CC BY
215
DOI: 10.24411/2221-3279-2021-10005
СРАВНЕНИЕ СТРАТЕГИЙ КРУПНЫХ ВНЕШНИХ ИГРОКОВ В РАЗВИТИИ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ В АФРИКЕ
ЮЖНЕЕ САХАРЫ
Карина Алиевна Гемуева
Национальный исследовательский институт мировой экономики и международных отношений имени Е.М. Примакова Российской академии наук,
Москва, Россия
Информация о статье:
Поступила в редакцию:
Принята к печати:
2 мая 2020
3 августа 2020
Об авторе:
младший научный сотрудник, ИМЭМО РАН
e-mail: [email protected]
Ключевые слова:
энергетическая политика; энергетическая инфраструктура; Китай; Африка; страны АЮС; США; ЕС; Всемирный Банк; Африканский банк развития
Аннотация: Для проведения индустриализации, повышения уровня жизни населения в странах Африки южнее Сахары (АЮС) необходимы масштабные инвестиции в развитие электроэнергетической инфраструктуры. Можно выделить две ключевые и две сопутствующие цели развития сектора электроэнергетики в долгосрочной перспективе. К первым относятся создание условий для промышленного развития и повышения его конкурентоспособности, а также содействие социально-экономическому развитию за счет обеспечения всеобщего доступа к электроэнергии и бесперебойного снабжения. Ко вторым - повышение финансовой устойчивости энергетического сектора и выполнение экологических требований. В связи с нехваткой в странах АЮС финансовых ресурсов, необходимых технологий и профессиональных кадров решающая роль в развитии энергетического сектора отводится внешним игрокам. К последним можно отнести традиционных доноров, таких как Всемирный банк, Европейский Союз, США и Африканский банк развития, и новых игроков, в особенности Китай.
Цель данного исследования заключается в сравнении стратегий ключевых внешних игроков в сфере электроэнергетики стран АЮС. Анализ стратегий производится на уровне концептуальной основы внешней африканской политики в целом и стратегии в сфере электроэнергетики в частности, и на уровне их фактического воплощения за счет изучения применяемых методов, приоритетных направлений, масштаба и особенностей проектов. По результатам анализа дается оценка соответствия реализуемых внешними игроками стратегий в сфере электроэнергетики коренным интересам стран АЮС. В заключении автор выделяет две условные, концептуально различающиеся модели: «равноправное партнерство» и «донор - реципиент».
Исследование выполнено по гранту РНФ №17-78-20216 «Обострение конкуренции российских и китайских компаний на Африканском континенте: предпосылки, современное состояние и перспективы»
В настоящее время около 600 млн населения стран АЮС1 не имеют доступа к электричеству2. Состояние энергетического сектора этих стран характеризуется неразвитостью и технической отсталостью электроэнергетической инфраструктуры, нехваткой
1 В данной статье к странам АЮС относятся все страны Африки за исключением Алжира, Египта, Туниса, Марокко и Ливии.
2 SDG7: Data and Projections // IEA, 11.2019. Mode of access: https://www.iea.org/reports/ sdg7-data-and-projections/access-to-electricity
капитальных вложений в развитие, низким качеством услуг, ограниченностью охвата потребителей, хронической убыточностью энергетических компаний, что усиливает финансовую нагрузку на государственные бюджеты.
Считая коренными интересами стран АЮС проведение индустриализации и повышение качества жизни населения, можно выделить две ключевые и две сопутствующие цели развития сектора электроэнергетики в долгосрочной перспективе. Ключевые цели:
1) создание условий для промышленного развития и повышения его конкурентоспособности; 2) содействиесоциально-экономическому развитию за счет обеспечения всеобщего доступа к электроэнергии и бесперебойного снабжения. Сопутствующие цели: 1) повышение финансовой устойчивости энергетического сектора экономики; 2) выполнение экологических требований. Последние также важны, но их достижение не должно противоречить решению ключевых целей.
Вне зависимости от того, какой из двух ключевых целей развития сектора дается приоритет, ее достижение невозможно без масштабных инвестиций в сферу производства и распределения электроэнергии. Из-за нехватки в странах АЮС финансовых ресурсов, необходимых технологий и профессиональных кадров решающая роль в развитии энергетического сектора отводится внешним игрокам. К ним относятся традиционные доноры, такие как Всемирный банк, ЕС, США и Африканский банк развития (АБР), и новые игроки, в особенности Китай.
