедрять социальные программы и использовать методы социальных наук для оценки (демократы в США, либералы в Канаде). Затем, когда к власти пришли правительства консерваторов, оценку государственной политики стали использовать для экономии бюджета и закрытия социальных программ.
Другую классификацию факторов, способствовавших распространению в странах-пионерах оценивания (США, Канада, Германия, Соединенное Королевство) в 1960-1970-х годах, предлагают авторы «Международного атласа оценивания»:
- факторы, влияющие на «предпосылки» для развития культуры оценки (демократические традиции и открытая публичная дискуссия относительно политики и программ, развитая традиция сбора эмпирических данных, система статистики, долгосрочное планирование и эффективность институтов);
- факторы, которые влияют на скорость распространения оценки в политической и административной системе (развитые социальные науки, наличие госслужащих, которые владеют эмпирическими и экспериментальными методами исследований);
- факторы, влияющие на восприятие оценки как полезного инструмента управления, отвечающего потребностям политической системы (организационная культура выработки решений, которая базируется на знаниях, анализе, эмпирических данных; наличие значительного количества социальных и образовательных программ, которые требуют информации об их влиянии)24.
23 International Atlas of Evaluation. P. 444-445.
24 Ibid. P. 12-16.
Факторы можно разделить также на внутренние и внешние. Внутренние были обусловлены внутренними потребностями страны, внешние — требованиями доноров или международных организаций.
Юридические нормы по оценке
Юридические нормы проведения оценки в США, Канаде и Нидерландах были серьезным стимулом для развития оценки.
В США это: Циркуляр № А-117 «Управление, совершенствования и
использования оценки в исполнительной ветви» (1979), который предусматривал оценку результативности и эффективности внедрения программ; Поправка к Акту экономических возможностей (Prouty Ammendment) (1967), которая требовала от Общего офиса аудита оценки эффективности программ «Великого общества» (Great Society) борьбы с бедностью; «Правительственный акт о деятельности и результатах» (1993) требовал периодического отчета о результатах в достижении целей агентства и программ25; Акт о внесении изменений в «Правительственный акт о деятельности и результатах» (2010), в котором был смещен акцент на использование результатов оценки деятельности в процессе управления.
В Канаде, согласно Циркуляру канадского казначейства 1977-47 «Оценка программ министерствами и агентствами», требовалось формальное, систематическое и периодическое оценивание программ26. Циркуляр «Оценка программ» вводил политику оценки программ в департаментах и агентствах правительства Канады. По документу, заместители руководителей департаментов и правительственных агентств должны обеспечивать периодический пересмотр программ, уделяя внимание их результативности в достижении их целей и эффективности управления ими. «Правительственная политика оценки» (1977, изменена в 1991, 2001, 2009 годах) определяет цели, нормы и стандарты оценки, требования к внедрению этой политики. «Система управления результатами и подотчетности» (2000) предусматривает подходы к планированию деятельности и оценки, основу для развития способности проводить оценку, выработки индикаторов результатов. В 2000 году в Канаде наблюдается более формальная ориентация на результаты — на внедрение инициативы «Результаты для канадцев» и «Инициатива современного контроля» вместе со стратегией усиления
25 International Atlas of Evaluation. P. 230.
26 Тертичка В., Куприй В. Указ. соч.
способности проводить мониторинг и оценку в правительственных департаментах и усиление роли секретариата казначейства27.
В Нидерландах в 1981 году была введена системная ежегодная процедура проверки всех департаментов. Она стала альтернативой бюджетному сокращению, создала благоприятный климат для оценки в процессе принятия решений и играет роль обратной связи. Эта процедура работает до сих пор под названием «Исследование политики в департаментах»28. Если раньше она имела целью экономию средств и сокращения расходов на 20%, то теперь — стимулирование эффективности бюджетных программ, в частности, исполнительных агентств.
