CC BY
50
Л. А. Бурганова, Н. В. Губина
ОСОБЕННОСТИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В ГОРОДАХ С ДОМИНИРУЮЩИМ
НЕФТЕПЕРЕРАБАТЫВАЮЩИМ ПРОИЗВОДСТВОМ: СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
Ключевые слова: стратегическое планирование, предприятия нефтеперерабатывающего комплекса, муниципальное управление, монопрофильный город, экономический кризис, социальные риски, социальная энергия.
В статье излагаются основные особенности стратегического планирования в городах с доминирующим нефтеперерабатывающим производством; характеризуются признаки экономического кризиса, оказывающие негативное влияние на муниципальное управление в современной России; дается анализ монопрофильно-го города, как социально-экономической системы; выявляются особенности и проблемы стратегического планирования в монопрофильном городе и выдаются рекомендации по разрешению выявленных проблем.
Keyword: strategic planning, municipal refinery complex enterprise management, monoprofile city, economic crisis, social risks,
social energy.
The article reveals the specificity of strategic planning of strategic planning in cities with dominating petroleum-refining industry; the economic crisis signs, making negative impact on municipal management in modern Russia are characterized; the analysis of a monoprofile city, as social and economic system is given; features and problems of strategic planning in a monoprofile city come to light and recommendations about the permission of the revealed problems stand out.
В последние годы активно формируется концептуальное понимание стратегического управления по уровням: от государственного масштаба до города и района и предусматривается создание концепций развития по всем административным округам, разрабатывается модель стратегического планирования и управления территориями города. Большое внимание к проблеме стратегического управления городом во многом объясняется теми изменениями, которые произошли в государственно-политическом устройстве России. По мере продвижения к гражданскому обществу происходит постепенное переосмысление идеи субсидиарности, предполагающей отказ от сугубо иерархических отношений, повышение уровня самостоятельности не только всех субъектов Российской Федерации, но и городов.
В прошлом функционирование городов основывалось на рутинной ежедневной работе, ориентированной на анализ и решение внутренних проблем, связанных с повышением эффективности использования ресурсов в текущей деятельности. Сегодня наряду с задачей рационального использования потенциала города в оперативном управлении исключительно важным становится осуществление стратегического управления, которое обеспечивает его адаптацию к быстро меняющимся условиям внешнего окружения. Эффективность муниципального управления сегодня определяется способностью городов не только концентрировать внимание на внутреннем состоянии дел, но и вырабатывать долгосрочную стратегию поведения, которая позволяла бы им поспевать за изменениями, происходящими в их окружении.
Резкому возрастанию значения стратегического управления на муниципальном уровне способствовали не только процессы регионализации и децентрализации государственного управления в России. В немалой степени его актуальность определяется развитием самоорганизации населения городов и необходимостью управления качеством жизни, которые потребовали принципиально новых социально-
управленческих подходов и технологий [1]. Стратегическое управление территорий сегодня выступает одним из наиболее перспективных механизмов управления жизнью городов, обладающих неодинаковыми экономическими и социальными возможностями, климатическими условиями и природными ресурсами. В условиях усилившейся конкуренции российских городов за ресурсы, появлением новых неожиданных возможностей для городов, открываемых достижениями науки и техники; увеличением роли человеческого фактора в муниципальной экономике именно стратегическое управление становится для них фактором выживания. Стратегическое управление городом должно быть ориентировано, как и государственное и муниципальное управление в целом, на создание условий для заданного уровня и качества жизни населения, «нормального» функционирования всех элементов муниципального хозяйства и инфраструктуры. Необходимо учитывать, что стратегическое управление — рисковое управление, а в случае с его реализацией на муниципальном уровне возрастает опасность социальных последствий рисков, связанных с жизнедеятельностью населения. Город не может рисковать жизнью, здоровьем и благосостоянием жителей. Субъект управления несет ответственность за последствия своих действий, следовательно, должен обеспечить преемственность принципов оперативного и стратегического управления. Это обстоятельство определяет особую сложность стратегического управления городом.
