CC BY
182
recommendations for further improvement of the conceptual and terminological forensic activities in Mongolia.
Keywords: language forensic expert ; unification language forensic expert ; systematization expert concepts; conceptual and terminological apparatus forensic activities , expert categories and concepts .
Bayandorj Tsolmon, Adjunct Moscow State University Russian Interior Ministry. + 7 (909) 662-48-29, bayandorj.omo@yandex.ru (Russia, Moscow)
УДК 342.9.
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЁНКА В РОССИИ И ШОТЛАНДИИ
М.Ю. Шамрин
В статье исследуется административно-правовой статус Шотландского Комиссара по правам детей и молодёжи в сравнении со статусом Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка. Делается вывод, что изучение российским законодателем опыта функционирования Шотландского Комиссара по правам детей и молодёжи будет способствовать совершенствованию организационного механизма административно-правового статуса Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребёнка, а также созданию в России единой централизованной системы защиты прав ребёнка.
Ключевые слова: права ребёнка, Уполномоченный при Президенте Российской
Федерации по правам ребёнка, Комиссар по правам детей и молодёжи в Шотландии, Конвенция ООН о правах ребёнка.
Дальнейшее развитие института Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка не может происходить без изучения международного опыта деятельности Уполномоченных по правам ребёнка, входящих в состав Европейской (European Ombudspersons for Children (ENOC)) и Британско-ирландской (British and Irish Network of Children's Commissioners (BINOCC)) Ассоциаций Уполномоченных (Омбудсменов, Комиссаров) по правам ребенка.
Создание в системе государственного управления целостного механизма функционирования Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка и Уполномоченных в субъектах порождает для государства обязанность обеспечить реализацию их административно-правового статуса в рамках единого правового пространства.
В правовом, организационном и технологическом отношении сфера распространения в России положений Конвенции ООН о правах ребёнка [1] является одним из наименее развитых элементов механизма государственного управления в деле защиты прав и основных свобод ребёнка.
Исследования автора выявили, что в Российской федерации отсутствует единая централизованная, федеральная система защиты прав ребёнка, нет сводного законодательства, своеобразного кодекса законов о правах, обязанностях и законных интересах детей и родителей, об организационноправовом механизме их (прав, обязанностей и интересов) защиты.
Можно сделать вывод, что современное состояние законодательного регулирования административно-правового статуса Уполномоченного по правам ребёнка в Российской Федерации нельзя признать удовлетворительным, поскольку оно не отвечает требованиям Европейской ассоциации Уполномоченных по правам ребёнка (European Ombudspersons for Children), не учитывает законных интересов ребёнка и общества в правозащитной сфере. Поэтому тема защиты прав ребёнка приобретает особый смысл, в связи с чем в целях совершенствования административно-правового статуса
Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребёнка важно изучить правовое положение Шотландского Уполномоченного по правам ребёнка, именуемого Комиссаром по делам детей и молодёжи (Scotland’s Commissioner for Children and Young People (SCCYP)).
В мире признаётся, что среди всех Уполномоченных по правам ребёнка именно Шотландский Комиссар по делам детей и молодёжи является для ребёнка самым доступным средством защиты его прав. Для Шотландского Комиссара по делам детей и молодёжи специально выделена личная телефонная линия с федеральным номером (тел: 0800 019 1179; адрес: 85 Holyrood Road, Edinburgh, EH8 8AU). Таким образом, каждый ребёнок в Шотландии может лично позвонить Комиссару или написать письмо. Исследование автора показало также, что ответ на обращение последует незамедлительно. В Российской Федерации система связи «ребёнок-Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребёнка» требует модернизации, потому что в настоящее время у ребёнка отсутствует возможность личного обращения к Федеральному Уполномоченному с требованием о помощи через телефонный звонок. Ребёнок может позвонить только в приёмную, а не самому Уполномоченному. Все обращения к Уполномоченному при Президенте по правам ребёнка через Интернет-приёмную «http://www.rfdeti.ru/letter» автоматически пересылаются к региональному Уполномоченному по правам ребенка. Автор пришёл к выводу, что в Российской Федерации, в отличие от Шотландии, принцип доступности Федерального Уполномоченного на практике пока не реализован.
