CC BY
281
международный опыт внедрения бюджетирования, ориентированного
на результат
Л. И. ЮЗВОВИЧ, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, денежного обращения и кредита E-mail: [email protected] Уральский государственный университет
им. А. М. Горького
Е. Ю. ВАЛОВА, соискатель кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: [email protected] Уральский государственный экономический университет
В статье отмечается, что одним из наиболее эффективных методов финансового планирования, который предусматривает составление детального, скоординированного по всем подразделениям и функциям плана работы организации в целом, является бюджетирование.
Рассмотрен опыт внедрения в бюджетный процесс бюджетирования, ориентированного на результат, в таких зарубежных странах, как США, Канада, Норвегия, Новая Зеландия, Великобритания и Нидерланды. Проанализировав международный опыт внедрения бюджетирования, авторами сделаны выводы, позволяющие успешно реализовать концепцию повышения эффективности управления в России. Кроме того, предложены варианты перехода к программно-целевому бюджетированию в Российской Федерации.
Ключевые слова: бюджет, бюджетирование, цель, задача, затраты, конечный результат, непосредственный результат.
Понятие «бюджетирование» (budgeting) применяется для обозначения комплекса действий по подготовке проекта и исполнению бюджета, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств. В рамках бюджетирования, ориентированного на результат, финансовые ресурсы распределяются с учетом и в зависимости от достижения конкретных общественно значимых целей в соответствии с приоритетами
государственной политики. Наличие определенных социально-экономических эффектов от предоставления бюджетных услуг и деятельности государства, мониторинг и контроль за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечение качества бюджетного планирования и управления — основные характеристики бюджетирования, ориентированного на результат [2].
Обобщая международный опыт, можно выделить следующие особенности внедрения бюджетирования, ориентированного на результат.
В США первым шагом по внедрению нового подхода в 1949 г. был доклад так называемой Комис -сии Гувера о формировании программно-целевого бюджета, в котором особое внимание уделялось ожидаемым результатам по видам деятельности государства, а не по затратам государственных средств. Предлагалось также отчет об исполнении бюджета дополнять показателями, характеризующими качество его исполнения. Конгресс США рекомендовал применять данный подход к бюджетированию в первую очередь в военной сфере. Для полномасштабной реализации этих предложений в 1950 г. был принят закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности» [1].
Однако переход к управлению по результатам оказался достаточно поверхностным, поскольку
финансы и кредит
61
продолжалось использование и старых форм отчетности. Недостаточная проработанность принятого закона не позволяла правильно определять потребности в государственных средствах и рационально их распределять между программами.
На следующем этапе реформирования бюджетного процесса в 1965 г. было внедрено программное планирование и исполнение бюджета. Его главная особенность заключалась в возможности объединять несколько государственных организаций при выполнении определенной программы, нацеленной, как правило, на долгосрочную перспективу. Министерства и ведомства должны были: формулировать цели своей деятельности в соответствии с приоритетами государственной политики; определять задачи и способы их решения; оценивать необходимые затраты и сравнивать их с ожидаемыми результатами для оптимизации распределения государственных средств, используя количественный анализ, в том числе анализ издержек и выгод. Несмотря на эксперимент по внедрению планово-программного бюджетирования в пяти городах, пяти округах и пяти штатах с 1967 по 1969 г., данный подход из-за своей сложности не получил широкого распространения.
Относительно новым витком в развитии концепции бюджетирования стало внедрение с 1977 г. планирования бюджета от нуля. Суть его заключалась в том, что министерство или ведомство должно было представлять несколько вариантов достижения одного и того же результата, причем затраты ни по одному из них не могли быть выше текущего значения. При этом обоснование расходов на следующий год производится на базе предыдущих расходов, посредством доказательства их необходимости. Такой подход к бюджетированию позволял определять целесообразность реализации программ и расходования государственных средств.
Завершающим этапом развития в США концепции бюджетирования, ориентированного на результат, и закрепления ее принципов в практике государственного управления являлось принятие в 1993 г. федерального закона «Об исполнении и результатах». Согласно этому закону федеральные агентства должны были разработать долгосрочные планы развития, ежегодно представлять конгрессу информацию о текущих результатах деятельности. С 1999 г. была введена практика представления ежегодных докладов о целях и ожидаемых результатах реализации программ в начале бюджетного года, а о фактически достигнутых результатах — в конце года.
