CC BY
5
УДК 342.55
Янбаев Г.Г. студент магистратуры юридического факультета Стерлитамакский филиал ФГБОУ ВО «БашГУ»
Россия, г. Стерлитамак
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ КОНЦЕПТУАЛЬНЫХ НАЧАЛ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИСУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕЕДРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ
РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН)
Аннотация - в рассматриваемой работе посредством сравнительно-правового анализа рассматривается современное состояние и уровень разработанности концептуальных основ кадровой политики в органах власти на региональном уровне. В качестве правовой основы исследования выбрана Концепция кадровой политики в системе государственных органов и органов местного самоуправления Республики Башкортостан, утвержденная Указом Президента Республики Башкортостан №УП-378 от 02.10.2012 г.
Ключевые слова - кадровая политика, концептуальные основы, концепция кадровой политики, органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления; сравнительный анализ; правовой анализ.
Yanbaev G. G. master
of Juridical sciences Sterlitamak branch of Bashkir State University Russian Federation, Sterlitamak
COMPARATIVE LEGAL ANALISIS OF CONCEPTUAL PRINCIPLES OF PERSONNEL POLICY IN PABLIC AUTHORITIES OF SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION (ON THE EXAMPLE OF THE REPABLIC
OF BASHKORTOSTAN)
Annotation - in the present article by means of the comparative legal analysis consider the current state and level of development of the conceptual framework of personnel policy in the authorities at the regional level. The concept of personnel policy in the system of state and local self-government bodies of the Republic of Bashkortostan, approved by the decree of the President of the Republic of Bashkortostan №УП-378 from 02.10.2012 was chosen as the legal basis of the study.
Key words - personnel policy, conceptual framework, conceptual of the personnel policy, public authorities of the subjects of Russian Federation, local self-government bodies, comparative analysis, legal analysis and other.
Кадровая политика в органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления (далее - МСУ) - это мощный инструмент качественных преобразований отдельно взятых территорий и государства в целом.
Анализ нормативной базы субъектов Российской Федерации показывает, что практически ни в одном регионе России, за исключением Республик Башкортостан, Саха (Якутия), Пермского края, Ханты-Мансийского автономного округа - Югра (далее - ХМАО-Югра), нет утвержденных концепций кадровой политики, что, безусловно, является недостатком нынешнего государственного управления, в котором отсутствует концептуальная база, обуславливающая кадровую стратегию и программную позицию регионов в рассматриваемой сфере.1
Кадровая политика в системе государственных органов субъектов РФ является важнейшим ресурсом регионального развития: Воздействуя на кадры, она влияет на эффективность государственной власти и местного самоуправления, успешность развития экономики и благополучие всего общества.
Важно отметить, что, согласно п. «н» ч. 1 ст. 73 Конституции РФ, вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ,2 что позволяет говорить, о необходимой взаимосвязи, взаимозависимости и соответствии кадровых политик, проводимых в системе государственных органов в регионах, с государственной кадровой политикой Российской Федерации в целом, в том числе, об отсутствии, в концептуальном плане, каких-либо расхождений и противоречий между региональной и государственной кадровой политикой.
В частности, основой кадровой политики в органах государственной и муниципальной власти Республики Башкортостан выступает Концепция кадровой политики в системе государственных органов и органов местного самоуправления Республики Башкортостан, утвержденная Указом Президента Республики Башкортостан №УП-378 от 02.10.2012 г. (далее -Концепция РБ).
Концепция РБ служит ориентиром по созданию целостной системы формирования, эффективного использования и развития кадрового потенциала государственных органов,3 она определяет основные цели,
1 Шугрина Е.С., Орлов А.В. Кадровая политика на муниципальном уровне: кто обеспечивает решение вопросов государственного и местного значения // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2017. N 4. С. 3 - 9.
2 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31, ст. 4398;
3 Рахмангулов Г.Р. О совершенствовании кадровых процессов в системе государственной власти Республики Башкортостан //Международное научно-практическое периодическое сетевое издание «Форум молодых ученых». - №9(13). - 2017. - С. 625
принципы, задачи, приоритеты и механизмы деятельности государственных органов и органов местного самоуправления Республики Башкортостан по регулированию кадровых процессов и отношений, а также основные направления работы с кадрами, пути развития и рационального использования кадрового потенциала республики.4
Примечательно, что Концепция РБ, как и Концепция кадровой политики на государственной гражданской службе Пермского края и муниципальной службе в Пермском крае, утвержденная Указом Губернатора Пермского края от 17.08.2015 N 111 (далее - Концепция Пермского края) и Концепция развития человеческого капитала в системе государственного и муниципального управления Ханты-Мансийского автономного округа -Югры, утвержденная Распоряжением Правительства ХМАО - Югры от 17.02.2017 N 88-рп (далее - Концепция ХМАО-Югры),5 сферой действия имеет лишь государственную гражданскую и муниципальную службы субъекта РФ в отличие от концепций других субъектов РФ, в частности, Концепции кадровой политики Республики Саха (Якутия) до 2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 30.12.2011 N 1170 (далее - Концепция Республики Саха (Якутия)), которая своим предметом имеет общую кадровую политику региона, включающую, в том числе, кадровую политику предприятий и организаций.
