CC BY
126УДК 347.235
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КИТАЯ В СФЕРЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРАВООТНОШЕНИЙ ПО ПРИНУДИТЕЛЬНОМУ ИЗЪЯТИЮ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Вяткина Анна Игоревна
Студентка 2 курса магистратуры Восточно-Сибирского филиала ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия»,
г. Иркутск e-mail: annavyatkina@bk.ru
COMPARATIVE LEGAL ANALYSIS OF THE LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION AND CHINA IN THE SPHERE OF REGULATION OF LEGAL RELATIONS ON COMPULSORY SEIZURE OF LAND FOR STATE OR MUNICIPAL NEEDS
Anna Vyatkina
Second-year student of a magistracy The East-Siberian branch of the FSBEI HE «The Russian State University of Justice», Irkutsk
АННОТАЦИЯ
Статья посвящена сравнительно-правовому исследованию основных положений законодательства КНР и Российской Федерации в сфере регулирования правоотношений по принудительному изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Дается характеристика содержания принятых нормативных правовых актов, анализируются основания, процедура принудительного изъятия земельных участков в Российской Федерации и Китае.
ABSTRACT
The article is devoted to comparative legal study of the main provisions of the laws of the China and the Russian Federation in the sphere of regulation of legal relations on compulsory seizure of land for state or municipal needs. The author defines the content of existing laws and regulations, analyzes the reason, the procedure of forced withdrawal of land plots in the Russian Federation and China.
Ключевые слова: сравнительное исследование; правовая система; КНР; земельные участки; государственные и муниципальные нужды; Китай; законодательство; порядок изъятия земельных участков; правообладатели земельных участков.
Keywords: comparative study; the legal system; China; land; state and municipal needs; China; legislation; order of seizure of land; the right holders of land plots.
Китайская политика — это бесконечный путь хитрости.
Китайская поговорка
В свете активно и продуктивно развивающихся отношений между Российской Федерацией (далее — РФ) и Китайской Народной Республикой (далее — КНР, Китай) не только на правительственном уровне, но и как партнеров в международных организациях, изучение законодательства современного Китая важно для отечественной науки сравнительного правове-
дения. Современная правовая система КНР — это социалистическая правовая система с китайской спецификой, которая представляет собой уникальное явление, включающее характерные черты права стран социалистической системы, нормы традиционного права Китая и некоторые принципы, нормы международного права. В правовой системе совре-
менного Китая принято и действует относительно небольшое по сравнению с Российской Федерацией количество законов. К концу 2010 г. (год формирования правовой системы) в КНР действовало всего лишь 236 законов, 690 административных актов и более 8600 местных актов правотворчества, а к концу 2013 г. общее число законов КНР составляло примерно 270 [6]. Поэтому, чтобы разобраться в особенностях правового регулирования того или иного рода общественных отношений, необходимо тщательно изучать именно подзаконные местные акты правотворчества. Однако доступ к ним ограничен, о существовании того или иного документа не всегда можно узнать из открытых источников. Кроме того, так как правящая коммунистическая партия Китая определяет вектор развития китайского законодательства, то для понимания специфики правовой системы КНР необходимо также ознакомиться с партийными документами и установками. Например, в зависимости от решения очередного пленума Коммунистической партии Китая, исполнительный орган в области землепользования в КНР — Министерство земельных и природных ресурсов, принимает соответствующие постановления.
1. Право собственности на земельные участки в России и в Китае
Права на землю и основы государственного земельного строя в Российской Федерации складываются исходя из принципа многообразия форм собственности, установленного ст. 9 и 35 Конституции РФ, в которых подчеркнут отказ от исключительной государственной собственности на землю. Частью 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации установлено, что «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» [1]. Во исполнение положений Конституции РФ ст. 15 Земельного кодекса РФ также предусматривает, что граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц [2].
Основные правовые положения, регулирующие земельные правоотношения в Китае, закреплены в таких законодательных документах, как: Конституция КНР (новый вариант 1982 г.), «Закон об управлении землей» (1986 г., новый вариант — 1998 г.), «Закон о земельном подряде в деревне» (2002 г.), «Закон об имущественном праве» (2007 г.) и большом количестве сопровождающих их подзаконных актов, постановлений партии, установлений, положений.
