CC BY
121
О СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ КРУПНЕЙШИХ ГОРОДОВ РОССИИ Т.А. Арбузова, старший преподаватель
Пермский государственный национальный исследовательский университет (Россия, г. Пермь)
DOI: 10.24411/2411-0450-2020-10287
Аннотация. Согласно закону 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» с 2014 года все муниципальные образования, и прежде всего крупнейшие города, должны осуществлять стратегическое планирование и разрабатывать ряд стратегических документов, первое место среди которых отводится стратегии социально-экономического развития. В статье обоснована необходимость выделения в составе стратегии развития стабилизационных (экстенсивных) и инновационных (интенсивных) составляющих, реализуемых на основе внешней (экзогенной) или внутренней (эндогенной) мобилизации ресурсов и управления. Анализ стратегий социально-экономического развития крупнейших городов РФ показал, что они преимущественно ориентированы на экстенсивную и экзогенную составляющие. Оценка специфики проблем развития крупнейших городов позволила выявить, что не менее 60% стратегических целей должно быть направлено на создание инноваций и выхода города на качественно новый уровень развития за счет привлечения внешних ресурсов для реализации прорывных программ и проектов федерального или регионального значения.
Ключевые слова: крупнейший город, стратегическое планирование, стратегия развития, целевая программа, проект.
Свод правил «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» к крупнейшим городам относит города с населением более 1 млн. человек [1]. По предварительным данным на начало 2020 года в России насчитывается 16 «городов-миллионеров» [2]. Развитие страны во многом определяется использованием и преумножением потенциала крупнейших городов. Более 33% городского населения России проживает в крупнейших городах» [3]. Крупнейшие города - центры городских агломераций, «локомотивы» инноваций управления территориальным развитием.
Рыночные преобразования экономических и социальных отношений в России, начавшиеся в 90-е годы ХХ века, трансформировали систему управления развитием городов. Города, как социально-экономические системы, обеспечивающие условия для функционирования промышленных предприятий и развивающиеся вслед за развитием градообразующих объектов, были оторваны от централизованного отраслевого регулирования и поставле-
ны перед необходимостью выживания и развития в конкурентной среде.
Новая экономическая ситуация обусловила необходимость в разработке стратегии развития городов. Уже к середине 90-х годов ХХ века в 35 городах, разрабатывающих стратегии развития, отмечалась реальная польза этой работы [4, с. 23]. В начале 2000-х гг. уже 350 городов (30% от их общего количества) имели стратегии развития [5, с. 6]. С 2014 года в соответствии с п. 2 ст. 39 закона 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» по решению органов местного самоуправления могут разрабатываться, утверждаться (одобряться) и реализовы-ваться в муниципальных районах и городских округах стратегия социально-экономического развития [6].
Согласно п. 33 ст. 3 закона 172-ФЗ «стратегия социально-экономического развития муниципального образования -документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период» [6].
Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» подчеркивает необходимость нацеливания стратегий на создание развития в социально-экономическом и научно-техническом плане [7]. В связи с тем, что стратегия развития определяет приоритеты, цели и задачи, реализуемые в социально-экономической политике города, нужно уточнить содержание этого понятия.
Новая философская энциклопедия определяет развитие как изменение [8, с. 98]. Однако изменения могут быть разными по содержанию и радикальности. Ю.В. Филиппов и Т.Т. Авдеева, рассматривая вопросы местного хозяйства, выделяют три составляющих развития: рост, улучшение и изменение В этой триаде первоочередная роль отводится улучшению качества жизни населения - создание равных возможностей для пользования людьми общественными благами [9, с. 98-99].
Е.В. Фрейдина в зависимости от глубины изменений выделяет в их составе совершенствование и развитие. Совершенствование - это процесс непрерывного повышения возможностей сложившейся структуры системы, прежде всего за счет экстенсивного использования ее внутренних ресурсов, а развитие - это переход к новой структуре системы, на более качественный уровень [10, с. 86-87]. Д.Л. обода-нова, опираясь на исследования Р. Бошма, Дж. Лэмбуя, выделяет два аспекта в стра-
По таблице 1 видно, что стратегия городского развития, как направление изменений в городских системах, может быть экстенсивной или интенсивной.