Исследуя законодательство о функционировании Уполномоченных по правам ребёнка в Европейских странах, автор пришёл к выводу, что в законодательстве Шотландии наиболее полно урегулирован административно -правовой статус Уполномоченного (Комиссара). По мнению автора, способ
административно-правового регулирования деятельности Комиссара по делам детей и молодёжи в Шотландии на уровне комплексного Закона [2] стоило бы применить в отношении Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребёнка. К сожалению, в Российской Федерации такой нормативный правовой акт (Закон) ещё не разработан. Необходимо отметить, что отсутствие комплексного нормативного правового акта, регулирующего статус Федерального Уполномоченного по правам ребёнка и Уполномоченных в субъектах Российской Федерации, приводит к неэффективности функционирования в России Института Уполномоченного по правам ребёнка.
Автор возлагает большие надежды на разрабатываемый им проект Закона о Федеральном Уполномоченном по правам ребёнка и Уполномоченных по правам ребёнка в субъектах Российской Федерации. По его мнению, на основе Закона Российский Уполномоченный по правам ребёнка при реализации своего правового статуса сможет использовать новые современные методы защиты Детства, какие уже более десяти лет успешно применяет при реализации своего административно-правового статуса Комиссар по правам детей и молодёжи в Шотландии.
Вместе с тем в Законе Шотландии о Комиссаре по правам детей предусмотрены не только специальные разделы, где рассматриваются элементы его административно-правового статуса, но и два приложения, в которых повествуется о дополнительных условиях реализации его компетенции, что, несомненно, представляет определённый интерес для российского законодателя.
Должность Комиссара по правам детей и молодёжи в Шотландии была учреждена в 2004 году. Начало XXI века - это был период быстрого распространения подобных учреждений по всей Европе. Российская Федерация - не исключение. В России Уполномоченный при Президенте по правам ребёнка функционирует с 2009 года. Полномочия, которые получил Комиссар по правам детей в Шотландии, помогли ему положить начало создания в Шотландии новейшей системы защиты прав ребёнка. После принятия в Шотландии Закона о Комиссаре его положения стали изучаться многими Европейскими государствами. В результате, в таких странах как Дания, Венгрия, Португалия, Словения, Люксембург, Кипр, Грузия, Сербия, Босния, Молдова были учреждены должности Уполномоченного по правам ребёнка, статус которых аналогичен Шотландскому Уполномоченному.
Опыт деятельности Шотландского Комиссара больше, чем у Федерального Российского Уполномоченного по правам ребёнка. Исследователь пришёл к выводу, что существует множество различий в административно-правовом статусе Уполномоченных в Шотландии и России, поэтому изучение статуса Шотландского Комиссара по правам детей и молодёжи представляет большой интерес.
В связи с этим автор изучил Закон о Комиссаре по правам детей в Шотландии и приводит его положения в качестве образца административно -
правого регулирования статуса Уполномоченного по правам ребёнка в Российской Федерации в сравнении с Указом Президента № 986 [3].
Пункт 2 Указа №986 гласит, что Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации.
Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребёнка вправе:
1. запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц; беспрепятственно посещать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации;
2. проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от них соответствующие разъяснения;
3. направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов;
4. привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка, научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе [3].
C учётом востребованности более углублённого решения вопросов порядка назначения Комиссара по правам детей и молодёжи на должность в Шотландском законе установлено:
1) Комиссар по правам детей является физическим лицом и назначается Её Величеством по предложению Парламента.
2) Лицо лишается права назначения на должность Комиссара, если на дату, когда оно (назначение) вступает в силу, или в течение года, предшествующего такой дате, такое лицо является или было а) членом Парламента, б) членом Палаты Общин, в) членом Европейского Парламента.
3) Комиссар должен избираться на срок по усмотрению членов Парламента, но не превышающий пяти лет.
4) Лицо, назначенное на должность Комиссара на один срок, может быть назначено повторно на второй срок (вне зависимости от того, последовательны ли данные сроки или нет). При этом данное лицо не может в совокупности занимать должность Комиссара более двух сроков подряд, т.е. более 10 лет [2].
Что касается вознаграждения и условия назначения на должность, то Шотландский Комиссар имеет право на заработную плату и пособия в объёме, определяемом Парламентской корпорацией. Назначение Комиссара происходит на условиях, определяемых Парламентской корпорацией и включающих в своё содержание положения, в соответствии с которыми Комиссар имеет право занимать другие должности или посты.