Конституция Китайской Народной Республики (1982 г.) является базовым источником в системе источников земельного законодательства Китая. Статья 9 Конституции КНР закрепляет общенародную (государственную) собственность на все минеральные ресурсы, воду, леса, горы, луга, необработанные земли, морские берега и другие природные ресурсы. Исключение составляют леса, горы, луга, необработанные земли и морские берега, находящиеся по закону в коллективной собственности. Согласно ст. 10 Конституции, земля в городах принадлежит государству. В коллективном владении находится земля в сельских и пригородных районах за исключением участков, согласно закону находящихся в государственной собственности. В коллективной собственности находятся домашние участки и лично обрабатываемые пахотные земли и холмы [4]. На современном этапе развития китайского общества центральное место в системе земельного законодательства Китая занимает Закон «Об управлении землей» 1999 г. В этом документе закреплены приоритетные направления развития земельной сферы КНР.
Исходя из содержания данных актов, в настоящий момент в КНР согласно Конституции 1982 г. и Закону об управлении землей 1999 г. признаются только две формы собственности на землю — государственная и коллективная. Иные формы не признаются. В соответствии с действующим законодательством в КНР организации и физические лица не могут обладать правом собственности на землю: земля может находиться только в государственной или коллективной собственности. Купля-продажа, аренда и передача земельных участков в залог в КНР запрещена (ст. 80 Общих положений гражданского права) [3]. В целях хозяйственного оборота в Китае сконстру-
ировано несколько специальных вещных прав, которые могут устанавливаться на землю, важнейшими из которых являются право использования земли под строительство (право использования земельного участка, находящегося в государственной собственности, для строительства жилья, коммерческой недвижимости или промышленного предприятия) и право сельскохозяйственного подряда (право ведения на земельном участке, находящемся в собственности коллективной хозяйственной организации, сельскохозяйственной деятельности семьями или отдельными людьми, которые являются членами данной организации).
В государственной собственности находится земля в городской местности, а также земельные участки в сельской местности, если они не отнесены законом к коллективной собственности (ст. 46—48 Закона КНР «О вещных правах»). Коллективная собственность — это собственность городских и сельских коллективных хозяйственных организаций. Как правило, одна коллективная организация объединяет жителей одного села. В коллективной собственности находится большинство земель сельскохозяйственного назначения. Режим правового регулирования земли государственной и коллективной собственности в настоящее время различен. Земля в государственной собственности может предоставляться любым организациям и физическим лицам при условии соблюдения требований к ее использованию и выплаты платежа за выделение земли в пользу государства. Земля в коллективной собственности предоставляется с разрешения коллективной хозяйственной организации и по общему правилу — только членам этого коллектива (например, в сельскохозяйственный подряд). В ближайшие годы (до 2020 г.) в КНР планируется провести реформу, которая расширит права коллективных хозяйственных организаций в сельской местности и объединит режим правового регулирования для земли государственной и коллективной собственности.
2. Правовые аспекты изъятия земельных участков в России и в Китае: основания, процедура, гарантии
2.1. Основания (условия) для изъятия земельных участков: понятие государственных и муниципальных нужд
Изъятие земельных участков для государственных (муниципальных) нужд является од-
ним из наиболее проблемных способов приобретения имущества в государственную (муниципальную) собственность. Несмотря на то что действующим законодательством многих стран предусмотрен определенный порядок изъятия такого имущества, эти правила часто нарушаются органами власти соответствующих публичных образований, что влечет негативные последствия для собственников таких участков и о чем свидетельствует достаточно обширная судебная практика [5]. Поэтому в целях соблюдения и защиты прав собственников (владельцев, пользователей) земельных участков процедура изъятия, основания, размер компенсации четко регламентируются федеральным законодательством.