Экстенсивная стратегия ведет к повышению стабильности функционирования города на основе сохранения и количественного увеличения имеющегося город-
тегиях развития старопромышленных городов: полная смена специализации с опорой на возможности развития («креативное разрушение») и повышение эффективности использования имеющихся ресурсов («адаптивная реструктуризация»)[11, с. 57]. О.С. Сухарев и Е.Н. Ворончихина, уточняя это положение, указывают, что содержание стратегии развития должно сводиться не только к тому, чтобы обеспечить рост и устойчивый его характер на длительную перспективу, но и к изменению экономических пропорций под воздействием объективно складывающихся технологических сдвигов [12, с. 16].
Американский системолог, Дж. Форре-стер в книге «Динамика развития города» подчеркивает необходимость сочетания при планировании развития удовлетворения текущих потребностей и создания долгосрочных инструментов развития [13]. Г. Минцберг, Б. Альстрэнд, Дж. Лемпел говорят о том, что организации, желая оставаться устойчивыми и постоянными, стремятся создавать и следовать стратегии [14, с. 303]. С этим положением согласны Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, Ю.В. Яковец, которые процессы развития в социально-хозяйственных системах ассоциируют с готовностью к масштабным переменам и обеспечением стабильности» [15, с. 98].
На основании вышеизложенного предлагаемо уточнить содержание стратегии развития города (табл. 1).
ского потенциала без его качественного изменения.
Интенсивная стратегия обеспечивает выход города на новый, более высокий, качественный уровень через преобразование городской системы, замены ее структуры на более эффективную и качественную. Социально-экономическое развитие
Таблица 1. Состав стратегии развития города
Стратегия развития города
Экстенсивная стратегия Интенсивная стратегия
Стратегия поддержания статус-кво Стратегия количественного роста Стратегия улучшений Стратегия инноваций
Стратегия эндогенная Стратегия экзогенная
(СЭР) содержит в себе инновационные составляющие: увеличение доходов и производства; институциональные изменения, изменения в административной и социальной сферах жизнедеятельности общества; изменения в сознании граждан; изменения в устоях и обычаях.
Далее, следуя в русле определения понятия «развитие» в филосовской энциклопедии, стратегии развития делятся на экзогенные, т.е. определяемые окружающим миром, или эндогенные, источник которых находится внутри самого развивающегося [16]. В крупнейших городах России стратегия развития формируется преиму-
щественно через проявление воли органов местного самоуправления и направлены на решение внутренних (эндогенных) проблем города. Это закреплено в законе 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Статья 17 закона включает в полномочия городского самоуправления принятие и выполнение программ комплексного социально-экономического развития [17].
Анализ стратегий СЭР крупнейших городов России показал преобладание экстенсивных стратегий эндогенного вида (табл. 2).
Город Название стратегии Стратегическая цель
Новосибирск Стратегия СЭР города Новосибирска на период до 2030 года Стабильное повышение качества жизни населения города.
Екатеринбург Стратегический план развития Екатеринбурга Обеспечение достаточного высокого и устойчиво повышающегося качества жизни горожан.
Нижний Новгород Стратегия СЭР Нижнего Новгорода на 2017-2022 гг. Высокий уровень благосостояния населения и комфортные условия жизни в городе
Казань Стратегия СЭР муниципального образования г.Казани до 2030 года Динамичный город устойчивого экономического роста и широких возможностей, лидер полюса роста «Волга-Кама». Территория здоровья, удобный для жизни город активных и ответственных горожан, открытой власти и безопасной городской среды.
Челябинск Стратегия развития города Челябинска до 2020 года Рост благосостояния и качества жизни населения за счет устойчивого развития и повышения конкурентоспособности экономики города.