Цель данного исследования заключается в сравнении стратегий ключевых внешних игроков в сфере электроэнергетики стран АЮС. Под стратегией понимается сформулированный долгосрочный стержневой план, состоящий из матрицы целей, принципов и мотивов, а также комплекса методов, форм и ресурсов для его реализации. Сопоставление стратегий производится: 1) на уровне концептуальной основы внешней африканской политики в целом и стратегии в сфере электроэнергетики в частности;
2) на уровне их фактического воплощения за счет анализа применяемых методов, ключевых партнеров и участников стратегий, приоритетных направлений, масштаба и особенностей проектов. Качественный критерий оценки стратегий сформулирован в исследовательском вопросе: насколько реализуемые внешними игроками стратегии в сфере электроэнергетики соответствуют коренным интересам стран АЮС?
Исторический контекст
Для выявления условий и факторов, влияющих на комплексную внешнюю поли-
тику государства или ее отдельных направлений, необходимо принимать во внимание исторический контекст и основные тенденции глобального развития.
В 1950-1970-е годы страны Африки оказались втянуты в политическое, идеологическое, а зачастую и военное противостояние глобальных держав. Идеологический мотив играл ведущую роль при оказании освободившимся от колониализма африканским странам помощи в целях содействия развитию, включая инфраструктурное строительство. Партнеры среди африканских стран также выбирались исходя из предпосылок оказания политического и идеологического влияния на местные политические элиты.
В конце XX в. внешняя политика глобальных игроков и ее африканское направление оказались «на перепутье» в связи с исчезновением идеологического мотива и необходимостью формулирования новых стратегий исходя из требований времени, а также в связи со сменой экономической парадигмы внутреннего развития у России и КНР. Появление экономического мотива связано с усилением активности и влияния национального бизнеса, коммерческие интересы которого стали играть все большую роль при формировании внешнеполитической стратегии. Наряду с ним возник и «социальный» мотив - «социальная ответственность» глобальных игроков, необходимость содействия странам с низкими доходами с целью снижения рисков возникновения глобальных проблем в сфере безопасности, здравоохранения и экологии.
Основные современные тенденции:
- Ускорение глобализационных процессов с середины XX в. и параллельное усиление тенденций к регионализации и интеграции.
- «Глобализация» проблем, например, миграционных всплесков, террористических угроз, экологических проблем, информационного противостояния. Глобальные игроки так или иначе уже столкнулись с последствиями данных проблем и вынуждены были их учитывать в своей внешней политике.
- Усиление конкуренции во всех базовых сферах взаимодействия.
- Обострение конфликта интересов различных игроков на мировой арене. Например, усиление противоречий между традиционными донорами и реципиентами помощи, вызванное неприятием навязываемых макроэкономических и политических условий и желанием последних самостоятельно формировать повестку национального развития. Причины другого конфликта кроются в «перекладывании ответственности» и «экономического бремени» по решению глобальных проблем на развивающиеся страны, хотя эскалация последствий этих проблем лежит в особенностях развития стран Запада в более ранний период времени.