Нормами ст. 279 Гражданского кодекса РФ и нормами ст. 49, 56.2 Земельного кодекса РФ предусмотрены условия принудительного изъятия находящихся в частной собственности земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Изъятие земельных участков для публичных нужд в Российской Федерации имеет особое значение, поскольку в этом случае, с одной стороны, удовлетворяются интересы государства, общественные потребности (возводятся детские сады, школы, автомобильные дороги и другие объекты), а с другой — неизбежно затрагивается конституционный принцип защиты частной собственности, провозглашенный в ст. 35 Конституции Российской Федерации. Именно поэтому применение этого института в Российской Федерации носит строго регламентированный характер, направленный на обеспечение надежной (эффективной, достаточной) защиты прав и законных интересов лиц, которые в результате такого изъятия утрачивают свое имущество. Изъятие земельных участков, влекущее принудительное прекращение права собственности и являющееся мерой экстраординарной и по целям, и по процедуре, и по фактическому применению, в Российской Федерации носит исключительный характер с предоставлением собственнику подобающих такому положению юридических гарантий. Одной из них является закрепленный в ст. 49 Земельного кодекса РФ исчерпывающий перечень оснований (условий), при которых допускается такое изъятие. Например, если на этой территории будут проводиться работы,
связанные с выполнением международных договоров (газопровод). Кроме этого, землю изымут, если на ней планируется строительство или реконструкция объектов федеральных энергетических систем и объектов энергетических систем регионального значения, объектов использования атомной энергии, в случае возведения объектов обороны страны и безопасности государства, а также объектов связи федерального значения, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. Если необходимо будет построить комплекс по обеспечению космической деятельности, то землю тоже изымут. Что еще входит в этот перечень? Это нефтепроводы и линии электропередач. Объекты электросетей и газоснабжения, теплотрассы, объекты централизованных систем горячего и холодного водоснабжения и водоотведения, автомобильные дороги. Однако есть одно важнейшее уточнение: земельный участок могут изъять в вышеперечисленных случаях только в том случае, если другие возможные варианты строительства и реконструкции таких объектов отсутствуют. Эта норма прямо указана в законе. Запрещено также изымать участки для госнужд, если это не предусмотрено документами территориального планирования (на местном, региональном или федеральном уровне). Проще говоря, будущий конкретный объект — дорогу, ЛЭП, трубопровод и тому подобное должны заранее предусмотреть в генплане города или поселения и зарезервировать под него землю. Иначе изъять участок не получится. Таким образом, в законодательстве РФ однозначно дается понятие «публичных нужд». Чего не скажешь о положениях, содержащихся в законодательстве КНР.
Существующая система изъятия земельных участков в Китае фактически выполняет две функции — обеспечивает землю для городского и промышленного строительства и мобилизует первоначальный капитал для ускоренной индустриализации и урбанизации. Поэтому в Китае имеет место совершенно другой подход к пониманию государственных и муниципальных нужд, при наличии которых допускается изъятие земельных участков. Конституция КНР (1982 г.) выдвинула понятие «общественные интересы» как обоснование для изъятия
земли. Однако развернутого и конкретного толкования понятия «общественных интересов» ни в ней, ни в последующих документах земельного законодательства нет. В итоге расплывчатость и расширительное толкование на местах понятия «общественные интересы» стали удобным основанием и предлогом для расширения масштабов и темпов изъятия земли; это понятие зачастую охватывает практически все экономическое строительство. Закон об управлении землей от 1999 г. содержит указания на условия и цель изъятия земельных участков — публичные интересы. Однако подробных указаний, раскрывающих понятие «публичного интереса», этот закон также не содержит. При этом именно в нем впервые содержится указание на то, что «во имя удовлетворения общественных интересов можно на основе закона реквизировать коллективную землю» [7]. Это «уточнение» объекта реквизиции фактически означает основное направление реквизиции земле в деревне. И это естественно, так как свободной городской земли в Китае практически не осталось, города растут, все больше расширяясь вовне, занимая прилегающие пригородные коллективные земли, включая наиболее плодородные пахотные. Поэтому главным и практически единственным источником получения земли под городское строительство стала коллективная земля в деревне, в первую очередь в пригородах городов и поселков. Поэтому на практике большинство изъятых земельных участков правительство продает предпринимателям для целей строительства. Вопрос же о том, отвечает строительство зданий на таких землях публичным интересам или нет, понимается по-разному: правительство считает, что отвечает, а крестьяне и горожане — что нет.
2.2. Процедура (порядок) изъятия земельных участков: органы, порядок, компенсация
В Российской Федерации Земельный кодекс четко определяет список лиц (организаций), которые могут обратиться в органы власти с ходатайством о необходимости изъятия того или иного земельного участка. Среди этих организаций — субъекты естественных монополий (те же Газпром или РЖД, например), недропользователи — для того, чтобы проводить на этом участке разведку или добычу по-
лезных ископаемых. И наконец, сами органы государственной власти, если на этой земле в рамках развития территории запланировано строительство объектов транспортной, энергетической или иной инфраструктуры. При этом если землю нельзя изъять, то решение об этом должно быть принято органом власти не позднее чем через пять дней. Однако этот способ определен только для тех случаев, если не все документы поданы правильно. Если же сопроводительные бумаги полностью готовы, то срок рассмотрения требования длится уже 30 дней. После того как решение будет принято уполномоченным органом, он обязан осуществить мероприятия по выявлению всех землепользователей, участки которых подлежат изъятию. После чего осуществляются мероприятия по сбору информации и размещению объявлений (публикаций) в средствах массовой информации, направляются уведомления. Затем, в случае, если в данный орган поступят обращения землепользователей об их несогласии с решением об изъятии, процедура изъятия приостанавливается до разрешения всех спорных моментов. Нередки случаи и судебных разбирательств, связанных с тем, что землепользователи доказывают существование иных вариантов размещения объектов для муниципальных и государственных нужд либо оспаривают рыночную стоимость изымаемого участка. Таким образом, в РФ защитить свои права граждане и юридические лица вправе почти на любом этапе процедуры изъятия.