Таким образом, стратегическое управление начинает рассматриваться как точка прорыва к эффективному муниципальному управлению. Однако, практическое стратегическое планирование на уровне муниципального управления связано с рядом проблем [2; 3].
Во-первых, это разнонаправленность интересов сторон, участвующих в реализации стратегии. Город объединяет такие элементы, как: местные власти, население, представители бизнеса, инвесторы, -
цели и интересы которых не только не совпадают, но часто бывают диаметрально противоположными. Теория и практика управления всех уровней доказывает, что несогласованность интересов и различное понимание целей основными элементами системы управления (субъектом и объектом) делает весь процесс управления неэффективным [4].
Во-вторых, управленческая неопределен-
ность. В отличие от организационного управления, на уровне города отсутствуют: а) консолидированный объект управления, б) интегрированные ресурсы, в) возможность прямого управленческого воздействия на население [5, с. 16]. Это в свою очередь нарушает основной принцип эффективного управления - единство целеполагания и целеосуществления.
В-третьих, антиантропоцентричность. Анализ существующих стратегий развития городов показывает, что все они, в основном, ориентируются на целевое (субъект-объектное) управление, не включая или значительно ограничивая элементы субъект-субъектного управления, которое реализуется через социальный порядок (ценностноориентированное управление) и самоорганизацию (спонтанный процесс внутрисистемного регулирования).
Традиционное стратегическое планирование предполагает, что после анализа ситуации в экономической сфере города выделяются два-три приоритетных направления, на которых концентрируются усилия и средства для ускорения развития города. Эти направления как локомотивы должны «вывезти» экономику и социальную сферу.
Как предлагает В.Г. Кошкидько, под муниципальным стратегическим планированием, в этом случае, следует понимать «систематический процесс, с помощью которого местные сообщества рисуют картину своего будущего и определяют этапы его достижения, исходя из местных ресурсов» [6, с. 882]. В связи с этим выделяются следующие этапы планирования: согласование групповых интересов внутри местного сообщества перед тем, как приступить к планированию; инвентаризация (анализ) реальных свободных ресурсов, ограничений и благоприятных факторов; определение реально осуществимых задач и целей; назначение ответственных за исполнение плана действий по осуществлению поставленных задач.
Практика жизнедеятельности российских городов показывает, что большинство из них не располагает достаточным экономическим потенциалом и ресурсами, поэтому, разрабатывая стратегические планы, они идут по пути мобилизации своих внутренних ресурсов, прежде всего интеллектуальных. Для этого объединяются силы местных органов власти, высших учебных заведений, предпринимательских структур и их ассоциаций и ряда других организаций, что позволяет разработать многочисленные целевые программы, ориентированные на развитие науки, технологичных производств, на поддержку малого бизнеса и максимально учесть интересы всего городского сообщества.
Считается, что полученная таким образом стратегия города может быть представлена как своего рода макрорекомендация, определяющая: для мест-
ных властей - основы текущего и стратегического планирования; для горожан, включая местных предпринимателей - перспективы жизни и работы в данном городе; для внешних инвесторов, включая иностранных - инвестиционные перспективы [7, с. 36].
Однако, как уже говорилось выше, подход к стратегическому планированию как эффективному механизму достижения целей стратегического управления, в современных условиях российской действительности ставит на повестку дня ряд вопросов, решение которых оказывается весьма проблематичным. Первый вопрос связан с особенностями периода, в рамках которого должна разрабатываться и воплощаться стратегия. Второй - со статусом территории, на которой осуществляется стратпланирование. Третий - с особенностями муниципального управления.
Отвечая на данные вопросы, можно сделать следующие выводы.
Для монопрофильных городов не выполняется главное условие стратегического планирования муниципального образования - опора на местные ресурсы, так как в условиях глобального экономического кризиса градообразующие предприятия из ресурса и источника городской жизнедеятельности превращаются в непосильное экономическое бремя и угрозу социальной стабильности [8].