Парламентская корпорация должна выплачивать оклад и надбавки Комиссару и компенсировать любые расходы, которые он несет при выполнении поставленных перед ним государством задач в сфере защиты прав ребёнка. Парламентская корпорация для реализации данного положения назначает самого Комиссара или одного из членов его Аппарата материально ответственным лицом. В Законе определены такие функции материально ответственного лица, как подписания счетов на расходы Комиссара, обеспечение правильности и регулярности ведения финансовых отчётов Комиссара, обеспечение экономически эффективного и результативного использования Комиссаром государственных ресурсов. Материально ответственное лицо обязано отчитываться перед Парламентом при осуществлении своих функций.
Автор считает, что финансирование Института Уполномоченного (Комиссара) по правам ребёнка (детей и молодёжи) должно занимать немалую долю в бюджете любого государства. Сегодня в Российской Федерации в отличие от Шотландии, выделяется недостаточное количество материальных ресурсов, необходимых для развития Института Уполномоченного по правам ребёнка. Это негативно сказывается на функционировании механизма защиты прав ребёнка в России. Так, из-за прекращения финансирования, в 2000 году, был расформирован Научно-исследовательский институт детства при Российском Детском Фонде. Уникальную структуру института разработал академик Е.М. Рыбинский. Именно Институтом детства был предложен концептуальный теоретико-методологический подход к изучению самой сути Положения детей в СССР, не имеющий аналога в зарубежной науке и практике, что послужило затем концептуальной основой разработки ежегодных государственных докладов о положении детей в Российской Федерации; сформулированы определения таких дефиниций, как «ребёнок», «дети», «детство».... [4, С. 7]. В период работы НИИ детства благотворительные расходы Российского Детского Фонда составили 142 062 793 долл. США [5, С. 31].
Положение детей в России остаётся тревожным. Автор считает, что Федеральный Уполномоченный не может повлиять на изменение ситуации, пока не будет разработан Федеральный Закон, регулирующий его административно-правовой статус. По мнению исследователя, именно Уполномоченный должен определить новую этику по отношению к детству, а также политику его правой защиты. В этих целях, думается, в бюджете Российской Федерации важно предусмотреть дополнительные статьи расходов,
необходимых для обеспечения реализации правового статуса Федерального Уполномоченного по правам ребёнка.
Исследование показало, что в отличие от Российского Уполномоченного, Шотландский Комиссар по правам детей и молодёжи обладает безграничными полномочиями для выполнения любых действий, необходимых для достижения установленных Королевой и Парламентом целей в сфере защиты Детей и реализации своих функций. В том числе, Комиссар имеет право заключать договоры, приобретать движимое и недвижимое имущество, а также распоряжаться им. В Шотландии Комиссар может обязать любое лицо на осуществление функций от его имени в пределах, указанных в специальном разрешении. Важно, что любая передача полномочий не отменяет ответственность Уполномоченного за совершённые действия.
С одной стороны, по мнению автора, права, предоставленные Комиссару, будут способствовать бесперебойному функционированию системы защиты прав ребёнка, с другой - создаются условия для совершения Комиссаром коррупционных действий. Автор соглашается с М.М. Поляковым, считающим, что коррупция создаёт угрозу правозащитным институтам всех демократических государств [6, С. 261], в том числе и в Шотландии.
Для ребёнка в Шотландии предусмотрена важнейшая гарантия защиты его прав и свобод. Так, если Комиссар по правам детей отсутствует определенный период времени или он не в состоянии выполнять свои обязанности, Парламентская корпорация может назначить на его должность лицо (вне зависимости от того, является ли такое лицо сотрудником Аппарата Комиссара или нет) до возвращения Комиссара к исполнению своих должностных обязанностей. Это означает, что каждый ребёнок может обратиться за помощью к Комиссару в любое время.
Вопросы освобождения Комиссара по правам детей и молодёжи от должности в законе Шотландии изложены следующим образом: «Уполномоченный может быть освобождён от должности Ее Величеством а) по просьбе самого Комиссара; б) если Парламент примет резолюцию об освобождении от должности на основании нарушения Комиссаром условий назначения на должность; или отсутствия уверенности Парламента в пригодности, готовности или способности Комиссара выполнять должностные обязанности. При этом предусмотрено, что в случае разделения голосов при голосовании, Резолюция об освобождении Комиссара от должности будет принята, только если за нее проголосует не менее чем две трети от общего числа проголосовавших». Парламентская корпорация принимает меры по выплате пенсий, пособий и премий лицу, которое перестало занимать должность Комиссара по правам детей.