Главной установкой для правительственных департаментов в Нидерландах в области оценки и мониторинга является «Постановление о мониторинге данных и исследовании по оценке» от февраля 2001 года. Этот регламент имеет две цели: выполнение функции оценки в правительстве и департаментах и соответствие информации о политике, которая включается в бюджет департамента и ежегодный отчет, требованиям качества.
Оценка государственной политики не является распространенным явлением в исследуемых странах. Оценка государственной политики в определенных сферах осуществлялась преимущественно на центральном уровне в Великобритании, США и Нидерландах
В США администрация президента Б. Обамы требует от руководителей агентств устанавливать приоритетные цели, демонстрировать прогресс в их достижении, объяснять тенденции, а не устанавливать рейтинг успешных и неуспешных программ, как это было раньше. Офис управления и бюджета попросил агентства определить небольшое количество высокоприоритетных целей с индикаторами и количественными значениями индикаторов с привлечением общественности к их разработке29.
В Великобритании в правительстве действовал аналитический центр, который помогал министерствам в выработке стратегического видения при принятии решений и программ30. Однако эти структуры были ликвидированы во время финансового кризиса, когда в 1970-х годах внимание переключилось на эффективное управление ресурсами.
27 Lahey R. Op. cit.
28 International Atlas of Evaluation. P. 97.
29 Mark K., Pfeiffer J.R. Op. cit.
30 International Atlas of Evaluation.
В Нидерландах в министерстве финансов действовала комиссия по развитию анализа политики, которая способствовала распространению оценки с помощью образовательных и информационных мероприятий31.
Оценка программ
В США Правительственный акт о деятельности и результатах требовал от агентств предоставления пятилетних стратегических, а также ежегодных планов, определения целей и индикаторов деятельности, измерения прогресса, мониторинга и оценки выполнения программ и их влияния. Кроме того, согласно этому документу, агентства должны подавать годовые отчеты о проделанной работе32.
В Канаде абсолютно все программы должны оцениваться каждые 5 лет. В середине 2000-х годов ежегодно оценивалось около 10% всех программ, в 2009-2010 году
— 15%. За последние 10 лет оценке подверглись около 40% программ, которые считаются грантами и выплатами. Для этих программ количество проведенных исследований по оценке существенно увеличилось в течение 2000-х годов и достигло 68% в последние три года. Каждый год проводится примерно около 230 исследований по оценке33.
В 2009 году введена процедура оценки полученной пользы от потраченных денег (Value for money), эффективности, результативности и соответствия. Эта оценка, являясь правительственным приоритетом, применяется ко всем программам каждые 4 года в стратегических обзорах34.
Оценка программ в Канаде призвана ответить на следующие вопросы:
- о соответствии: продолжает ли программа соответствовать приоритетам департамента или всего правительства и реально удовлетворять актуальным потребностям;
- об успешности программ: каким образом и в какой степени программа достигает целей в рамках бюджета, избегая при этом значительных нежелательных последствий;
- об экономической эффективности программ: насколько эффективны средства достижения целей по сравнению с альтернативными подходами35.
В Великобритании в 1988 году были введены «Ключевые индикаторы деятельности» для исполнительных агентств и служб. Впоследствии практически все
31 International Atlas of Evaluation. P. 94.
32 Ibid. P. 230.
33 Lahey R. Op. cit.
34 Ibidem.
35 International Atlas of Evaluation. P. 177.
агентства, которые оказывали услуги, должны были предоставлять информацию по определенным индикаторам. «Анализ результатов и деятельности», который готовился каждым департаментом ежегодно начиная с 1994, отмечал цели, достигнутые за государственные средства. Впоследствии этот документ был заменен соглашениями между казначейством и департаментами о предоставлении государственных услуг. В соглашениях (они не были контрактами в юридическом смысле) оговаривались цели и задачи деятельности департаментов. Вначале задачи определяли не результаты, а преимущественно стандарты услуг. В 2000 году структура этих соглашений была такова:
- цели;
- задачи (ожидания, которые охватывают все сферы деятельности департамента);
- количественные показатели результатов деятельности (Performance targets) (измеряемые индикаторы);
- польза, полученная в результате использования средств;
- назначение ответственных лиц за достижение количественных показателей результатов деятельности36.
