CC BY
7Рисин И.Е.
д.э.н., профессор, зав. кафедрой региональной экономики и территориального управления, Воронежский
государственный университет
Чичерина А. С.
соискатель, Воронежский государственный университет
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПОДХОДОВ К РЕШЕНИЮ КЛЮЧЕВЫХ ЗАДАЧ РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИЙ РАЗВИТИЯ КРУПНЫХ ГОРОДОВ
Ключевые слова: крупные города, стратегии развития, цели социально-экономического развития, конкурентные преимущества.
Keywords: major cities, development strategies, goals of socio-economic development, competitive advantages.
Стратегии развития крупных городов России, разработанные в соответствии с требованиями Федерального закона Российской Федерации от 28 июня 2014 г. «О стратегическом планировании в Российской Федерации» отличаются от предыдущих стратегий не только периодом действия, но и содержанием, включающим результаты решения не только традиционных, но и новых задач. Постановка последних потребовала выработки подходов к их решению. Анализ подходов, использованных разработчиками Стратегий, позволит дать оценку современной практики муниципального стратегического планирования.
Информационную базу анализа составили актуализированные стратегии социально-экономического развития Воронежа1, Казани2, Калининграда3, Пензы4, Ростова-на-Дону5, Твери6, Тольятти7.
Контент-анализ Стратегий позволил идентифицировать методические подходы к решению ключевых задач их разработки, а сравнительный анализ - выявить их отличительные характеристики. Систематизируем полученные результаты.
1. Оценка достижения ранее поставленных целей.
Выявлено два основных подхода к решению этой задачи.
Первый подход, реализованный разработчиками стратегий развития Казани, Ростова-на-Дону, Калининграда, Тольятти, Пензы, Твери, предусматривал характеристику достигнутого уровня социально-экономического развития города посредством экономико-статистического анализа изменений ряда значимых показателей, основной перечень которых включал: численность населения, совокупный объем отгруженных товаров, работ, услуг, среднемесячную заработную плату.
При этом число показателей варьирует от 20 (Пенза) до 127 (Тверь). Существенно отличаются и временные периоды, в рамках которых анализируется их динамика. Так, разработчики Стратегии развития Пензы выявляют изменения за последний год, Ростова-на-Дону - за последние 5 лет.
В ряде случаев разработчики осуществляют сравнение достигнутого уровня развития муниципального образования с положением других городов, относящихся к одному Федеральному округу (Стратегии развития Ростова-на-Дону, Пензы, Твери), со среднероссийскими значениями анализируемых показателей (Стратегия развития Твери). Такие действия разработчиков, безусловно, является продуктивными. Другое дело, что они отличают только единичные практики.
Полагаем, что названный подход, ориентированный на выявление динамики изменений, происходящих в социально-экономической системе крупного города, оставляет вне оценки соответствие плановой (установленной в действующей стратегии) и фактической траекторий их развития.
1 О Стратегии социально-экономического развития городского округа город Воронеж на период до 2035 года. - http://docs. cntd.ru/document/550300779
2 О Стратегии социально-экономического развития муниципального образования г. Казани до 2030 года. - http://docs.cntd. ru/document/446400472
3 Об утверждении Стратегии социально-экономического развития городского округа «Город Калининград» на период до 2035 года (с изменениями на 3 июля 2019 года). - http://docs.cntd.ru/document/550170098
4 Об утверждении Стратегии социально-экономического развития города Пензы до 2030 года. - http://docs.cntd.ru/document/ 446558561
5 Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Ростова-на-Дону на период до 2035 года. - http://docs. cntd.ru/document/550321220
6 О Стратегии социально-экономического развития города Твери до 2035 года. - http://docs.cntd.ru/document/561699398
7 О Стратегии социально-экономического развития городского округа Тольятти на период до 2030 года. - https://tgl.ru/files/ documentation/str-ser-2030.pdf
Второй подход, реализованный разработчиками Стратегии развития Воронежа, изначально был ориентирован на оценку достигнутых целей посредством сопоставления плановых и фактических значений социально-экономических показателей. При этом разработчики дополнили полученную оценку анализом причин отклонений от запланированных значений показателей.
Полагаем, что именно второй подход соответствует сути поставленной задачи.
2. Определение относительных конкурентных преимуществ города.
Выявлено два основных подхода к решению задачи.
Первый подход основывается на отождествлении конкурентных преимуществ с сильными сторонами социально-экономической системы города. Разработчики Стратегий развития Казани, Ростова-на-Дону, Пензы, Твери, выявляя в результате проведенного SWOT-анализа сильные стороны названной системы, фиксировали их в качестве искомых конкурентных преимуществ.