В Законе о Комиссаре по правам детей и молодёжи в Шотландии определено, что ни Комиссара, ни любого из сотрудников его Аппарата не следует рассматривать как служащего или агента Короны или как лицо, имеющее какой-либо статус, иммунитет или привилегию Короны [2, SCHEDULE 1 (Приложение №1)].
Должность «Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка» внесена в Раздел I Реестра должностей Федеральной государственной гражданской службы [7]. Оплата деятельности Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребёнка регулируется Указом Президента о денежном содержании Федеральных государственных гражданских служащих [8]. Таким образом, можно сделать вывод, что Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребёнка является Федеральным государственным гражданским служащим. Аппарат Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребёнка является государственным органом.
Российский Уполномоченный, а также Комиссар по правам детей и молодёжи в Шотландии имеют право назначать сотрудников своего Аппарата в целях реализации своих функций. Что касается Шотландского Комиссара, то он, с согласия Парламентской корпорации, определяет условия назначения таких сотрудников, механизмы выплаты им пенсий, пособий, премий и т.д.
Проведённое исследование показало, что Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка, Шотландский Комиссар по делам детей и молодёжи постоянно ведут учёт материально-технической базы своих Аппаратов и подготавливают годовую бухгалтерскую отчетность по окончании финансового года. Если Шотландский Комиссар направляет для проверки копию годовой бухгалтерской отчетности Генеральному ревизору Шотландии, то Уполномоченный при Президенте РФ - Счётной Палате РФ.
Автор добавляет, что по просьбе любого лица, Шотландский Комиссар безвозмездно предоставляет в разумный срок в печатном или электронном виде бухгалтерскую отчетность с целью проведения аудита.
Возвращаясь к Функционированию Федерального Российского Уполномоченного, важно отметить, что поступление гражданина на Федеральную гражданскую службу для замещения должности «Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка», прохождение службы в данной должности и порядок освобождения от её замещения, регулируются законодательством о государственной гражданской службе [9].
Автор исследовал важнейший, по его мнению, элемент правового статуса как Шотландского Комиссара по правам детей, так и Российского, -независимость.
Исследование показало, что Комиссар, за исключением случаев, предусмотренных Шотландским Законом, не находится под контролем
Парламента, Правительства, Парламентской корпорации. По мнению автора, принципу независимости в деятельности Уполномоченного по правам ребёнка в России следует уделить особое внимание, поскольку он главнейший в реализации его правового статуса. В субъектах Российской Федерации, в которых Уполномоченные по правам ребёнка функционируют в структуре Исполнительной власти или Аппарата Уполномоченного по правам человека, принцип независимости деятельности Уполномоченного не реализован.
Поэтому в субъектах Российской Федерации наиболее предпочтительная модель Уполномоченного - Парламентская, когда Уполномоченный назначается и освобождается от должности законодательным
(представительным) органом государственной власти.
Представляется правильным, что Шотландский Комиссар, как и
Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка, созданы как независимые от Правительств и других органов.
Исследователь выделил цели деятельности Шотландского Комиссара и Федерального Российского Уполномоченного. К ним относятся:
• содействие полноценной реализации Конвенции о правах ребенка;
• повышение приоритетности вопросов, касающихся защиты прав ребёнка в центральных, региональных или местных органах власти; гражданском обществе;
• усиление внимания общества к детям;
• влияние на законодательство, политику и практику как путем реагирования на правительственные и другие предложения, так и с помощью активного выдвижения предложений о внесении изменений в их содержание;
• содействие эффективному использованию Правительством государственных ресурсов в интересах детей;
• создание канала для обмена мнениями детей;
• сбор и обнародование данных о положении детей в государстве;
• повышение осведомленности среди детей и взрослых о правах человека;
• стимулирование научных исследований;
• обеспечение реализации системы защиты прав ребёнка, например, в учреждениях и школах, включая доступ детей к судам;
• реагирование на отдельные жалобы от детей или лиц, представляющих их интересы, а, в случае необходимости, инициирование или поддержка иска от имени детей.
Несмотря на высокие цели, масштабы организации института Комиссара по правам детей в Шотландии небольшие, по сравнению с Российским Уполномоченным. Автор напоминает, что в России функционируют 84 Уполномоченных - 83 региональных и один Федеральный. Это означает, что общая направленность и сбалансированность работы каждого Уполномоченного, по мнению автора, отличается, и это находит отражение в функциональной структуре их административно-правовых статусов.