Однако нет достоверной информации, каким образом данные, полученные по результатам мониторинга выполнения соглашений, использовались в процессе принятия решений по бюджету. Мониторинг предполагает анализ и предложения по разработке системы государственных услуг.
Также в Великобритании осуществлялись ревизия расходов (Spending Review): впервые в 1998 году, далее в 2000, 2002, 2004, а также общая ревизия расходов — в 2007 году. Каждый раз для министерств устанавливались трехлетние лимиты расходов37. Это допускает большую гибкость в планировании расходов министерствами. В 2000 году в систему ревизий государственных расходов были внесены изменения, связавшие государственные расходы с измеряемыми результатами.
В Нидерландах после не совсем удачных попыток в 1970-х годах совместить анализ, программный подход к бюджету и долгосрочное планирование, в 1990-х вернулись к включению индикаторов деятельности в бюджет и связи бюджета с результативностью программ. Финансовое ведомство приняло постановление о мониторинге данных и оценки38. Кроме того, в 1999 году министр финансов направил
36 Performance in Government: The Evolving System of Performance and Evaluation Measurement, Monitoring, and Management in the United Kingdom / ECD Working Paper Series. 2010. No 24. URL: http://siteresources.worldbank.org/INTEVACAPDEV/Resources/ecd 24.pdf (03.12.13).
37 Ibidem.
38 EVALSED: The On-line Resource for the Evaluation of Socio-economic Development. URL: http://ec.europa.eu/regional policy/sources/docgener/evaluation/evalsed/index en.htm (10.09.13).
аналитическую записку парламенту об обновленном программном подходе к бюджету «От бюджета политики к отчетности за политику». Программный подход предполагает формулирование целей политики в сфере влияния на общественные процессы. Общие задачи разделяются на продукты, услуги, время и виды деятельности. Этот подход используют для того, чтобы сделать бюджеты и учет деятельности департаментов более прозрачными, увязать цели политики с задачами, деятельностью и ресурсами39. Предварительная и промежуточная оценка должна была осуществляться регулярно.
Связь оценки с функциями стратегического планирования, бюджетным процессом, аудитом и мониторингом
Связь оценки с бюджетным процессом и стратегическим планированием лучше всего можно продемонстрировать на примерах Канады и Нидерландов.
В Канаде департаменты используют оценку для планирования бюджета, внесения изменений, усовершенствования, отмены программ. В 2009 году политика оценки фокусировалась на всех прямых расходах правительства: на согласовании программ и их внедрении, эффективности, результативности и экономии. Акцент был сделан на стратегических вопросах интеграции информации о результативности программ в процесс принятия решений, в том числе в управлении расходами40.
Также из опыта Канады можно сделать вывод, что получение информации не должно быть конечной целью — необходимо связать ее с управлением и принятием решений, в частности в контексте реформы государственного управления.
Начиная с 1990-х годов в Нидерландах используются три взаимодополняющих инструмента в рамках программного подхода «От бюджета политики к отчетности за политику»:
- система индикаторов непосредственных (output) и конечных результатов (outcome), которая периодически обновляется и предоставляет мониторинговую информацию о результатах работы правительства и степени достижения политиками целей в смысле ожидаемого конечного результата;
- оценка политики, которая проводится реже чем раз в год и сфокусирована на конечных результатах (outcome) — кумулятивном эффекте политики или программы;
- организационный аудит, в ходе которого проверяется текущее управление и деятельность отдельных организаций41.
39 EVALSED: The On-line Resource for the Evaluation of Socio-economic Development.
40 Lahey R. Op. cit.
41 EVALSED: The On-line Resource for the Evaluation of Socio-economic Development.
В ежегодном отчете по бюджету министерства должны указать, в каких случаях они использовали оценку, каким образом результаты были использованы в бюджетном процессе42.