Концепция РБ, согласно ее содержанию, в полном объеме распространена на государственные органы Республики Башкортостан; органам местного самоуправления лишь рекомендуется руководствоваться положениями Концепции РБ при формировании муниципальной кадровой политики (которая реализуется, согласно вышеприведенному анализу муниципальных нормативно-правовых актов, посредством муниципальных программ).
В отличие от Концепции Пермского края, в которой в качестве объектов кадровой политики определен кадровый состав государственных и муниципальных органов с их перечислением,6 в Концепции РБ не дается развернутого перечня объектов кадровой политики. Следовательно, исходя из системного анализа положений Концепции РБ, можно сделать вывод, что непосредственными объектами государственной кадровой политики Республики Башкортостан являются кадры и кадровые процессы,
4 Указ Президента РБ от 02.10.2012 N УП-378 «О Концепции кадровой политики в системе государственных органов и органов местного самоуправления Республики Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. -22.10.2012. - N 30(396). - ст. 1328.
5 Распоряжение Правительства ХМАО - Югры от 17.02.2017 N 88-рп «О Концепции развития человеческого капитала в системе государственного и муниципального управления Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. - №2 (Ч.2). - 28 февраля 2017 г. - ст.173.
6 Указ Губернатора Пермского края от 17.08.2015 N 111 «Об утверждении Концепции кадровой политики на государственной гражданской службе Пермского края и муниципальной службе в Пермском крае» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. - N 33.- 24.08.2015
происходящие в органах государственной власти Республики Башкортостан, факультативными - кадры и кадровые процессы в органах местного самоуправления в пределах республики.
Ответственным субъектом государственной кадровой политики Республики Башкортостан, непосредственно в соответствии с п.п. 2, 3 Указа Президента Республики Башкортостан № УП-378 от 02.10.2012 г., выступает Администрация Президента Республики Башкортостан (в настоящее время -Главы Республики Башкортостан),7 в частности, ее структурное подразделение -Управление по вопросам государственной службы и кадровой политики. При этом в Пермском крае, например, согласно Концепции Пермского края, субъектами кадровой политики наряду с Губернатором Пермского края, выступают и иные органы и их структурные подразделения, составу и полномочиям которых посвящен отдельный раздел Концепции Пермского края.8.В частности, в качестве субъектов кадровой политики Концепция Пермского края выделяет:
а) Законодательное Собрание, которое отвечает за особенности организации и правового регулирования гражданской и муниципальной службы; задачи, принципы, основные направления, формы противодействия коррупции и устанавливает условия оплаты труда, порядок формирования фонда оплаты труда гражданских служащих в крае;
б) Губернатора края, осуществляющего общее управление гражданской службой, отвечающего за реализацию кадровой политики, за проведение единой государственной антикоррупционной политики в государственных и муниципальных органах в Пермском крае, а также Администрацию Губернатора края, выполняющей функции по непосредственному обеспечению деятельности губернатора в сфере кадровой политики;
в) Правительство края, которое вырабатывает и осуществляет мероприятия по непосредственной реализации кадровой политики в регионе, в частности, утверждает государственные программы, включающие конкретные мероприятия по реализации кадровой политики.
Схожие полномочия также закреплены для представительных органов и местных администраций муниципальных образований края.
7 Указ Президента РБ от 02.10.2012 N УП-378 «О Концепции кадровой политики в системе государственных органов и органов местного самоуправления Республики Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. -22.10.2012. - N 30(396). - ст. 1328.
8 Указ Губернатора Пермского края от 17.08.2015 N 111 «Об утверждении Концепции кадровой политики на государственной гражданской службе Пермского края и муниципальной службе в Пермском крае» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. - N 33.- 24.08.2015
Кроме того, в Концепции Пермского края также уделяется отдельное внимание полномочиям конкретных структур и должностных лиц в органах государственной и муниципальной власти, в частности, руководителям государственных и муниципальных органов, осуществляющим полномочия нанимателя (работодателя) от имени Пермского края или муниципального образования края, а также полномочия руководителя по организации и регламентации профессиональной служебной деятельности служащих; руководителям структурных подразделений государственных и муниципальных органов, выполняющих функции непосредственных руководителей гражданских и муниципальных служащих и подразделениям отдельных органов по вопросам государственной (муниципальной) службы и кадров (кадровым службам), осуществляющим функции кадровой работы, организации и регламентации профессиональной служебной деятельности государственных и муниципальных служащих, а также функции по профилактике коррупционных и иных правонарушений.
