CC BY
6
Сравнительно- правовое исследование категории государственное регулирование в законодательстве России и Казахстана
Карандаев Андрей Григорьевич,
аспирант кафедры предпринимательского и корпоративного права, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА) E-mail: karikan@mail.ru
В статье исследуется термин «государственное регулирование», его понятие, структурные элементы, соотношение с такими смежными категориями как «государственное управление», «государственная политика», проводится сравнительно-правовое исследование нормативных актов России и Казахстана на предмет сходства и различия правовых подходов по включению исследуемой категории в законодательство рассматриваемых стран. Автором даны определения терминам «государственное регулирование», «принцип государственного регулирования», выделены и раскрыты принципы государственного регулирования. По результатам анализа, проведенного в статье, также сформулировано предложение по совершенствованию законодательства России в сфере государственного регулирования. Методы исследования: общенаучные (анализ, синтез, системный метод, индукция и др.); специальные методы исследования: формально-юридический метод; сравнительно-правовой метод и др.
Ключевые слова: государственное регулирование, принцип государственного регулирования, государственное управление, государственная политика, правовое регулирование.
Государственное регулирование является одним из основных видов воздействия государства на отношения внутри общества. Тем не менее оно еще не стало предметом глубокого изучения ученых в обеих странах. Несмотря на активное использование в юридической, экономической литературе, нормативных актах, актах применения права и других источниках, в законодательстве России отсутствует определение термина «государственное регулирование». На это, в частности, обращали внимание Е.П. Губин [17, с. 31], Ю.С. Цимерман [19, с. 5-7] и др. Аналогичная ситуация наблюдается и в Казахстане (далее - РК).
Упоминание термина «регулирование» в Конституции Российской Федерации [1] содержится только в некоторых статьях (ст. ст. 66, 71, 106, 114, 128) без разъяснения, что именно под ним понимается.
В России также приняты нормативные акты, содержащие термин «государственное регулирование». Среди них Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-Ф3 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации», Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» и др.
В Конституции Республики Казахстан [2], как и в России, упоминается термин «регулирование» без уточнения его смысла (ст. ст. 23, 51, 61, 71, 89), понятие «государственное регулирование» встречается в названиях и содержании таких законов как Закон РК от 8 июля 2005 года № 66-Ш «О государственном регулировании развития агропромышленного комплекса и сельских территорий», Закон РК от 12 июня 2003 года № 439-11 «О государственном регулировании производства и оборота табачных изделий», Закон РК от 4 июля 2003 года № 474-11 «О государственном регулировании, контроле и надзоре финансового рынка и финансовых организаций» и др.
Закрепление термина «государственное регулирование» в законодательстве Казахстана также присутствует Предпринимательском кодексе РК (далее - ПК РК) (ст.ст.106, 113, 116, 124-7, 129) в контексте осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.
Анализируя вышеприведенные нормативные акты России и Казахстана, можно прийти к выводу, что законодатели стран уделяют недостаточное
5 -о
сз ж
■с
внимание категории «государственное регулирование», фактически до сих пор отсутствует ясность в ее понимании. Следует отметить, что подходы к содержанию упомянутых выше и иных нормативных актов как в России, так и в Казахстане различны, в странах отсутствует единая методология их построения, что может негативно повлиять на эффективность государственного регулирования и качество правоприменения. Также происходит некоторое смешение понятийного аппарата, в том числе происходит приравнивание государственного регулирования к правовому, что представляется неверным.
В научной литературе также нет единства понимания по данному вопросу. Например, в содержании научных работ можно встретить следующие подходы к государственному регулированию: как государственно-правовое регулирование без разъяснения его значения [14]; государственное регулирование как государственно-правовое регулирование, отождествляющееся с правовым [7]; как правовое обеспечение [5]; как нормативная юридическая регламентация [8]; совокупность форм и направлений государственного воздействия [12]; как совокупность организационных, экономических и иных воздействий государства [9]; как публично-правовое воздействие [13]; как комплексный межотраслевой правовой институт [3]; как использование правовых средств [6]; как элемент государственного управления [10]; как функция государственного управления [11]; как симбиоз государственного управления, самоуправления и правового регулирования [4] и др.
Законодательство России включает также понятие «государственное управление», которое означает «деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации» (ст. 3 Федерального закона от 28 июня 2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»). Определение данному термину законодательство Казахстана не содержит, однако он также в нем представлен (например, Водный Кодекс РК (ст. 30), Лесной кодекс Рк (ст. 11) и др.).