В качестве примера недавнего внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, можно привести опыт Канады, где реформирование бюджетной системы началось с 1995 г. Органы государственной власти обязаны обеспечить объективную, беспристрастную оценку и анализ результатов реализации программ и степени достижения поставленных целей, выполнения задач на основе выработанных и утвержденных показателей и индикаторов социально-экономической эффективности [1].
Ежегодно весной министерства и ведомства Канады в обязательном порядке представляют в парламент доклад о бюджетных планах и приоритетах, содержащий описание каждой программы, ее цели, задачи, оценку ожидаемых общественно значимых результатов. Кроме того, руководитель министерства финансов представляет ежегодный доклад о результатах деятельности государственных органов в правительство, которое на его основании рассматривает результативность реализации программ и принимает решение о целесообразности дальнейшего их выполнения. Внедрение нового подхода к бюджетированию позволило повысить эффективность бюджетного планирования, распределения государственных средств между программами и видами деятельности государства.
В рамках бюджетной реформы во Франции (с 1996 г.) была введена система контрактации в сфере общественных услуг, согласно которой контракты заключаются между центральными органами государственной власти и производителями (поставщиками) услуг. Для этого потребовалось оценить и проанализировать стоимость услуг, предоставляемых государством, разработать показатели их качества, критерии эффективности деятельности министерств и ведомств. Срок действия данных контрактов — три года, однако предусмотрена возможность ежегодной индексации и корректировки содержащихся в них показателей с учетом внешних факторов. К 2006 г. все министерства и ведомства Франции должны перейти на использование принципов бюджетирования, ориентированного на результат.
В Норвегии в рамках реформирования бюджетной системы в 1999 г. была принята двухлетняя программа, цель которой — повышение эффективности координации деятельности органов государственной власти и оптимизации системы управления государственными расходами. Согласно принятой программе каждое из 16 министерств страны обязано представлять проекты, содержа-
щие цели, задачи, данные о требуемых ресурсах, индикаторы эффективности и оценку ожидаемых результатов выполнения программы, кабинету министров, который принимает решение о возможности их реализации. Все министерства и ведомства в обязательном порядке должны каждые шесть месяцев также представлять доклады о результатах реализации программ организационному комитету Норвегии, который осуществляет координацию деятельности органов государственной власти. На основании поступающей информации формируется сводный отчет об эффективности деятельности министерств и ведомств, который затем публикуется в средствах массовой информации.
Основной целью пакета реформ, проводимых в Новой Зеландии, являлось внедрение в деятельность государства инструментов и стимулов, аналогичных рыночным. И на этом пути Новая Зеландия значительно опередила другие страны. Применяемая здесь система предусматривает существование «внутренних рынков», которые функционируют на основе контрактов, формализующих отношения между «ведомственными» покупателями и поставщиками работ, продукции и услуг. В частности, практикуется заключение контрактов с государственными служащими — главами департаментов, руководителями высшего и среднего звена министерств, в которых указываются целевые показатели социальной и экономической эффективности работы возглавляемых ими подразделений и отделов, а также фиксируются требования к результатам их деятельности. Кроме того, заключаются договора, на основе которых правительство закупает услуги по согласованным ценам у министерств, а также договора, на основании которых министерства приобретают услуги у других государственных организаций. Чтобы узаконить подобные контрактные отношения, был произведен ряд структурных и функциональных преобразований, включая следующие:
1) руководители министерств получают право самостоятельно принимать решения о приобретении услуг у других министерств и ведомств или у других (негосударственных) поставщиков;
2) планируемый объем оказываемых услуг указывается заранее;
3) выполнение условий договоров отслеживается с помощью отчетов и проверок.
Бюджетирование, ориентированное на результат, закреплено в законе о государственных финансах в 1989 г. Было принято решение об усилении ориентации систем бюджетирования и управления
на непосредственные (а не на конечные) результаты, так как, в отличие от конечных, непосредственные результаты легче поддаются контролю и количественной оценке. При этом благодаря инициативам последних лет качество показателей конечных результатов и информации о социальной эффективности также существенно улучшилось.