Шотландский Комиссар активно занимается тщательным изучением государственного управления в сфере защиты прав ребёнка, пытается самостоятельно влиять на государственную политику по предоставлению услуг, направленных на улучшение положения ребёнка в государстве.
Ему важно знать взгляды детей на программу его деятельности. Выполнение требований ребёнка - вот ключевая задача его компетенции.
Исследование автора начинается с тщательного рассмотрения задач обоих защитников прав ребёнка (Шотландского Комиссара и Российского
162
Уполномоченного). Они совпадают. Оно (исследование) показало, что они должны:
• убедиться, что дети и молодые люди знают о существовании Уполномоченного (Комиссара), в чем заключается его работа и как они могут связаться с ним и сотрудниками его Аппарата;
• убедиться, что дети и молодые люди знают о своих правах (в том числе по Конвенции Организации Объединенных Наций о правах ребенка);
• поощрять общение детей и молодежи с Уполномоченным (Комиссаром) и его сотрудниками;
• убедиться, что государственные органы знают о правах ребёнка;
• узнать мнение детей и молодых людей о том, как Уполномоченный (Комиссар) должен осуществлять свои функции и каким должно быть содержание программы его годовой работы;
• анализировать и проводить мониторинг мер, принимаемых в отношении поступивших от детей жалоб, чтобы гарантировать их эффективность;
• осуществлять мониторинги воздействия на детей и молодых людей деятельности государственных органов, а также правозащитных организаций;
• рассматривать заявления каждого ребёнка по любому вопросу, касающемуся соблюдения его прав;
• учитывать дела конкретных детей и молодых людей, которые получают услуги от государственных органов;
• предоставлять консультации, представительство или помощь ребенку или молодому человеку в предъявлении жалобы или возбуждении дела (уголовного, по делам об административных правонарушениях), если оно имеет отношение к нарушению прав ребёнка.
В Шотландии было принято практическое решение сосредоточиться, главным образом, на трех аспектах работы Комиссара по правам детей и молодёжи: повышении осведомленности о нём, особенно среди детей и молодежи; влиянии Комиссара на политику защиты детства и оказание государственных услуг; изучении материалов отдельных дел.
К основным отличиям относится ряд функций и степень юридических полномочий.
Исследование показало, что главная функция Российского Уполномоченного по правам ребёнка и Шотландского Комиссара заключается в пропаганде положений Конвенции ООН о правах ребёнка. Законодательство Шотландии гласит, что в основе деятельности Комиссара - Конвенция ООН о правах ребёнка [2].
Шотландским Законом также устанавливается перечень обязанностей, которые должен выполнять Комиссар по правам детей и молодёжи в целях реализации данной функции. Автор считает важным их перечислить. Итак, он обязан:
• содействовать повышению уровня осведомленности о правах детей и молодежи;
• проводить анализ законодательства, политики и практики в области прав детей и молодежи с целью оценки их адекватности и эффективности;
• содействовать распространению передового опыта поставщиков услуг (поставщик услуг - любое лицо, которое предоставляет услуги для детей и молодежи, за исключением родителей и опекунов, которые обладают правами, предусмотренными разделами 1 и 2 Закона «О детях (Шотландии)» 1995 года (п. 36));
• заказывать, проводить и публиковать исследовательские работы, тематика которых относится к проблемам защиты прав детей и молодежи;
• консультировать организации, функционирующие в интересах детей и защищающие их права. [2].
Автор отмечает, что в Шотландии Комиссар по правам детей и молодёжи при оценке эффективности реализации поставленных перед ним задач мнению детей отводит главнейшую роль [2]. Поэтому Аппарат Комиссара по правам детей в Шотландии постоянно изучает общественное мнение и осуществляет мониторинг взаимодействия Комиссара с правозащитными организациями и институтами гражданского общества.
В пункте 6 Закона о Комиссаре по правам детей и молодёжи в Шотландии говорится, что Комиссар должен способствовать вовлечению детей в свою работу. Таким образом, данное полномочие будет способствовать осведомлённости детей и молодежи о его функциях, способах обращения к нему и др. Закон обязывает Комиссара консультировать детей и молодежь по вопросам реализации своей компетенции, проводить анализ стратегии вовлечения детей и молодежи в осуществляемую им правозащитную деятельность.