Подход «От учета финансов к учету политики» дал возможность связать финансовую и содержательную информацию (то есть бюджет и годовой отчет), а также оценить государственную политику в качестве результата. Поэтому оценка становится важным инструментом для повышения эффективности и действенности политики43. Планирование оценки программы должно быть включено в программу изначально.
Итак, на основе сравнительного анализа национальных систем оценки государственной политики в зарубежных странах (США, Канады, Великобритании, Нидерландов) установлено, что оценка исполняла три функции:
- информационную (выясняет, удается ли достигать желаемых результатов политики, выявляет ошибки и помогает исправить их);
- бюджетную (помогает рационально распределить средства, определить, какие программы можно закрыть, какие передать в частный сектор;
- управленческую (оценка использовалось для обоснования управленческих решений).
Юридические нормы проведения оценки были серьезным стимулом для развития этой процедуры. Как правило, юридическое требование проводить оценку программ была связано с отчетностью в бюджетном процессе, регулярным просмотром финансирования, проверкой эффективности, результативности и целесообразности дальнейшего функционирования и финансирования государственных программ. Следует признать, что юридическое обязательство является важным условием для внедрения оценки, особенно в странах постсоветского пространства, которые имеют административную культуру и благосклонны к следованию правилам и процедурам. Однако юридическое требование еще не гарантирует изменение мышления и поведенческих установок государственных служащих в направлении восприятия оценки как полезного инструмента обучения и обратной связи.
Также можно сделать вывод, что оценка правительственных программ предусматривает более четкие цели, индикаторы и бюджетные расходы в исследуемых странах, чем оценка государственной политики, которая требует интегрированного подхода и оценки на стратегическом уровне. В отличие от оценки государственной
42 International Atlas of Evaluation. P. 99.
43 EVALSED: The On-line Resource for the Evaluation of Socio-economic Development.
политики, оценка программ является более развитой и распространена во всех исследуемых странах (США, Канада, Великобритания, Нидерланды).
Список литературы:
1. Вайс К. Оцінювання: Методи дослідження програм та політики I Пер. з англ. Р. Ткачук та М. Корчинська; наук. ред. пер. О. Килієвич. Київ, 2000.
2. Ведунг Е. Оцінювання державної політики і програм I Пер. з англ. В. Шульга. Київ, 2003.
3. Колегов В.В. Оценка регулирующего воздействия: опыт внедрения на региональном уровне II Государственное управление. Электронный вестник. 2013. № 39. C. 95-112. URL: http:IIe-journal.spa.msu.ru/vestnik/itemI39 2013kolegov.htm (29.11.13).
4. Мефодьева Ю.В. Формирование системы оценки эффективности и результативности государственных расходов II Государственное управление. Электронный вестник. 2011. № 29. URL: http:IIe-journal.spa.msu.ru/vestnikIitemI29 2011mefodyeva.htm (29.11.13).
5. Оценивание программ и политик: методология и применение. Вып. I I Под. ред. Д.Б. Цыганкова. М., 2006.
6. Оценка программ: методология и практика I Под. ред. А.И. Кузьмина, Р.О. Салливан, Н.А. Кошелевой. М., 2009.
7. Сеструхина А. О. Существующие подходы к оценке эффективности управления местным II Государственное управление. Электронный вестник. 2011. № 27.
URL: http:IIe-journal.spa.msu.ru/vestnik/itemI27 2011sestrukhina.htm (29.11.13).
8. Тертичка В., Куприй В. Конспект лекцій «Оцінювання державної політики та программ». Киев, 2009.
9. Филиппов Д.В. Методика оценки уровня развития предпринимательства в регионе II Государственное управление. Электронный вестник. 2013. № 36. С. 252-262.
URL: http:IIe-journal.spa.msu.ru/vestnik/itemI36 2013filippov.htm (29.11.13).
10. Bamberger M., Rugh J., Mabry L. RealWorld Evaluation: Working under Budget, Time, Data and Political Constraints. Thousand Oaks, CA, 2006.