Реформа государственного управления в Великобритании, названная «Инициатива движения вперед» (Next Steps Initiative), началась в 1988 г. с проведения анализа эффективности управления государственными финансами и инициатив по его совершенствованию. Первоначально реформа проводилась без особого размаха, но постепенно переросла в коренную реструктуризацию государственных учреждений, сопровождавшуюся внедрением рыночной конкуренции в сферу предоставления бюджетных услуг. В 1998 г. в Великобритании был проведен комплексный анализ государственных расходов, в ходе которого было подробно рассмотрено распределение бюджетных ресурсов между статьями расходов. По результатам анализа впервые был поставлен вопрос о необходимости повышения качества услуг и проведении соответствующих реформ [3].
Новый подход включал в себя два основных элемента: Соглашения о бюджетных услугах (Public Service Agreements, PSA) и Соглашения о качестве услуг (Service Delivery Agreements, SDA). Они устанавливают цель и задачи каждого министерства, целевые значения показателей качества и объема бюджетных услуг и ожидаемого эффекта от их предоставления, а также другие целевые показатели деятельности министерств и ведомств. В июле 2000 г. были утверждены новые PSA на период с 2001 по 2004 г., которые охватывают 18 министерств, 4 межведомственные программы и органы местного самоуправления. Большая часть закрепленных в них показателей должна быть достигнута в период с апреля 2001 г. по март 2004 г. На этот период установлено около 160 показателей, из которых 30 относятся одновременно к нескольким министерствам. Цель состояла в том, чтобы сосредоточить внимание на главных приоритетах государственной политики. Обсуждения бюджета ведутся сейчас, главным образом, на основе конечных результатов. Кабинет министров рассматривает PSA одновременно с бюджетными ассигнованиями. PSA публикуются и включаются в представляемый парламенту проект бюджета наряду с согласованными на уровне правительства бюджетными заявками министерств и ведомств.
финансы и кредит
63
Реформа 1999 г., проходившая под девизом «От политического бюджета к ответственной социально-экономической политике», является очередным шагом на пути реформирования управления государственными расходами в Нидерландах. В качестве первого шага были предприняты усилия по развитию внутреннего контроля и повышению эффективности исполнения бюджета. В середине 1980-х гг. была чрезвычайно велика необходимость жесткого контроля государственных расходов. Бюджетная реформа 1999 г. была обусловлена четырьмя основными причинами:
1) отсутствием в бюджетах министерств информации, которая была бы хорошо понятна всем заинтересованным сторонам;
2) нечеткостью формулировок основных вопросов государственной политики;
3) отсутствием связи между целями государственной политики, объемом производимых бюджетных услуг и затратами;
4) отсутствием четкой связи между бюджетными заявками и отчетами об исполнении бюджета.
Выдвинув на первое место цели социально-экономической политики, новая структура, содержание и форма представления бюджета и годовых отчетов помогли исправить эти недостатки. Новый формат государственного бюджета призван давать ответы на три вопроса: Какие цели мы перед собой ставим? Что нам необходимо сделать для достижения этих целей?Во что обойдется бюджету достижение этих целей? Годовой отчет должен, в свою очередь, дать ответ на следующие три вопроса: Удалось ли нам достичь поставленных целей? Все ли мы сделали, что должны были сделать, для достижения этих целей? Соответствуют ли фактические затраты ожидаемым? В рамках объявленной реформы планируется внедрение учета по начислению, однако государственные организации, за исключением ведомств, пока не перешли на этот новый метод [1].
Проведенный анализ международной практики использования методов бюджетирования, ориентированного на результат, показывает, что процесс перехода на такие методы бюджетирования не всегда проходит гладко, однако достоинства этого метода намного превышают издержки. Во всяком случае, количество стран, использующих в той или иной мере приемы и методы бюджетирования, ориентированного на результат, постоянно увеличивается. Необходимость внедрения в российскую практику методов бюджетирования, ориентированного на результат, все более осознается и в России.