В Шотландии осуществляется следующая практика: Комиссар по правам детей и молодёжи организует создание специальных комиссий, в состав которых входят дети, столкнувшиеся с проблемами наркомании, алкоголизма, подростковой преступности и т.д. Вместе с омбудсменом они вырабатывают эффективные программы оказания незамедлительной помощи.
Комиссар по правам детей и молодёжи в Шотландии постоянно информирует о своей деятельности средства массовой информации. Исследование показало, что он по запросам редакций предоставляет необходимые сведения, проводит пресс-конференции, рассылает справочные и статистические материалы, а также осуществляет взаимодействие в иных формах.
При Комиссаре по правам детей и молодёжи в Шотландии предусматривается создание Научно-консультативного Совета, в состав которого входят школьные учителя, работники детских воспитательных учреждений, деятели культуры, науки и искусства, представители различных конфессий, детские психологи, многодетные родители и др.
Кроме того, в целях реализации задачи повышения уровня защиты и соблюдения прав ребёнка, в Шотландии функционирует партнёрская модель, предполагающая взаимодействие Комиссара и правозащитных организаций,
которая так и не нашла, по мнению автора, своего отражения в деятельности Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребёнка.
Шотландское правительство первым в Великобритании отреагировало на Заключительные замечания Комитета ООН по правам ребёнка 2008 года [10], опубликовав всеобъемлющий документ, излагающий обязательства правительства Шотландии выполнить рекомендации Комитета ООН по правам ребенка, - «Делай как надо» (Do the Right Thing 2009) [11].
В 2010 году Правительством Шотландии совместно с Комиссаром по делам детей и молодежи и организацией под названием Together (Шотландский альянс по правам детей) была сформирована шотландская Группа (Scottish Children’s Rights Implementation Monitoring Group), контролирующая выполнение Правительством рекомендаций Комитета ООН по правам ребёнка.
Полагаю, что в перечень основных принципов деятельности Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребёнка должен войти принцип взаимодействия на основе партнёрских отношений с государственными органами и организациями, защищающими права и свободы ребёнка.
Исследование показало, что Шотландский защитник прав ребёнка (Комиссар) вправе не только предоставлять консультационные услуги каждому ребёнку, но и проводить собственное расследование происшествий, произошедших с детьми. Поэтому определённый интерес представляет авторский анализ положений Закона Шотландии о Комиссаре по делам детей и молодёжи, не нашедших своего отражения в российском законодательстве об Уполномоченном при Президенте РФ по правам ребёнка [3].
Следует отметить, что в Шотландском Законе изложены дополнительные положения, касающиеся роли свидетелей и документов в проведении Комиссаром расследований [2]. В случаях, когда Комиссар считает, что дело может быть разрешено без проведения расследования, он может принять меры, которые посчитает целесообразными. Думается, что такая мера может быть принята Комиссаром в случаях, когда проблема может быть решена посредством переговоров без проведения официального расследования.
Исследование показало, что проведение Комиссаром расследований регулируется Пунктом 7 Закона о Комиссаре по делам детей и молодежи Шотландии. Автор пришёл к выводу, что Комиссар должен непременно выяснить, учитывал ли поставщик услуг мнения детей при принятии решений или совершении действий, затрагивающих их права и интересы. Необходимо выделить такие виды проводимых Комиссаром расследований, как общее и отдельное (частное).
Исследование показало, что Шотландский Комиссар может проводить общее расследование, только если он, рассмотрев имеющиеся доказательства и любую информацию, полученную о деле, обоснованно удостоверится, что предмет расследования затрагивает нарушение прав, имеющих особое значение для детей и молодежи в целом, а также для отдельных их групп. Общее расследование проводится публично.
Отдельное (частное) расследование проводится, если нарушены права определённого ребёнка. Информация о проведении такого расследования опубликованию не подлежит. Автор считает, что не всегда будет целесообразно предавать широкой огласке детали планируемого расследования, особенно в случаях, когда оно касается конкретного ребенка.
Перед началом расследования Комиссар обязан составить план его проведения, довести его содержание до сведения лиц, которых данное расследование может затронуть и т.д. [2; 12, Part 2 (часть 2)].