В Законе КНР об управлении землей указано, что для изъятия участка «любая организация или отдельные лица, ведущие строительство, которым требуется земля для строительных целей, должны на основе закона обратиться с заявлением в земельное управление [7]. Постановление правительства Китая о порядке реализации Закона об управлении землей и о способах извещения о предстоящих изъятиях земельных участков устанавливают, что органами, уполномоченными принимать решение об изъятии, являются городское правительство (мэрия) или уездное правительство (местные администрации в провинциях). Необходимо отметить, что после разделения земель, находившихся в коллективной собственности, между отдельными крестьянами сельские коллективные хозяйства почти утра-
тили свою хозяйственную функцию. По этой причине вопросы изъятия в настоящее время решаются фактически состоящими из трех членов сельскими комиссиями; в их состав входят сельский староста, секретарь партбюро и бухгалтер. После принятия решения об изъятии и утверждения проекта изъятия земельных участков городское (или уездное) правительство объявляет о предоставлении возмещения или о предоставлении жилья лицам, участки которых подверглись изъятию. Споры по вопросам изъятия первоначально должны рассматриваться органами местной власти. Если решить спор этим органам не удалось, вопрос передается на рассмотрение вышестоящих органов власти. Однако рассмотрение споров не влияет на реализацию проекта по изъятию земельных участков. Как видно, вопрос об изъятии земли в Китае целиком и полностью решается отдельными высокопоставленными чиновниками, при условии, что сельский староста ставит свою подпись под документом об изъятии земли. Крестьяне безропотно наблюдают за работой этих комиссий, и их бездействие приводит к тому, что при изъятии все чиновники сверху донизу нарушают интересы крестьян, и закон их не защищает. Если им и удается принести жалобу в вышестоящий орган, то эта жалоба, скорее всего, останется без рассмотрения. Изъятая у сельских коллективов земля предназначается, согласно установившейся практике, для последующей продажи в частную собственность частным лицам — предпринимателям.
Что касается изъятия земель в городе, то согласно постановлению Правительства Китая 1983 г. «О порядке управления частными домами в городах» собственники и пользователи квартир в домах должны подчиняться необходимости в государственном строительстве и освобождать занимаемые дома и квартиры, переезжая в установленный срок на новое место жительства, причем этот срок нельзя изменять под каким бы то ни было предлогом [7]. Согласно закону, местное правительство вправе отчуждать эти земли частным лицам. Сделки по отчуждению городских земель совершаются им без учета интересов собственников жилых помещений, находящихся на продаваемых участках. Часто для того, чтобы произвести отчуждение того или иного земельного участ-
ка, производится снос стоящих на нем домов и строений, способных простоять еще много лет, делается это только из-за высоких цен на землю. На отчужденных земельных участках новые собственники возводят новые здания, они облагаются налогами на недвижимость, пополняющими городские бюджеты; бизнесмены, вкладывающие капитал в приобретение земель и строительство, получают баснословные прибыли. Однако интересы собственников жилых помещений, находившихся в снесенных в результате такой практики домах, остаются незащищенными. Они вынуждены переезжать в пригороды, часто весьма отдаленные, т. е. туда, где цены на жилье оказываются более низкими. Эта практика явно нарушает Конституцию Китая, потому что в 2004 г. в Конституции было закреплено право частных собственников на защиту их законных интересов. Однако до настоящего времени не было зарегистрировано случаев наказания виновных лиц, с одной стороны, как и случаев защиты интересов тех, кто пострадал из-за изъятия, — с другой.
3. Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием земельных участков
В России за изымаемый земельный участок его правообладателю предоставляется возмещение. При этом при определении размера возмещения в него включаются рыночная стоимость земельного участка, право собственности на который подлежит прекращению, или рыночная стоимость иных прав на земельный участок, подлежащих прекращению, и убытки, причиненные изъятием такого земельного участка, в том числе упущенная выгода. В случае если одновременно с изъятием земельного участка осуществляется изъятие расположенных на нем и принадлежащих правообладателю данного земельного участка объектов недвижимого имущества, в возмещение за изымаемое имущество включается рыночная стоимость объектов недвижимого имущества, право собственности на которые подлежит прекращению, или рыночная стоимость иных прав на объекты недвижимого имущества, подлежащих прекращению (п. 1, 2,
3 ст. 281 ГК РФ). Сроки, размер возмещения и другие условия, на которых осуществляется изъятие земельного участка, определяются соглашением об изъятии земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости (п. 6 ст. 279 ГК РФ). В случае достижения компромисса по стоимости компенсации она выплачивается собственнику. Если есть возможность, то может быть предусмотрено предоставление иного земельного участка и (или) иного недвижимого имущества (например, квартиры) с зачетом цены старого в цену нового. Если же предлагаемая недвижимость будет дороже, то можно будет доплатить. Таким образом, гарантией защиты прав правообладателей земельных участков выступает соразмерное возмещение за ущерб, причиненный изъятием земельного участка.
В части регулирования порядка возмещения (компенсации) за изъятие земельных участков в Китае, Закон об управлении землей устанавливает, что размер такого возмещения определяется в отношении земель сельхозназначения (пашни), исходя из 10-кратной средней стоимости урожая за предыдущие три года. В отношении иных земель — в размере в 4—6 раз превышающем среднюю стоимость урожая, собираемого в среднем за последние три года с одного гектара отчужденной земли, но не выше 15-кратной стоимости такого урожая. А при отсутствии указаний на размер такого возмещения, выплате подлежит возмещение, исчисленное в разумном размере. Исходя из буквального толкования положений указанного закона, можно отметить, что предусматриваемое им возмещение исчисляется не по рыночной ценности земли, а просто из стоимости урожая. При этом его стоимость определяется не по рыночным, а существовавшим ранее ценам, которые, естественно, не отражают реальной ценности земли на момент изъятия. Такое возмещение не может гарантировать сохранение крестьянам уровня их жизни, которым они обладали до изъятия у них наделов.
Анализ законодательства КНР свидетельствует о недостаточной проработке норм, регулирующих правоотношения по изъятию земельных участков. Отсутствует понятие «государственных и муниципальных нужд», не установлены гарантии для лиц, чьи участки под-
лежат принудительному изъятию, нет единого органа (государственного или муниципального), в полномочия которого входит проведение процедуры изъятия, не установлен детально и сам порядок (сроки уведомлений, принятия решений и пр.). Все это, в конечном итоге, приводит к массовому нарушению прав граждан КНР.
На мой взгляд, данная ситуация во многом обусловлена тем, что в Китае отсутствует право частной собственности на землю. Фактически государство, выступая собственником всей земли, изымает эту землю само у себя. В связи с этим, наверное, и нет необходимости установления каких-либо гарантий для землепользователей. Сравнивая положения законодательства этих двух стран, можно сделать вывод, что в России изъятие земельных участков для публичных нужд — это прежде всего одно из оснований прекращения или ограничения прав на землю в публичных интересах, которое допускается лишь в исключительных случаях.
Процедура же изъятия земельных участков в Китае, на мой взгляд, больше напоминает порядок досрочного прекращения права аренды земельного участка с возмещением убытков в виде упущенной выгоды (стоимость урожая), где арендодателем выступает орган публичной власти.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.
2. Земельный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 25 окт. 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
3. Бажанов П. В. Ведение бизнеса в Китае: правовые аспекты. Вып. 1 Обзор правовой среды для бизнеса: кн. для юристов, сопровождающих бизнес / П. В. Бажанов. — М. : ИнфотропикМедиа, 2015. — 212 с.
4. Гражданское право и его роль в формировании гражданского общества, сборник статей Международной конференции / Н. Ю. Ерпылева [и др.] ; отв. ред. А. Е. Шерстобитов. — М. : Статут, 2013. — 112 с.
5. Оболонкова Е. В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд: проблемы судебной практики : коммент. практики рассмотрения экономических споров (судебно-арбитражной практики) / Е. В. Оболонкова ; под ред.
B. Ф. Яковлева // Контракт. - М., 2015. - Вып. 21. -
C. 64-81.
6. Трощинский П. В. Развитие китайского законодательства в последние годы // Междунар. публ. и част. право. - 2015. - № 3. - С. 36-40.
7. Фэн Цуянь: Правовые аспекты изъятия земельных участков в Китае // Вестн. Рос. ун-та дружбы народов. - 2008. - № 3. - С. 64-69.