Федеральный закон от 24 июля 2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» включает категорию «государственная политика» (в области развития малого и среднего предпринимательства). Согласно ст. 6 данного Закона «государственная политика в области развития малого и среднего предпринимательства <...> представляет собой совокупность правовых, политических, экономических, социальных, информационных, консультационных, образовательных, организационных 5= и иных мер, осуществляемых органами государ— ственной власти Российской Федерации, органа-^ ми государственной власти субъектов Российской ^ Федерации, органами местного самоуправления Ц и направленных на обеспечение реализации це-
лей и принципов, установленных настоящим Федеральным законом». Аналогичная правовая категория содержится и в нормативных актах Казахстана (например, в ПК РК (ст. 163), Социальном кодексе, (ст. 3) Экологическом кодексе (ст. 28) и др.), но без разъяснения его значения.
Обзор указанных терминов позволяет сделать вывод о совпадении терминологии, используемой в законодательстве исследуемых стран. Несмотря на то, что нормотворчество в России и Казахстане развивается в разных условиях, тем не менее по многим принципиальным моментам оно остается схожим. Это обуславливается прежде всего общей правовой школой рассматриваемых стран, исходные начала которой остаются на данный момент востребованными.
Анализ также позволяет выяснить, что понятие «государственное управление» более близко к понятию «государственное регулирование», т.к. представляет собой прежде всего деятельность государственных органов, а не только комплекс или совокупность реализуемых мер, как это имеется в виду в иных смежных терминах. В юридической литературе соотношению понятий «государственное регулирование» и «государственное управление» уделяется значительное внимание, в связи с этим существуют различные позиции по данному вопросу.
Согласно одному из мнений, государственное регулирование рассматривается в качестве синонима государственному управлению [15, с. 37-41]. Другая точка зрения сводится к тому, что государственное регулирование - понятие более широкое, чем государственное управление [18, с. 419]. В соответствии с другим мнением, оно рассматривается как функция государственного управления, т.е. более узкое понятие по отношению к государственному управлению [17, с. 36].
Между тем, оценивая данные понятия, необходимо отметить их междисциплинарность. В научной литературе по теории государства и права, административного права регулирующее воздействие государства включается в более масштабную категорию - государственное управление и является его функцией [17, с. 36]. Аналогичную позицию можно встретить и в работах по дисциплине государственное и муниципальное управление [16, с. 233].
Анализ указанных позиций позволяет автору статьи сделать вывод о том, что государственное регулирование является частью более масштабной по своей сути категории - государственного управления и фактически является функцией последнего. Представляется, что такая категория как государственная политика также является элементом государственного управления, но более узкой по смыслу, чем термин государственное регулирование, т.к. ставит своей целью регулирование, как правило, отдельных видов общественных отношений.
На основании исследования доктринальных и нормативных определений рассматриваемых
в статье терминов, можно сформулировать авторское определение понятия «государственное регулирование»:
государственное регулирование - деятельность государства в лице его уполномоченных органов, направленная на упорядочение общественных отношений, а также стимулирование, поддержку и защиту их субъектов.
При этом под термином «упорядочение» автор настоящего исследования подразумевает не только правовое воздействие к существующим общественным отношениям, но и организационное (осуществление контроля (надзора), оценки эффективности нормативных актов, анализ получаемых статистических данных, ведение государственных реестров, применение мер ответственности, предупреждения правонарушений и др.), а также иные виды государственного воздействия. Стимулирование, поддержка и защита субъектов общественных правоотношений, по мнению автора статьи, не входят в содержание указанного выше термина и поэтому приведены в сформулированном определении отдельно.
Государственное регулирование осуществляется на основе принципов, поэтому представляется целесообразным привести авторское определение термина «принцип государственного регулирования»:
принцип государственного регулирования - руководящее начало, признаваемое правовой системой государства и оказывающее наиболее значимое влияние на деятельность его уполномоченных органов по упорядочению общественных отношений, а также стимулированию, поддержке и защите их субъектов.