При проведении расследования Шотландский Комиссар по делам детей и молодёжи вправе требовать от лиц, нарушивших права ребёнка, дачи
показаний по любому вопросу, а также предоставление необходимых документальных материалов. В целях достижения объективной истины
Комиссар опрашивает свидетелей. Автор изучил порядок его работы со свидетелями и документальными материалами. Комиссар направляет заказным письмом уведомления о необходимости явиться в его Офис. Дополнительно следует отметить, что Шотландский защитник детства (Комиссар) вправе требовать у лица принятия присяги. Примечательно, что Шотландский
Комиссар может компенсировать расходы лиц, предоставивших документы, которые у них были запрошены, а также премировать их.
Исследование показало, что если Комиссару удалось доказать, что
правонарушение было совершено юридическим лицом в результате действий или бездействий директора, менеджеров и других лиц, то такие граждане, а также юридическое лицо являются виновными в данном правонарушении и подлежат преследованию.
В Российском законодательстве предусмотрена ответственность за неисполнение требований Уполномоченного по правам ребёнка. Оно гласит, что вмешательство в деятельность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей. Неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей. Воспрепятствование деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка в иной форме влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей. Думается, что цифровые показатели величины ответственности за неисполнение требований Федерального Уполномоченного слишком малы, поэтому они должны подвергнуться корректировке в сторону увеличения.
Автор считает, что следует констатировать факт более серьёзного отношения шотландского законодателя к неисполнению требований Комиссара (Уполномоченного). Так, любое лицо, которое отказывается явиться к Шотландскому Уполномоченному, скрывает необходимую информацию и уничтожает документы, являющиеся доказательствами по делу, признается виновным в совершении правонарушения и преступления и несёт суммарную
ответственность в виде штрафа или тюремного заключения на срок не более трёх месяцев.
Важно, что в Шотландии Комиссар по правам детей и молодёжи вправе проводить расследование, только если оно не будет дублировать работу, которая является функцией другого лица. Существует много органов, к задачам которых уже отнесено рассмотрение жалоб и проведение расследований. Автор считает необходимым их указать: Шотландский Омбудсмен общественных услуг, Инспекция по качеству социальной помощи и социального обслуживания в Шотландии (Инспекция социальной помощи) и Комиссия по равенству и правам человека. В случаях, когда признается, что жалоба относится к компетенции одного из этих органов, Уполномоченный по правам ребёнка не должен заниматься таким делом.
Проведённое автором исследование показало, что Шотландский Комиссар обязан подготовить отчет о результатах расследования. С целью окончательного оформления отчета Комиссар должен ознакомить лиц, фигурирующих в нём, с его содержанием. Автором установлено, что Комиссар обязан вынести на рассмотрение Парламента отчет об общем расследовании. Что касается отдельного (частного) расследования, то выносить на рассмотрение Парламента отчет о его результатах - право, а не обязанность Шотландского Комиссара.
Автором было выявлено, что отчёт Шотландского защитника прав ребёнка (Комиссара) содержит в себе рекомендации, составленные на основе проведенного им расследования; в отношении любой такой рекомендации отчет должен включать в себя требование о принятии в разумный срок ответных мер [12, Part 2 (часть 2)]. Подводя итог исследования функции проведения расследований, важно отметить, что Комиссар обязан опубликовать любое заявление, содержащее информацию о выполнении его рекомендаций, причём он должен сохранить идентифицирующие признаки (например, имя, фамилия) ребенка или молодого человека в тайне.
По мнению автора, можно объективно утверждать, что функция проведения Комиссаром расследований является государственной гарантией защиты предусмотренных законодательством прав, свобод и законных интересов ребёнка. Представляется целесообразным внедрить полномочие проведения расследований в деятельность Российского Уполномоченного по правам ребёнка. По мнению автора, проведение Уполномоченным по правам ребёнка расследований - это деятельность, в соответствии с которой права и свободы ребёнка являются высшей ценностью, а их защита - первейшая обязанность государства, о чём неоднократно писали в своих научных трудах А.А. Лиханов и Е.М. Рыбинский. При реализации Российским Уполномоченным функции проведения расследований его деятельность будет более демократичной, а главное, по мнению автора, - одобренной обществом.