На наш взгляд, наличие подобного раздела, посвященного субъектному составу кадровой политики, могло бы усовершенствовать Концепцию РБ, поскольку детальным образом очерченная регламентация полномочий соответствующих субъектов позволяет внести определенную долю ясности и разграничить область деятельности каждого субъекта в рамках формирования и осуществления общей (единой) кадровой политики региона в целях совершенствования организационных начал в работе субъектов и возможности дальнейшего определения пределов ответственности соответствующих субъектов и должностных лиц в рамках установленных для них полномочий.
Согласно Разделу 2 Концепции РБ, основной целью кадровой политики в государственных органах и органах местного самоуправления Республики Башкортостан является формирование, развитие и эффективное использование кадрового потенциала государственного и муниципального управления, ориентированного на решение задач социально-экономического развития республики. В целом, цель региональной концепции корреспондирует глобальными ориентирами государства и обеспечивает возможность достижения заявленных результатов кадровой политики в
" 9
государственном управлении в пределах своей территории. 9
Целевые установки, согласно Концепции РБ, реализуются посредством решения таких задач, как создание эффективного механизма формирования кадрового потенциала государственных органов и органов местного самоуправления; совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских и муниципальных служащих; обеспечение сочетания стабильности и ротации кадрового корпуса государственных
9 Указ Президента РБ от 02.10.2012 N УП-378 «О Концепции кадровой политики в системе государственных органов и органов местного самоуправления Республики Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. -22.10.2012. - N 30(396). - ст. 1328
органов и органов местного самоуправления; совершенствование организационной системы управления кадровыми процессами; формирование в обществе позитивного образа государственного гражданского и муниципального служащего.10
Стоит заметить, что положение о правовых основах государственной кадровой политики Республики Башкортостан как отдельный структурно -содержательный элемент в Концепции РБ отсутствует, в отличие от их наличия в Концепциях Пермского края, Республики Саха (Якутия) и ХМАО-Югра.
При этом, исходя из системного анализа положений Концепции РБ, а также принимая во внимание содержание предыдущей главы, можно сделать вывод, что в качестве правовой базы Концепции РБ выступают следующие нормативные акты: Конституция РФ (принятая всенародным голосованием 12.12.1993); ФЗ от 27.05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; ФЗ от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; ФЗ от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; Конституция РБ от 24.12.1993 N ВС-22/15; Закон РБ от 18.07.2005 N 206-з «О государственной гражданской службе Республики Башкортостан»; Закон РБ от 13.03.2003 N 472-з «О республиканских органах исполнительной власти»; Закон РБ от 16.07.2007 N 453-з «О муниципальной службе в Республике Башкортостан».
Принципы кадровой политики также нашли отражение в Концепции РБ. В качестве основных Концепция РБ выделяет следующие: законность; демократичность, социальная справедливость в решении кадровых проблем; патриотизм, гражданская лояльность государственных гражданских и муниципальных служащих государству и многонациональному народу Российской Федерации и Республики Башкортостан; профессионализм и компетентность, необходимые для эффективного осуществления деятельности в динамично изменяющейся экономической ситуации; гласность, придающая кадровой политике объективность, прозрачность, а принимаемым решениям - обоснованность и ясность; системность, обуславливающая органическое единство целей, принципов, методов и технологий работы с кадрами; опережение, исходящее из перспектив общественно-политического развития республики, изменение характера труда и социально-экономических преобразований; постоянная обновляемость кадров в сочетании с их преемственностью, направленные на достижение позитивной стабилизации кадров, использование способностей и навыков работников; научность в определении потребностей в кадрах и возможностей их удовлетворения; гуманизм, основанный на уважении личности человека.
Как сказано в Концепции РБ, изложенные принципы придают кадровой политике целостность, сущностную определенность и
10 Там же.
необходимый прагматизм; они создают возможность более эффективного влияния государства на кадровые процессы.
При этом учет и использование приведенных принципов и соответствие им проводимых мероприятий при выстраивании и реализации кадровой политики оставляет много вопросов, т.к. ряд основополагающих принципов, таких как научность, гласность (открытость), не ложатся должным образом в качестве основы при реализации ряда мер, направленных, например, на освещение кадровой политики
государственных органов и органов местного самоуправления республики, на совершенствование мер по повышению качества подготовки кадров государственной и муниципальной службы, на внедрение многофункциональных информационных систем и технологий для совершенствования кадровой работы и др., что подтверждается анализом информационных ресурсов республики, речь о которых поведется в следующих параграфах.