Автором настоящей статьи также сформулированы и раскрыты следующие принципы государственного регулирования:
1) принцип правого начала в государственном регулировании: государственное регулирование, основываясь на законе, тем не менее не всегда является правовым, т.к. на практике встречаются случаи, характерные для авторитарных и тоталитарных государств, когда в ранг закона возведены заведомо неправовые нормы, нарушающие права и свободы, поэтому очень важно, чтобы государственное регулирование основывалось на праве, но при этом не противоречило принципу законности;
2) принцип государственного планирования: выстроенная система государственного планирования позволяет определять (в процессе целе-полагания) необходимые приоритеты развития и обеспечения безопасности, прогнозировать наступление тех или иных событий при принятии решений, контролировать процесс выполнения государственных программ (проектов, планов), что позволяет наиболее эффективно выполнять государственные функции;
3) принцип ясности и определенности содержания нормативно-правовых актов: ясность и определенность содержания нормативных актов непо-
средственно влияет на качество правоприменения, формирование позитивного правосознания и доверия к государству;
4) принцип ограниченного количества субъектов государственного регулирования: увеличение количества субъектов государственного регулирования порождает произвольное и избыточное регулирование, злоупотребление такими субъектами своими полномочиями в области регулирования, поэтому необходима оптимизация количества упомянутых субъектов;
5) принцип открытости государственного регулирования; открытость государственного регулирования повышает уровень доверия к органам государственной власти и государству в целом, формирует диалог между обществом и властью;
6) принцип оценки эффективности государственного регулирования:
позволяет определить насколько применение средств регулирования отражает реальную ситуацию, приносят ли затраты на регулирование оправданный результат;
7) принцип ответственности государственных органов и их должностных лиц за неисполнение, ненадлежащие исполнение своих обязанностей либо противоправное поведение: позволяет закрепить причинно-следственную связь между ненадлежащим исполнением обязанностей государственных органов и их должностных лиц и наступлением негативных последствий данного исполнения. Указанный принцип не только не должен вредить, но и позитивно влияет на обоснованность и качество принимаемых решений и их исполнения. Приведенный перечень принципов не исчерпывающий. Необходимо обратить внимание на динамику принципов государственного регулирования. С течением времени и меняющимися обстоятельствами велика вероятность появления новых начал и идей регулирования и уход в прошлое актуальных на данных момент.
В целях совершенствования государственного регулирования предлагается закрепление сформулированных в настоящем исследовании определения термина государственного регулирования и его принципов в нормативном акте, определяющем основные начала государственного регулирования, В качестве образца структуры и содержания данного нормативного акта может быть использован проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (разработанного под руководством Т.Я. Хабрие-вой, Ю.А. Тихомирова), а также Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480^ «О правовых актах».
Литература
1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссий-
5 -о
сз ж
■с
CM
о
CM
ского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации http:// www.pravo.gov.ru. - 06.10.2022.
2. Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года) // Информационно-правовая система нормативных правовых актов Республики Казахстан. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/ K950001000_ (дата обращения: 02.10.2023).
3. Бойчук, Ю.В. Государственное регулирование деятельности унитарных предприятий: Авто-реф. дисс. ... к.ю.н. М, 2006. - 41 с.
4. Войтенко, О.Н. Государственное регулирование агропромышленных отношений в условиях становления рыночной экономики: организационно-правовой аспект: Автореф. дисс. ... к.ю.н. М, 1996. - 19 с.
5. Гончаров, П.П. Государственное регулирование иностранных инвестиций в Российской Федерации: административно-правовой аспект: Автореф. дисс. ... к.ю.н. М, 2003. - 26 с.
6. Ефименко, Е.Н. Государственное регулирование предпринимательской деятельности: правовые средства перераспределения доходов: Автореф. дисс. ... к.ю.н. М, 1997. - 28 с.
7. Игнатьева, С.В. Государственное регулирование предпринимательской деятельности в России: теоретико-правовой аспект: Автореф. дисс. ... д.ю.н. СПб, 1996. - 44 с.
8. Мирзоев, Г.Б. Государственное регулирование и юридическая защита предпринимательства в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... к.ю.н. М, 1995. - 30 с.
9. Николаев, И.С. Государственное регулирование предпринимательской деятельности в сфере недропользования в Российской Федерации (правовой аспект): Автореф. дисс. ... к.ю.н. М, 2013. - 28 с.
10. Очередько, В.П. Государственно-правовое регулирование предпринимательской деятельности: Автореф. дисс. ... д.ю.н. СПб, 1998. - 49 с.
11. Перфильев, А.В. Регулирование как функция государственного управления: Автореф. дисс. ... к.ю.н. М, 2004. - 32 с.
12. Погорелов, Д.В. Правовые формы государственного регулирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации: Автореф. дисс. . к.ю.н. Волгоград, 2006. -25 с.
13. Райш, Й.Г. Государственное регулирование предпринимательской деятельности в сфере страхового дела: Автореф. дисс. . к.ю.н. М, 2009. - 25 с.
14. Хашукаев, Р.Ф. Государственно-правовое регулирование конкуренции на товарных рынках Российской Федерации: Автореф. дисс. . к.ю.н. М, 1999. - 26 с.
15. Братановский, С.Н. Роль и пределы государственного регулирования организации и деятельности потребительской кооперации в условиях перехода к рыночным отношениям // Государство и право. - 2001. - № 8. - С. 37-41.
16. Государственное и муниципальное управление: итоговая аттестация студентов: учебное пособие / под. ред. Е.Г. Коваленко. - Москва: ИНФРА-М. - 2022. - 409 с.
17. Губин, Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства. Правовые проблемы. - М.: ИНФРА-М. - 2023. -316 с.