11. EVALSED: The On-line Resource for the Evaluation of Socio-economic Development. URL: http:IIec.europa.eu/regional policy/sources/docgenerIevaluationIevalsedIindex en.htm
(10.09.13).
12. Evaluation of Cohesion Policy: Overview of practices (Draft) I Ed. by K. Olejniczak, P. Strzeboszewski, S. Bienias; under review by Prof. J. Bachtler. Warsaw, 2011.
13. International Atlas of Evaluation / Eds J.-E. Furubo, R.C. Rist, R. Sandahls. New Brunswick; London, 2002.
14. Lahey R. The Canadian M&E System: Lessons Learned from 30 Years of Development / ECD Working Paper Series. 2010. No 23.
URL: http://siteresources.worldbank.org/INTEVACAPDEV/Resources/ecd wp 23.pdf
(10.09.13).
15. Mackay K. Evaluation Capacity Development: A Diagnostic Guide and Action Framework / ECD Working Paper Series. 1999. No 6.
URL: http://siteresources.worldbank.org/EXTEVACAPDEV/Resources/4585672-1252437578683/ECD WP6.pdf (29.11.13).
16. Malan J. Evaluation Capacity in the New EU Member States. CSES, European Evaluation Society. United Kingdom Evaluation Society, Joint Conference, 4-6 October 2006.
17. MarkK., Pfeiffer J.R. Monitoring and Evaluation in the United States Government: An overview / ECD Working Paper Series. 2011. No 26.
URL: http://siteresources.worldbank.org/EXTEVACAPDEV/Resources/ecd wp 26 US Gov.pdf
(03.12.13).
18. Performance in Government: The Evolving System of Performance and Evaluation Measurement, Monitoring, and Management in the United Kingdom / ECD Working Paper Series. 2010. No 24. URL: http://siteresources.worldbank.org/INTEVACAPDEV/Resources/ecd 24.pdf
(03.12.13).
19. Public Service 2000: The Renewal of the Public Service of Canada. Ottawa, 1990.
20. Scriven M. Evaluation Thesaurus. 4th ed. Newbury Park, CA, 1991.
Kravchuk I.
^mparative analyses of national evaluation systems of public policy in the USA, Canada, the United Kingdom and the Netherlands
Kravchuk, Iryna — PhD in Public Administration, post-doctoral scholar, Department of Public Policy and Political Process Management, President of Ukraine National Academy of Public Administration; Head of the board of directors, Ukrainian Evaluation Association.
E-mail: [email protected]
Annotation
Evaluation of public policy is an instrument of accumulation of knowledge and experience. It provides feedback on government’s actions, ensures the implementation of the principles of good governance (efficiency, transparency, accountability).
Evaluation systems in the USA, Canada, the Netherlands and the United Kingdom are examples of "advanced" evaluation models which explore different options for evaluation capacity development. For the analysis of the experience of foreign countries, we had compiled a list of research questions concerning factors that influenced the evaluation development: legal norms; approaches to the evaluation of public policies and programs; links of evaluation with strategic planning, budgeting process, auditing and monitoring.
In the United States, Canada, the UK, the Netherlands evaluation performed three functions: informational, budgetary and managerial. Legal requirements for evaluation were a major impetus for the development of evaluation in these countries.
Evaluation of programs provides clearer goals, indicators and budget spending in these countries than the evaluation of public policy, which requires an integrated approach and evaluation at the strategic level. Program evaluation is better developed and widely spread in all these countries (the USA, Canada, the UK and the Netherlands). Evaluation of public policy in certain areas is carried out mainly at the central level.
Keywords
Program evaluation, evaluation of public policy.
References:
1. Vajs K. Ocinjuvannja: Metodi doslidzhennja program ta politiki. Per. z angl. R. Tkachuk ta M. Korchins’ka; nauk. red. per. O. Kilievich. Kiev, 2000.