Отдельное внимание в Концепции РБ наряду с другими концепциями уделяется основным направлениям реализации кадровой политики в системе государственных органов и органов местного самоуправления и механизмам их реализации, которые на практике призваны приводить кадровую политику в действие при помощи воплощения в жизнь и осуществления конкретных мер научно-правового, организационно-управленческого, воспитательного характера. В целом, направления реализации кадровой политики и механизм(ы) их реализации, на наш взгляд, являются структурообразующим содержательным элементом концепций, поскольку закладывают перспективы и в дальнейшем выступают индикаторами изменения состояния кадровой политики. Анализ целей, направлений и механизмов, заложенных в конкретной концепции, позволяет выделить проблемные моменты, существующие в кадровой политике на сегодняшний день.
Так, в качестве приоритетных направлений в Концепции РБ выделены: создание эффективного механизма формирования кадрового потенциала государственных органов и органов местного самоуправления; совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских и муниципальных служащих; обеспечение сочетания стабильности и ротации кадрового корпуса государственных органов и органов местного самоуправления; совершенствование организационной системы управления кадровыми процессами; формирование в обществе позитивного образа государственного гражданского и муниципального служащего; создание системы содействия сохранения и развития кадрового потенциала государственных органов и органов местного самоуправления; система противодействия коррупции в сфере государственного и муниципального управления.
Указанные в концепциях направления деятельности ложатся в основу программ, направленных на совершенствование кадровой политики и включающих конкретные мероприятия совершенствования кадровой
ситуации в субъектах РФ и муниципальных образованиях. В частности, как отмечалось выше, в Республики Башкортостан на сегодняшний день принята Программа РБ, включающая проведение 36 мероприятий в рамках 5 направлений; Программа ГО г. Салават, в целом, корреспондирующая по содержанию с основными направлениями, указанными в Концепции РБ.
В целом, перечень приоритетных направлений и механизмов их реализации, приведенный в Концепции РБ, является идентичным перечню, закрепленному в Концепциях Пермского края и ХМАО-Югры. Открытым на сегодняшний день остается вопрос как эффективно в течение установленного для реализации периода (за 4-7 лет существования рассматриваемых концепций в регионах) на практике смогли воплотиться в жизнь намеченные в них идеи и реализоваться мероприятия в рамках конкретных стадий механизма кадровой политики.
В целом, Концепцию РБ как стратегический план кадровой политики в системе государственных органов и органов местного самоуправления Республики Башкортостан на фоне Концепций Республики Саха (Якутия), Пермского края и ХМАО-Югра нельзя назвать совершенной, в полной мере разработанной и детализированной, как минимум в виду того, что в ней не уделяется должного внимания таким важным концептуальным (базисным) аспектам, как правовые основы кадровой политики в РБ (как в Концепциях Республики Саха (Якутия); Пермского края и ХМАО-Югра); дифференциация объектов и субъектов кадровой политики (как в Концепции Пермского края); основные проблемы кадровой политики в сфере государственного и муниципального управления (как в Концепции ХМАО-Югры). При этом закрепленные в Концепции РБ приоритетные направления реализации кадровой политики и указание на конкретные механизмы их реализации позволяют выделить и обратить внимание на те сферы нынешней кадровой ситуации в республике, которые на сегодняшний день имеют определенные проблемы и нуждаются в совершенствовании.
Использованные источники:
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31, ст. 4398;
2. Распоряжение Правительства ХМАО - Югры от 17.02.2017 N 88-рп «О Концепции развития человеческого капитала в системе государственного и муниципального управления Ханты-Мансийского автономного округа -Югры» // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. - №2 (Ч.2). - 28 февраля 2017 г. - ст.173.
3. Рахмангулов Г.Р. О совершенствовании кадровых процессов в системе государственной власти Республики Башкортостан //Международное научно-практическое периодическое сетевое издание «Форум молодых ученых». - №9(13). - 2017. - С. 625.
4. Указ Президента РБ от 02.10.2012 N УП-378 «О Концепции кадровой политики в системе государственных органов и органов местного самоуправления Республики Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. - 22.10.2012. - N 30(396). - ст. 1328.
5. Указ Губернатора Пермского края от 17.08.2015 N 111 «Об утверждении Концепции кадровой политики на государственной гражданской службе Пермского края и муниципальной службе в Пермском крае» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края.- N 33.- 24.08.2015.
6. Шугрина Е.С., Орлов А.В. Кадровая политика на муниципальном уровне: кто обеспечивает решение вопросов государственного и местного значения // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2017. N 4. С. 3 - 9.