Анализ международного опыта по внедрению
бюджетирования, ориентированного на результат,
позволяет сделать следующие выводы, которые
могут оказаться ценными для России:
1) программно-целевое бюджетирование - это средство повышения эффективности государственных расходов в условиях, когда все большая часть национального дохода перераспределяется государством. Международный опыт свидетельствует о том, что повысить эффективность государственных расходов за счет совершенствования одной только управленческой технологии, не затрагивая при этом бюджетного процесса, невозможно;
2) хотя повышение эффективности государственных расходов важно как в периоды благополучного развития экономики, так и в периоды финансовых трудностей, опыт стран, применявших программно-целевое бюджетирование, в частности опыт США показывает, что решиться на использование программно-целевого бюджетирования легче в периоды финансовых трудностей, когда размеры дефицита государственного бюджета принимают угрожающие масштабы;
3) все основные приемы программно-целевого бюджетирования основаны на управленческих принципах частного бизнеса (формулировка миссии и стратегий, бюджетирование от нуля, применение метода учета по начислению, использование индикаторов социальной и экономической эффективности как аналогов результатов хозяйственной деятельности, учет рисков и др.). Таким образом, переход на программно-целевое бюджетирование требует одновременного реформирования принципов управления в государственном секторе — переход от административных методов к использованию хозяйственной инициативы на местах;
4) внедрение инструментов частного бизнеса в деятельность государства, в том числе в бюджетный процесс, сопряжено с большими трудностями. Эти трудности связаны с тем, что масштабы деятельности государственных министерств и ведомств несопоставимы с масштабами деятельности даже самых крупных фирм, с тем, что мотивация чиновников отличается от мотивации менеджеров частных компаний, с тем, что у государственных учреждений отсутствует универсальный индикатор результатов работы, который имеется у частных фирм, и потому для них приходится
разрабатывать различные искусственные заменители такого показателя и т. д.;
5) указанные трудности могут стать серьезным препятствием на пути одновременного внедрения программно-целевого бюджетирования во всех министерствах и ведомствах одновременно, если государственный аппарат громоздок, расходные полномочия нечетко разграничены между уровнями власти, а бюджетный процесс плохо скоординирован. В подобных случаях целесообразно поэтапное внедрение программно-целевого бюджетирования, перевод на него отдельных пилотных министерств и ведомств, адаптация новых технологий к существующей бюджетной практике с последующим распространением полученного опыта на остальные государственные министерства;
6) в тех странах, где последовательно реализуются принципы программно-целевого бюджетирования, правительство, законодатели и общественность получают эффективный инструмент распределения ресурсов по видам услуг, которые государство обязуется предоставить своим гражданам.
На взгляд авторов, возможны два варианта перехода к программно-целевому бюджетированию.
Вариант 1. Поэтапный переход к программно-целевым принципам построения бюджетного процесса всех министерств и ведомств. Каждая стадия (определение предоставляемых услуг, внедрение показателей результативности и эффективности, внутренний контроль за расходами и внешний контроль результативности, внедрение новых форм отчетности и т.д.) внедряется последовательно, но одновременно во всех министерствах и ведомствах.
Вариант 2. Комплексная реформа бюджетного процесса в нескольких пилотных министерствах, постепенный (за счет расширения круга пилотных министерств) охват прочих министерств и ведомств. Реформы осуществляются под руко-
водством министерства финансов (бюджетного департамента), который готовит пакет документов, куда входят следующие инструкции:
- по организации бюджетного планирования;
- по определению стоимости предоставляемых услуг;
- по управлению государственными закупками;
- по учету расходов;
- по составлению финансовых отчетов и отчетов о результатах деятельности;
- по управлению активами;
- по проведению внутреннего аудита. Выполнение требований обеспечивает министерствам и ведомствам свободное распоряжение выделенными им ресурсами.
Таким образом, можно сделать вывод, что в целом отправной точкой метода бюджетирования является определение прямых и конечных результатов деятельности министерств и ведомств и показателей, характеризующих степень достижения поставленных целей. Для реализации данного подхода к процессу бюджетирования используется количественный анализ, в частности метод «издержки — выгоды»: на базе сравнения альтернативных вариантов получения аналогичного результата выбирается та программа, в которой прямые и (или) косвенные выгоды для общества от предпринимаемых действий максимально превосходят затраты на их реализацию.
Список литературы
1. Бюджетирование, ориентированное на результат: цели и принципы / ECORYS — NET. М., 2002.
2. Сенягин А. Как оценить общественные услуги. URL: http //www.fbk.ru.
3. Серпилин А. Опыт Великобритании в области регионального управления и бюджетирования, ориентированного на результат/ URL: http // www.bdo.ru.
\
УВАЖАЕМЫЕ ЧИТАТЕЛИ !
Журналы Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
_)