. Во-первых, по причине спада производства, финансовой несостоятельности, ослабления внешнеэкономической деятельности, обеспечивающей предприятию валютные поступления, и т.д. градообразующие предприятия не могут быть выбраны в качестве «локомотива». Во-вторых, в такой ситуации, малый бизнес территории также не может взять на себя роль движущей силы экономики города, так как у более, чем 50% населения, связанной с деятельность градообразующих предприятий города резко падает платежеспособность. Следовательно, муниципальные власти при формировании стратегического плана мо-нопрофильной территории должны обращаться либо к государству, либо к внешним инвесторам.
Государственная поддержка может рассматриваться как наиболее предпочтительная при стратегическом планировании монопрофильных городов, так как они создавались под плановую государственную экономику, и государство не только выбирало путь развития города, но полностью обеспечивало его движение по этому пути [8, с. 36].
Однако в 90-х годах предприятия были отделены от государства, посредством механизмов приватизации, акционирования и др., а в начале XXI века, на основе законодательно созданной системы местного самоуправления, от государства была отделена и муниципальная (местная) власть, управляющая, в том числе, и монопрофильными территориями. Поэтому выбор сценария стратегического планирования зависит от того, как была осуществлена приватизация градообразующих предприятий.
В случае, если государство сохранило контрольный пакет акций, то стратегический план должен формироваться, исходя из ответственности государства за развитие данного предприятия и территории. Такая ответственность может быть реализована
через расширение системы госбюджетного финансирования экономики города, а также привлечение государства к реализации организационных, и информационных мер стратегического плана. Выбор государства в качестве полноценного партнера городского планирования, предполагает многочисленные процедуры согласования между представителями всех уровней власти (федеральной, региональной, местной), разработчиками стратплана и населением.
В противном случае, когда в процессе акционирования государство не стало держателем акций предприятия и не отвечает за его функционирование, то стратегический план должен быть обращен на привлечение внешних инвесторов. В этом случае повышаются угрозы для традиционного развития территории. Пришлых инвесторов, вряд ли будет интересовать что-либо, кроме возврата с прибылью своих вложений. Поэтому высока вероятность того, что 1) градообразующие предприятия могут быть перепрофилированы, реструктуризированы (нерентабельная часть закрыта) или полностью закрыты; 2) территория может быть использована для развертывания опасных видов деятельности; 3) большая часть экономически активного населения приведена в нетрудоспособное состояние. Даже в случае положительных трансформационных изменений территории и предприятий население все равно испытает всю тяжесть «травматического» напряжения.
В связи с этим стратегическое планирование в монопрофильном городе должно начинаться с анализа тех угроз и рисков, которые принято называть социальными. Под социальным риском понимается опасность, возникающая и проявляющая себя в рамках социальной сферы и оказывающая негативные последствия на жизнедеятельности индивидов и социальных групп. По мнению Н.А. Мешавкиной, «социальный риск является индикатором уровня социальной напряженности как на локальном, региональном уровне, так и на уровне всего мирового сообщества» [9, с. 14].
В качестве риска выступает любое изменение общества, так как происходит оно с высокой скоростью, вынуждая членов общества и общество в целом функционировать в таких ситуациях, стереотипы, правила поведения, в которых отсутствуют в индивидуальной и общественной практике, в имеющемся опыте взаимодействия. При этом риск является объективной категорией, поскольку вносящие неопределенность в действия субъекта элементы присутствуют в самой окружающей его реальности.
Кроме того для эффективного достижения целей стратегического плана, необходимо наличие консолидированного объекта, которым в данном случае выступает городское сообщество. Поэтому важно отслеживать и устранять угрозы его распада. Угрозами, способствующими размыванию, атомизации городского сообщества могут стать массовая миграция, маргинализация, резкая дифференциация населения по уровню доходов и т.п. Разобщенность городского населения может сопровождаться как неадекватной индивидуальной активностью людей, так и общественной пассивностью. Неадекватная активность го-
рожан зачастую превращает их в «толпу». Толпа диктует индивиду определенные формы поведения с высоким риском нарушения институциональных норм. Пассивность социальных групп и индивидов, увеличивает риск наступления стагнации и последующей деградации общественной жизни города. Кроме этого увеличивается риск массовизации таких девиаций как наркотизация и алкоголизация городского населения, а также рисков его маргинализации и снижения адаптивных способностей.