18. Предпринимательское право. Правовое сопровождение бизнеса: учебник для магистров / [Ершова И.В., Аганина Р.Н., Андреев В.К. и др.]; ответственный редактор И.В. Ершова; Министерство образования и науки Российской Федерации, Московский государственный юридический университет имени О.Е. Ку-тафина (МГЮА). - Москва: Проспект. - 2023. -848 с.
19. Цимерман, Ю.С. Государство и экономика // Предпринимательское право. - 2012. - № 4. -С. 5-7.
COMPARATIVE LEGAL STUDY OF THE CATEGORY OF STATE REGULATION IN THE LEGISLATION OF RUSSIA AND KAZAKHSTAN
Karandaev A.G.
Kutafin Moscow State Law University (MSLA)
The article examines the term "state regulation", its concept, structural elements, relationship with such related categories as "public administration", "public policy", and conducts a comparative legal study of the regulations of Russia and Kazakhstan for the similarities and differences of legal approaches of including the category "state regulation" into the legislation of the countries. The author defines the terms "state regulation", "principle of state regulation", identifies and discloses the principles of state regulation. Based on the results of the analysis carried out in the article, a proposal was also formulated to improve Russian legislation in the field of government regulation. Research methods: general scientific (analysis, synthesis, systems method, induction, etc.); special research methods: formal legal method; comparative legal method, etc.
Keywords: State regulation, principle of state regulation, public administration, public policy, legal regulation.
References
1. "The Constitution of the Russian Federation" (adopted by popular vote on 12.12.1993 with amendments approved during the all-Russian vote on 01.07.2020) // Official Internet portal of Legal Information http://www.pravo.gov.ru. - 06.10.2022.
2. Constitution of the Republic of Kazakhstan (adopted at the republican referendum on August 30, 1995) // Information and legal system of normative legal acts of the Republic Kazakhstan. URL: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K950001000_ (accessed: 02.10.2023).
3. Boychuk, Yu.V. State regulation of the activities of unitary enterprises: Abstract. diss. ... Candidate of Law, 2006. - 41 p.
4. Voitenko, O. N. State regulation of agro-industrial relations in the conditions of the formation of a market economy: organizational and legal aspect: Abstract. diss. . Candidate of Law, 1996. -19 p.
5. Goncharov, P.P. State regulation of foreign investments in the Russian Federation: administrative and legal aspect: Abstract. diss. ... Candidate of Law, 2003. - 26 p.
6. Efimenko, E.N. State regulation of entrepreneurial activity: legal means of income redistribution: Abstract. diss. ... Ph.D. in Law, 1997. - 28 p.
7. Ignatieva, S.V. State regulation of entrepreneurial activity in Russia: theoretical and legal aspect: Abstract. diss. . Doctor of Law, St. Petersburg, 1996. - 44 p.
8. Mirzoev, G.B. State regulation and legal protection of entrepre-neurship in the Russian Federation: Abstract. diss. ... Ph.D. in Law, 1995. - 30 p.
9. Nikolaev, I.S. State regulation of entrepreneurial activity in the field of subsoil use in the Russian Federation (legal aspect): Abstract. diss. ... Candidate of Law, 2013. - 28 p.
10. Queue, V.P. State-legal regulation of entrepreneurial activity: Abstract. diss. ... D.yu.n. St. Petersburg, 1998. - 49 p.
11. Perfiliev, A.V. Regulation as a function of public administration: Abstract. diss. ... Candidate of Law, 2004. - 32 p.
12. Pogorelov, D.V. Legal forms of state regulation of entrepreneurial activity in the Russian Federation: Abstract. diss. . Candidate of Law, Volgograd, 2006. - 25 p.
13. Reisch, J.G. State regulation of entrepreneurial activity in the field of insurance business: Autoref. diss. . Candidate of Law, 2009. - 25 p.
14. Khashukaev, R.F. State-legal regulation of competition in the commodity markets of the Russian Federation: Abstract. diss. ... K.yu.n. M, 1999. - 26 p.
15. Bratanovsky, S.N. The role and limits of state regulation of the organization and activity of consumer cooperation in the transition to market relations // State and law. - 2001. - No.8. -pp. 37-41.
16. State and municipal administration: final certification of students: textbook / ed. by E.G. Kovalenko. - Moscow: INFRA-M. -2022. - 409 p.
17. Gubin, E.P. State regulation of the market economy and entre-preneurship. Legal problems. - M.: INFRA-M. - 2023. - 316 p.
18. Business law. Legal support of business: textbook for masters / [Yershova I.V., Aganina R.N., Andreev V.K., etc.]; Executive Editor I.V. Yershova; Ministry of Education and Science of the Russian Federation, Kutafin Moscow State Law University (MGUA). - Moscow: Prospekt. - 2023. - 848 p.
19. Zimerman, Y.S. State and economy // Business law. - 2012. -No. 4. - pp. 5-7.