Второй подход, реализованный разработчиками Стратегии развития Воронежа, предусматривал идентификацию конкурентных преимуществ города посредством их выбора из состава его сильных сторон с учетом возможностей и угроз, прогнозируемых в его внешней среде.
3. Обоснование целевой функции города, включая его миссию, стратегические цели, задачи, приоритеты.
Выявлено три основных подхода, реализованных разработчиками.
Первый предусматривал определение вышеназванных составляющих целевой функции, не фиксируя существующие между ними содержательные связи.
Характерен пример Стратегии развития Ростова-на-Дону, где в хаотичном порядке предложены приоритеты, бренды города, цели, задачи, стратегические проектные инициативы. Разрозненность составляющий целевой функции присуща и Стратегии развития Пензы.
Такой подход противоречит принципу системности, следование которому необходимо для обеспечения необходимой субординации составляющих целевой функции.
Второй подход, реализованный разработчиками Стратегий развития Казани и Твери, предусматривал взаимосвязанное обоснование стратегической цели первого порядка, приоритетов, целей второго порядка, задач и конкретных направлений. Однако и в этом случае претендовать на системность он не может, поскольку отсутствует определение миссии муниципального образования, что не позволяет зафиксировать его уникальные характеристики и предназначение для разных групп стейкхолдеров и внешнего окружения.
Третий подход, реализованный разработчиками Стратегий развития Воронежа, Тольятти, предусматривал последовательное взаимосвязанное обоснование миссии, генеральной цели, стратегических целей первого порядка, приоритетов, стратегических целей второго порядка, задач социально-экономического развития городских округов.
4. Выбор показателей достижения целей социально-экономического развития города.
Выявлено три основных подхода к решению этой задачи.
Первый подход, реализованный разработчиками Стратегий развития Калининграда, Тольятти, Пензы предусматривал использование только количественных показателей, предоставляемых Федеральной службой государственной статистики Российской Федерации. При этом их значения зафиксированы либо по этапам реализации Стратегии (Калининград, Тольятти), либо на конец срока ее действия (Пенза).
По нашему мнению, такой подход, во-первых, исключает возможность проведения оперативного (по годам) мониторинга процесса и результатов развития городов, во-вторых, оставляет вне поля оценки качественные изменения, происходящие в их социально-экономической системе, не отражаемые официальной статистикой.
Второй подход, реализованный разработчиками Стратегий развития Новосибирска, Ростова-на-Дону, предусматривал использование количественных и качественных показателей. Его существенным недостатком, как и в предыдущем случае, является отсутствие значений показателей по годам реализации Стратегии.
Третий подход, реализованный разработчиками Стратегий развития Воронежа, Казани, Твери отличается комплексным применением количественных и качественных показателей, использованием показателей по всему перечню стратегических целей, определением значений показателей по каждому году реализации Стратегии.
Полагаем, что такой подход способен обеспечить формирование полноценного мониторинга результатов социально-экономического развития городов в процессе реализации Стратегий.
Проведенный анализ современной практики разработки Стратегий социально-экономического развития крупных городов позволяет зафиксировать присущие ей недостатки. К ним могут быть отнесены следующие.
- низкий уровень разнообразия методов и инструментов, используемых в решении поставленных задач;
- отсутствие четких, однозначно интерпретируемых требований, определяющих необходимый уровень качества результатов, полученных при решении ключевых задач разработки Стратегий;
- несистемность процесса планирования, проявляющаяся в слабой увязке основных содержательных компонентов Стратегии (миссии и стратегических целей, стратегических целей и задач, стратегических целей и показателей их достижения).
Главными причинами, обусловившими наличие названных недостатков, являются:
- отсутствие методических рекомендаций, определяющих состав и содержание инвариантных (не зависящих от институциональных, экономических и иных особенностей муниципального образования) характеристик Стратегии;
- отсутствие достаточного числа квалифицированных кадров, обладающих компетенциями, необходимыми для профессионального решения ключевых задач разработки Стратегий;
- неразвитость муниципальной статистики, ограничивающей информационную базу анализа современного состояния и потенциала городских округов, определения их относительных (в сравнении с другими муниципальными образованиями) конкурентных преимуществ.
В преодолении названных недостатков целесообразно задействовать бенчмаркинг, ориентированный на выбор лучших российских практик стратегического планирования.
Важным компонентом информационной базы его применения могут стать и эмпирические данные, характеризующие позитивный зарубежный опыт разработки Стратегий развития местных сообществ.