Определённый интерес представляет вопрос, связанный с применением защитниками прав ребёнка в своей деятельности норм профессиональной этики. Исследование показало, что в Шотландии данная проблема решена
следующим образом: специальный Комиссар по контролю за соблюдением государственными служащими этических норм (The Ethical Standards Commissioner) ориентирует Комиссара по правам ребёнка и молодёжи не забывать, что в основе его правозащитной деятельности - этические начала, а точнее принцип человеколюбия. Внедрение этических стандартов в деятельность Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребёнка, безусловно, будет способствовать гуманизации государственного управления в сфере защиты прав ребёнка.
В заключение, исследователь замечает, что изучение российским законодателем опыта функционирования Шотландского Комиссара будет способствовать совершенствованию организационного механизма административно-правового статуса Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребёнка, а также созданию в России единой централизованной системы защиты прав ребёнка.
Список литературы:
1. «Конвенция о правах ребенка» (Принята 20.11.1989 Резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеей ООН) // Сборник международных договоров СССР. 1993. выпуск XLVI.
2. Commissioner for Children and Young People (Scotland) Bill. - Режим доступа:URL:http://www.scottish.parliament.uk/S1_Bills/Commissioner%20for%20 Children%20and%20Young%20People%20(Scotland)%20Bill/b71as1.pdf.
3. Указ Президента РФ от 01.09.2009 N 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка // Собрание законодательства РФ. 2009. № 36. Ст. 4312.
4. Актуальные проблемы современного детства: Сб. науч. Трудов к 10-летию принятия Конвенции о правах ребёнка и создания НИИ детства РДФ. Вып. VI / Под общ. ред. А.А. Лиханова, Е.М. Рыбинского. М.: НИИ детства РДФ, 1999.
5. Альбом-буклет «Детский фонд» // Некоммерческая организация «Редакция журнала «Школьная роман-газета». 2002.
6. Поляков М.М., Посулихина Н.С. Противодействие коррупции как актуальное направление государственной политики // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2012. Вып. 1. Ч.1. Юридические науки.
7. Указ Президента РФ от 31.12.2005 N 1574(ред. от 04.12.2013)
«О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы» // Собрание законодательства РФ. 02.01.2006. № 1. Ст. 118.
S. Указ Президента РФ от 25.07.2006 N 763 (ред. от 04.12.2013)
«О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» // Собрание законодательства РФ. 31.07.2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3459.
9. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 28.12.2013)
«О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. № 31. Ст. 3215.
10. Заключительные замечания Комитета ООН по правам ребёнка 2008 года (2008 Concluding Observations: United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland). - Режим доступа: URL:
http://www2.ohchr.org/english/bodies/crc/docs/AdvanceVersions/CRC.C.GBR.CO.4.
pdf.
11. A response by the Scottish Government to the 2008 concluding observations from the UN Committee on the Rights of the Child «Do the Right Thing 2009». - Режим доступа: URL:
http://www.scotland.gov.uk/Resource/Doc/282927/0085645.pdf.
12. Children and Young People (Scotland) Bill (17 April 2013). - Режим доступа: URL:
http://www.scottish.parliament.uk/S4_Bills/Children%20and%20Young%20People%
20(Scotland)%20Bill/b27s4-introd.pdf.
Шамрин Максим Юрьевич, аспирант кафедры административного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Тел. 8(499)244-86-95, E-mail: quattroporte586@yahoo.com (123995,Москва, Садовая-
Кудринскаяул., дом 9)
COMPARATIVE ANALYSIS OF THE ADMINISTRATIVE AND LEGAL STATUS OF THE CHILDREN’S OMBUDSMAN IN RUSSIA AND SCOTLAND
M. Y. Shamrin
The Article examines the administrative and legal status of the Commissioner for Children and Young People in Scotland in comparison with the status of the Children’s Ombudsman under the President of the Russian Federation. The conclusion is drawn that the study of experience of functioning of the Scottish the Commissioner for Children and Young People by the Russian laws will contribute to improvement of the organizational mechanism of the administrative and legal status of the Children’s Ombudsman under the President of the Russian Federation, as well as to establishment of a single centralized system ofprotection of the children’s rights in Russia.
Key words: children’s rights, Children’s Ombudsman under the President of the Russian Federation, Scotland’s Commissioner for Children and Young People (SCCYP), UN Convention on the Rights of the Child.
Shamrin Maksim Yuryevich, post-graduate student of sub-faculty for Administrative Law at the O.E. Kutafin Moscow State Law University (MSAL), 8(499)244-86-95, E-mail: quattroporte586@yahoo.com (123995, Moscow, Sadovaя-Kudrinskaя street, 9)