Конечно же, приведенные примеры лишь схематично очертили проблемы, связанные с высокими рисками. Но и эта схематичность, на наш взгляд, достаточно убедительно свидетельствует в пользу более серьезного отношения лиц, принимающих решения на уровне муниципального управления, к такому объекту как городское сообщество при составлении стратегических планов.
Поэтому, новая методология стратпланирова-ния на муниципальном уровне для монопрофильных городов, на наш взгляд, должна быть пересмотрена в пользу социальной составляющей, с опорой на концепции управления, которые были сформулированы А.С. Ахиезером, Т.М. Дридзе, А.И. Пригожиным, А.В. Тихоновым, В.В. Щербиной и другими российскими учеными. Раскроем некоторые постулаты, которые обязательно должны реализовываться при стратегическом планировании монопрофильных территорий.
Первый постулат - полноценное управление. В рамках стратегии развития монопрофильного города должны пропорционально присутствовать все элементы триады управления, описанной А.И. Пригожиным,
- целевое управление, социальный порядок, самоорганизация [10].
Целевое управление, основанное на единстве целеполагания и целеосуществления, позволит достичь большой степени концентрации управленческой энергии. Ограниченность интеллектуального потенциала единого управляющего звена, отрыв от задач и интересов низовых звеньев, отсутствие личной заинтересованности, которые присущи целевому управлению, должны предупреждаться в стратегическом плане с помощью системы социального порядка и самоорганизации. Социальный порядок (нормы, ценности, ценностный ориентации и т.п.) выступит как механизм преодоления субъективизма в управлении и ограниченности интеллектуальных возможностей управляющего, так как управлять будут законы и регламент, т.е. «порядок», а не люди. Это позволит экономить управленческую энергию. Ограниченность регламентации социальных процессов, составляющая «принципиальную неполноту» социального порядка, в некоторых случаях должна перекрываться в стратегическом плане целенаправленной управленческой деятельностью, в других - запланированной самоорганизацией. Самоорганизация должна быть прописана в стратегии в виде механизма и регуляторов участия населения в выработке и реализации общих решений в процессе самоуправления. Опора стратегии управления на социальные нормы, ценности и самоорганизацию, обеспечит ей необходимую масштабность поддержки среди населения и жизнеспособность. Этот
тезис поддерживают не только социологи, но и экономисты, считая, что «обильные дозы антропо-гуманистического знания», т.е. ментальные представления, ценностные структуры, а не только экономические знания позволяют субъекту управления плавно проводить изменения.
Второй постулат - экоантропоцентричность. Принципы участия горожан в жизнедеятельности города наглядно представлены в экоантропоцентриче-ской концепции, сформулированной Т.М. Дридзе. В рамках данной концепции показано, что несоответствие целевой и ценностной форм рациональности, ко -гда комплекс экономических, экологических, социокультурных и социально-политических процессов не может войти в русло безопасного, гармоничного, «дружелюбного человеку» развития, порождает управленческие проблемы и ведет к неэффективности управления. Поэтому стратегия города должна аккумулировать жизненные стратегии горожан [11, с. 75], привлекая их к участию, только в этом случае люди будут проявлять интерес и активность.
Третий постулат - интеллектуальная синер-гичность. При разработке стратегического плана следует не забывать, что главным ресурсом в монопро-фильном городе, ограниченном в других ресурсах, выступает человек и его интеллектуальный потенциал. Социосинергетика показала, что преодоление второго начала термодинамики может быть осуществлено путём сознательного использования имеющихся знаний в процессе управления. Получая необходимую информацию, управленческая подсистема, при условии грамотного использования имеющихся в ее распоряжении интеллектуальных и материальных ресурсов, способна найти и обеспечить такой режим функционирования, в результате которого будет не только воспроизводиться энергия социальной системы, необходимая для ее жизнедеятельности, но и осуществляться ее прирост, способный перевести систему на новый, более высокий уровень развития. Как отмечает А.И. Крейк, интеллект способен обеспечить не только простое, но и расширенное воспроизводство социальной системы, даже имеющей ограниченные внутренние ресурсы [12, с. 181]. Таким образом, стратегический план должен содержать в себе меры по объединению и стимулированию интеллектуальных сил монопрофильного города.