Омск Стратегии СЭР города Омска до 2030 года Стабильное улучшение комфортности жизни в городе.
Самара Стратегия комплексного разви-гия городского округа Самара на период до 2025 года Стать креативной проектной площадкой применения постиндустриальных технологий и зоной активного взаимодействия инноваторов, удерживая баланс накопленного потенциала и тенденций постиндустриального развития.
Ростов-на-Дону Стратегия СЭР города Ростова-на-Дону на период до 2035 года Повышение комфортности и качества жизни населения, усиление привлекательности города для жителей других регионов и государств.
Уфа Стратегия СЭР городского округа город Уфа Республики Башкортостан до 2030 Занять лидирующие позиции по качеству жизни населения, уровню развития хозяйства, инфраструктуры и социально-экономическому развитию среди городов-миллионников и стать высокотехнологичным центром компетенций Республики Башкортостан и Уфимской агломерации.
Красноярск Стратегия СЭР города Красноярска до 2030 года Достижение устойчивого роста качества жизни всех категорий горожан на основе интенсивного развития человеческого, финансово-промышленного, технологического, инновационно-образовательного и экологического потенциалов.
Пермь Стратегия СЭР МО город Пермь до 2030 года Повышение качества жизни населения на основе инновационного развития экономики города.
Воронеж Стратегия СЭР городского округа город Воронеж на период до 2035 года Достижение высокого уровня и качества жизни населения, улучшение предпринимательского и инвестиционного климата.
Волгоград Стратегия СЭР Волгограда до 2030 года Рост качества жизни населения города.
Примечание: составлено автором на основе сайтов администраций крупнейших городов России.
Таблица 2. Целевые установки стратегий развития крупнейших городов России
Анализируя таблицу 2, видим, что все стратегии крупнейших городов России в своем названии ориентированы на социально-экономическое развитие. Ознакомление с целями стратегий показывает, что на сохранение и количественное увеличения городского потенциала ориентированы 9 городов из 13, т. е. почти 70% стратегических целей реализуют экстенсивные стратегии. Интенсивный тип стратегии развития отмечается в Самаре, Уфе, Красноярске, Перми. Только стратегии трех крупнейших городов: Казани, Ростова-на-Дону, Уфы экзогенны, т. е. ориентированы на участие в национальных проектах и привлечение дополнительных ресурсов для развития города, на создание новых городских конкурентных преимуществ.
Итогом реализации стратегии развития города является расширение пространства управленческих решений. Достижение целей стратегии развития должно приводить к новым возможностям, стратегическое развитие должно ставить новые задачи, для которых ранее не было ресурсов или необходимых оснований. Стратегия развития должна мультиплицировать ресурсы, создавать новые ресурсы или же перерас-
пределять ресурсы функционирования города в пользу структурных инноваций.
Оптимальное соотношение выделенных видов стратегий развития определяется спецификой проблемного поля города. По имеющимся исследованиям в крупнейших городах до 60% проблем относятся к группе с недифференцированной или слабо дифференцированной структурой и только 40% к стандартным и структурированным проблемам [18]. Преобладание в крупнейших городах слабо и неструктурированных проблем делает очевидным выбор интенсивной стратегии экзогенного типа с привлечением региональных и федеральных ресурсов. Вторая группа проблем решается мерами экстенсивной стратегии, опираясь на местные ресурсы, т. е эндогенно. При расширении горизонта планирования возрастает доля проблем первой группы и значение интенсивной стратегии, экзогенного типа. Увеличение доли интенсивной стратегии развития обеспечит условия для прогресса во всех городских подсистемах на базе инноваций и позволит городу создать устойчивые конкурентные преимущества в долгосрочной перспективе.
Библиографический список
1. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89, утв. приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 28.12.2010 N 820 (далее - СниП 2.07.0189) // Информационно-правовая система «Гарант». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.garant.ru/6180772/ (дата обращения: 24.04.2020).