2. Vedung E. Ocmjuvannja derzhavnoipolitiki i program. Per. z angl. V. Shul’ga. Kiev, 2003.
3. Kolegov V.V. Ocenka regulirujushhego vozdejstvija: opyt vnedrenija na regional’nom urovne. Gosudarstvennoe upravlenie. Jelektronnyj vestnik, 2013, 39, pp. 95-112.
URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/39 2013kolegov.htm (29.11.13).
4. Mefod’eva Ju.V. Formirovanie sistemy ocenki jeffektivnosti i rezul’tativnosti gosudarstvennyh rashodov.
Gosudarstvennoe upravlenie. Jelektronnyj vestnik, 2011, 29.
URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/29 2011mefodyeva.htm (29.11.13).
5. Ocenivanieprogramm ipolitik: metodologija iprimenenie. Vyp. I. Pod. red. D.B. Cygankova.
Moscow, 2006.
6. Ocenka programm: metodologija i praktika. Pod. red. A.I. Kuz’mina, R.O. Sallivan, N.A. Koshelevoj. Moscow, 2009.
7. Sestruhina A.O. Sushhestvujushhie podhody k ocenke jeffektivnosti upravlenija mestnym.
Gosudarstvennoe upravlenie. Jelektronnyj vestnik, 2011, 27.
URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/27 2011sestrukhina.htm (29.11.13).
8. Tertichka V., Kuprij V. Konspekt lekcij «Ocinjuvannja derzhavnoi politiki ta programm». Kiev, 2009.
9. Filippov D.V. Metodika ocenki urovnja razvitija predprinimatel’stva v regione. Gosudarstvennoe upravlenie. Jelektronnyj vestnik, 2013, 36, pp. 252-262.
URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/36 2013filippov.htm (29.11.13).
10. Bamberger M., Rugh J., Mabry L. RealWorld Evaluation: Working under Budget, Time, Data and Political Constraints. Thousand Oaks, CA, 2006.
11. EVALSED: The On-line Resource for the Evaluation of Socio-economic Development.
URL: http://ec.europa.eu/regional policy/sources/docgener/evaluation/evalsed/index en.htm (10.09.13).
12. Evaluation of Cohesion Policy: Overview ofpractices (Draft). Ed. by K. Olejniczak, P. Strzeboszewski, S. Bienias; under review by Prof. J. Bachtler. Warsaw, 2011.
13. International Atlas of Evaluation. Eds J.-E. Furubo, R.C. Rist, R. Sandahls. New Brunswick; London, 2002.
14. Lahey R. The Canadian M&E System: Lessons Learned from 30 Years of Development. ECD Working Paper Series, 2010, 23. URL: http://siteresources.worldbank.org/INTEVACAPDEV/Resources/ecd wp 23.pdf
(10.09.13).
15. Mackay K. Evaluation Capacity Development: A Diagnostic Guide and Action Framework. ECD Working Paper Series, 1999, No 6. URL: http://siteresources.worldbank.org/EXTEVACAPDEV/Resources/458 5672-1252437578683/ECD WP6.pdf (29.11.13).
16. Malan J. Evaluation Capacity in the New EUMember States. CSES, European Evaluation Society. United Kingdom Evaluation Society, Joint Conference, 4-6 October 2006.
17. Mark K., Pfeiffer J.R. Monitoring and Evaluation in the United States Government: An overview. ECD Working Paper Series, 2011, 26. URL: http://siteresources.worldbank.org/EXTEVACAPDEV/Resources/ecd w p 26 US Gov.pdf (03.12.13).
18. Performance in Government: The Evolving System of Performance and Evaluation Measurement, Monitoring, and Management in the United Kingdom. ECD Working Paper Series, 2010, 24.
URL: http://siteresources.worldbank.org/INTEVACAPDEV/Resources/ecd 24.pdf (03.12.13).
19. Public Service 2000: The Renewal of the Public Service of Canada. Ottawa, 1990.
20. Scriven M. Evaluation Thesaurus. 4th ed. Newbury Park, CA, 1991.