Четвертый постулат - единство энерговоспроизводства и интеграции населения. Стратегический план должен стать генератором выработки позитивной социальной энергии. Под социальной энергией будем понимать свойство социальной реальности принимать новое, отличное от предыдущего, состояние в каждый бесконечно малый промежуток времени. Для социологии это свойство может быть представлено через связь человека с другими людьми, с обществом в целом и с культурой, которое либо проявляется в деятельности и творчестве, либо аккумулируется и превращается в социальный (творческий, деятельностный и т.п.) потенциал [5, с. 392]. В науке доказано, что энергия превращается из категории «свойство» и всеобщей абстракции в реально измеряемую и наблюдаемую категорию «состояние» через на-
пряжение. В связи с этим выберем в качестве методологической основы социально-ориентированного стратегического планирования социокультурный подход и теорию воспроизводства А.С. Ахиезера, так как в них напряжение рассматривается способ обеспечения жизнеспособности социального субъекта любого уровня, в том числе и города. Напряжению в данной теории придается значение экзистенциональной ценности, которая указывает на «необходимость для субъекта стремиться к добру и избегать зла» [13, с. 98] и выступает основой саморазвития социального субъекта.
Таким образом, теория Ахиезера может служить методологической основой для прогнозирования развития социальной энергии такой кризисной системы как монопрофильный город, а стратегический план должен предусмотреть меры по энерговоспроизводству через интеграцию населения городского сообщества.
Исследование, которое было проведено под руководством Н. Губиной в г. Нижнекамске и р.п. Камские Поляны в 2007 году перед разработкой стратегического плана развития МО «Нижнекамский муниципальный район» показало, что, во-первых, население этих монопрофильных территорий пока не готово взять на себя ответственность за их развитие. О чем свидетельствует показатель интегрального индекса самостоятельности-самоценности (ИСС), по которому сравнивались города Республики Татарстан. В целом по РТ он составил 92,9 пунктов; г. Казань -97,2; г. Набережные Челны - 104; г. Нижнекамск -100,3; р.п. Камские Поляны - 64,5. Значение ИСС ниже 100 п. говорит о негативных тенденциях. Индекс представлен в виде усреднения суммы из четырех показателей: оценка населением активности местной власти, ее самостоятельности и оценок активности и самостоятельности самих респондентов. В свою очередь показатели каждой из названных сфер были рассчитаны с помощью суммирования положительных, средних и отрицательных оценок, отцентрированных по 100 балльной шкале.
Динамика ощущений горожанами негативных напряжений (индекс социальной напряженности на рисунке 1) показывает, что в стратегическом плане развития города, принятом в 2007 году, не было уделено внимание ни социальным напряжениям вообще, ни социальной энергии в частности. Это не преминуло сказаться на настроениях городского сообщества в период обострения экономического кризиса 2008 года. В оценках горожан оплотом стабильности и устойчивости выступает Республика Татарстан, тогда как Россия видится им как источник социальных потрясений (умеренная оценка напряженности в России была дана в 2006 и 2007 годах). Всплески социальных напряжений в городе ощущались населением в 2005 г. (монетизация льгот) и в 2008 году (воздействие экономического кризиса).
Взгляд на социальную энергию, как на необходимую характеристику города позволяет говорить о том, что ею следует управлять в направлении стимулирования и оптимизации. Задача управления социальной энергией становится особенно важной для
кризисных этапов развития монопрофильного города, так как именно мобилизация его внутренней созидательной энергии позволит решить многие его проблемы. По нашему мнению, та система городского управления, которая научилось координировать отношения различных групп горожан и регулировать социальную энергию городского сообщества, учитывая эффективность социальных напряжений, демонстрирует свою компетентность и может обеспечить жизнеспособность города. Еще Л. Вирт, говоря о культивировании ответственности у горожан за развитие своего города, заключил, что именно в этом состоит «мудрое стратегическое планирование и разумное предвидение», позволяющее городским правительствам решать проблемы, «над которыми они не имеют власти» [14, с. 125].