2. Города-миллионники РФ 2020 // Сайт о странах, городах и статистике населения. -[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.statdata.ru/goroda-millionniki-rossii-po-naseleniu (дата обращения: 24.04.2020).
3. Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям // Федеральная служба государственной статистики. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics /publications/catalog/afc8ea004d56a39ab251f2bafc3a6fce (дата обращения: 24.04.2020).
4. Новые организационные технологии в управлении российскими и западноевропейскими городами. - СПб., 1998. - 54 с.
5. Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов. Доклады участников XIII Общероссийского форума лидеров стратегического планирования. Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. / Под ред. Б.С. Жихаревича. - СПб: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2015. - 104 с.
6. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Официальный сайт компании «КонсультантПлюс». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 24.04.2020).
7. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // Официальный сайт Президента РФ. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://kremlin.ru/acts/bank/43027 (дата обращения: 24.04.2020).
8. Новая философская энциклопедия: В 4 томах // Ред. совет: Степин В.С., Гусейнов А.А., Семигин Г.Ю., Огурцов А.П. и др. - М.: Мысль,2010. - 744 с.
9. Филиппов, Ю.В. Основы развития местного хозяйства / Ю.В. Филиппов, Т Т. Авдеева. - М.: Дело, 2000. - 264 с.
10. Фрейдина Е. В. Исследование систем управления / Под ред. Ю.В. Гусева. - М.: Оме-га-Л., 2008. - 368 с.
11. Лободанова Д. Стратегии развития старопромышленных городов // Вопросы экономики. - 2014. - №4. - С. 56-76.
12. Сухарев О.С., Ворончихина Е.Н. Стратегии индустриализации экономики: Исследование структуры экономического роста и технологического развития. - М.: ЛЕНАНД, 2019. - 320 с.
13. Форрестер Дж. Динамика развития города. Официальный сайт Библиотеки с книгами по архитектуре и градостроительству. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://books.totalarch.com/urban_dynamics_forrester (дата обращения: 24.04.2020).
14. Минцберг Г., Альстрэнд Б., Лэмпел Дж. Школы стратегий: Пер. с англ. СПб.: Питер, 2000. - 336 с.
15. Кузык Б.Н. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: учебник. 3-е изд. доп. / Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, Ю.В. Яковцев. - М.: ЗАО «Изд-во «Экономика», 2009. - 591с.
16. История и философия науки: энциклопедический словарь / [Бурханов Р.А. и др.]. -Нижневартовск: Изд-во Нижневартовского гос. гуманитарного ун-та, 2010. - 341 с.
17. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 30.12.2015 № 447-ФЗ) // Официальный сайт компании «КонсультантПлюс». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 24.04.2020)
18. Боголюбов В.С. Методические основы управления современным крупным городом // Электронная база диссертация disserCat. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.dissercat.com/content/metodologicheskie-osnovy-upravleniya-sovremennym-krupnym-gorodom (дата обращения: 24.04.2020).
ABOUT THE DEVELOPMENT STRATEGY OF THE LARGEST CITIES OF RUSSIA
T.A. Arbuzova, Senior Lecturer
Perm State National Research University
(Russia, Perm)
Abstract. According to Law 172-FZ «About the Strategic Planning in the Russian Federation», starting from 2014, all municipalities, and especially the largest cities, must carry out strategic planning and develop a number of strategic documents, the first place among which is given to social and economic development strategies. This article justifies the need to allocate stabilization (extensive) and innovative (intensive) components as part of the development strategy, implemented on the basis of external (exogenous) or internal (endogenous) resource mobilization and management. The analysis of social and economic development strategies of the largest cities in Russia showes that they are mainly focused on the extensive and exogenous components. The assessment of development problems specifics of the largest cities revealed that at least 60% of the strategic goals should be aimed at creating innovations and reaching the city to a qualitatively new level of development by attracting external resources to implement breakthrough programs and projects offederal or regional significance.
Keywords: largest city, strategic planning, development strategy, target program, project.