Литература
1. Бурганова, Л.А. Потенциал нефтеперерабатывающего производства как результат качества жизни населения мо-нопрофильного города: социологический анализ / Л.А. Бурганова, Н.В. Губина // Вестник Казан. технол. ун-та. -2011. - Т. 14, № 2. - С. 251-262.
2. Губина, Н.В. Стратегическое планирование на уровне монопрофильного Вестник Казан. технол. ун-та. - 2009. -№ 3. - Ч. 1. - С. 175-180.
3. Губина, Н.В. Стратегическое планирование развития монопрофильного города: социальные основы / Н.В. Губина // Социальное обоснование стратегий городского, регионального и корпоративного развития: проблемы и методы исследования: материалы IX Дридзевских чтений. -М.: ИС РАН, 2010. - С. 389-396.
4. Бурганова Л.А. Стратегическое управление системой высшего образования / Л.А. Бурганова, Л. Д. Яруллин // Казанский университет как исследовательское и социокультурное пространство: Сб. научных статей и сообщений / Составители и отв. ред. Г.П. Мягков и Е.А. Чиглинцев. -Казань: Казанский гос. ун-т, 2005. - С. 74-81.
5. Губина, Н.В. Антикризисное управление монопрофиль-ным городом / Н.В. Губина // Социальное управление:
реалии и проблемы российского общества: сборник статей и сообщений. В 2 ч. - Ч. 1. - Казань: ЗАО «Новое знание», 2004. - С. 14-18.
6. Кошкидько, В.Г. Стратегическое планирование в муниципальном управлении / В.Г Кошкидько // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: материалы 4-ой ежегодной международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (14-16 мая 2006 г.). - М., 2006. - С. 882-886.
7. Житкова Е. Научные основы формирования стратегического планирования комплексного социально-
экономического развития территории // Городское управление. - 2006. - № 8. - С. 33-39.
8. Бурганова Л.А. Специфика монопрофильного города: тонусо-синергетический анализ / Л.А. Бурганова, Н.В. Губина // Вестник экономики, права и социологии. - Казань, 2008. - № 3. - С. 81-92.
9. Мешавкина, Н.А. Социальный риск в современном российском обществе / Н.А. Мешавкина. Автореф. дисс.
.. .канд. соц. наук. - Уфа, 2007. - 20 с.
10. Пригожин, А.И. Современная социология организаций / А.И. Пригожин. - М.: Интер-пресс, 1995.
11. Социально-обоснованное градоустройство в режиме прогнозного проектирования: от социальной диагностики к профилактике конфликтных ситуаций и конструктивному диалогу заинтересованных сторон / Отв. ред. Т.М. Дридзе, Е.М. Акимкин. - Обнинск: Институт муниципального управления, 2004.
12. Крейк, А.И. Синергия как фактор активности личности / А.И. Крейк // Психологические механизмы регуляции активности личности: сб. науч. тр. - Новосибирск: Изд-во НГПУ, 2001. - Ч. I. - С. 171-181.
13. Ахиезер, А.С. Россия: критика исторического опыта (Социокультурная динамика России) / А.С. Ахиезер. Т. II. Теория и методология. Словарь. - 2-е изд., перераб. и доп.
- Новосибирск: Сибирский хронограф, 1998. - 596 с.
14. Вирт, Л. Избранные работы по социологии. Сборник переводов / Л. Вирт; пер. с англ. В.Г. Николаев; отв. ред. Л.В. Гирко. - М.: ИНИОН, 2005. - 244 с.
© Л. А. Бурганова - д-р социол. наук, проф. каф. государственного, муниципального управления и социологии КНИТУ, 1аЬош£@ yandex.ru; Н. В. Губина - д-р социол. наук, проф., зав. каф. государственного управления и социологии, декан факультета экономики и управления Нижнекамского химико-технологического института (филиал) КНИТУ, gubina-nv@ramb1er.ru.