Влияние перечисленных тенденций на стратегии внешних игроков по развитию электроэнергетики в странах АЮС значительно и разнопланово. Во-первых, с начала XXI в. усилилась конкуренция крупных внешних игроков: в продвижении товаров и услуг, технических и технологических стандартов, моделей финансирования проектов и взаимодействия с внешними игроками («Пекинский консенсус» и «Вашингтонский консенсус»), «проводников» реализации стратегий («частный бизнес» и «государственные компании»), моделей развития («неолиберальная модель» и «китайская модель развития»), систем ценностей («демократические и неолиберальные ценности» и «невмешательство во внутренние дела») и пр. Во-вторых, усиление тенденций к регионализации и интеграции ведет к использованию ресурсов и компетенций различных игроков (и выдвинутых ими партнерских инициатив) для совместного финансирования или совместной реализации энергетических проектов с целью повышения экономической отдачи и снижения сопутствующих рисков. В развитии африканского энергетического рынка эти тенденции нашли свое отражение в растущем интересе к строительству объектов инфраструктуры сразу для нескольких стран и в объединении энергетических систем между собой, в том числе в энергетические пулы. В-третьих, влияние глобализации можно проследить на примере китайской инициативы «Пояса и пути», предусматривающей развитие и трансформацию
существующих систем транспортной, энергетической и телекоммуникационной инфраструктуры. В свою очередь, принятие рядом африканских стран амбициозных целей по развитию возобновляемых источников энергии (ВИЭ) было бы маловероятно без влияния глобальных игроков и формулирования международной экологической повестки в рамках конференций ООН по климату. В-четвертых, учитывая более высокие социальные и экологические риски при строительстве крупных электро-генерирующих мощностей, в особенности ГЭС, западные доноры сместили фокус на реализацию менее рискованных проектов, например, строительство электросетевой инфраструктуры и продвижение автономных систем электроснабжения.
С 1970-х гг. значение сферы электроэнергетики как отдельной темы для обсуждения на международном уровне, так и в кон -тексте глобальных проблем претерпевает значительные изменения. Решения по данным вопросам, содержащиеся в итоговых документах международных саммитов и конференций, несмотря на преимущественно декларативный характер, как правило, оказывают влияние на внешнюю политику крупных игроков, хоть и с некоторой задержкой во времени. Эволюцию значения энергетических вопросов в глобальной повестке дня и контекста их обсуждения в конце XX в. можно проследить на примере трех конференций ООН: по проблемам окружающей человека среды (Стокгольм, 1972 г.), по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) и по устойчивому развитию (Йоханнесбург, 2002 г.)3.
На первой конференции фокус внимания был направлен только на загрязнение окружающей среды на этапах получения, передачи и использования энергии. Такая тематика была обусловлена обеспокоенностью развитых стран ухудшением экологической ситуации в мире в контексте гло -бального изменения климата, и их желанием обсуждения экологической проблематики
3 Najam A., Cleveland C. Energy and Sustainable Development at Global Environmental Summits: An EvolvingAgenda // Environment, Development and Sustainability, Vol. 5 (1), 2003. P. 134.
на глобальном уровне с привлечением развивающихся стран к решению проблем4.
Ко времени проведения второй конференции стало существенно больше тех, кто разделял опасения, связанные с последствиями изменения климата. Также актуальность энергетических вопросов как элемента экономической безопасности резко выросла после нефтяных кризисов в 70-х и 80-х гг. XX в. В связи с этим на конференции в Рио-де-Жанейро центральной темой для обсуждения стала необходимость баланса экологических и экономических интересов в энергетической политике. Были конкретизированы задачи для минимизации экологических рисков - снижение энергопотребления и энергоемкости, повышение энергоэффективности и внедрение более экологически чистых источников энергии5.
В принятых в 2000 г. международным сообществом восьми целях развития тысячелетия, которые планировалось достигнуть к 2015 г., энергетические вопросы не были упомянуты напрямую. Этот пробел был восполнен на конференции в Йоханнесбурге, где использование энергии было заявлено в качестве необходимого условия для удовлетворения базовых потребностей человека. К обсуждению экологических и экономических аспектов энергетической политики был добавлен социальный вектор устойчивого развития, что отражает само название конференции. Были вынесены на обсуждение задачи по реструктуризации налогов и постепенному прекращению «несправедливых» субсидий, повышению эффективности и финансовой прозрачности энергетического сектора. Что касается ВИЭ, странам так и не удалось согласовать принятие конкретных целей и обязательств, главным образом из-за позиции США. Также на конференции были разработаны т. н. партнерства II типа, представляющие альтернативу традиционным межгосударственным программам и предусматривающие вовлеченность различных негосударственных акторов в процесс принятия решений и их реализации6.
4 Ibid. P. 125.
5 Ibid. Pp. 128-129.
6 Ibid. Pp. 131-133.
По истечению сроков реализации целей развития тысячелетия в 2015 г. была принята новая универсальная повестка дня в виде 17 целей в области устойчивого развития на период до 2030 г. На этот раз возросшее значение энергетических вопросов было отражено в седьмой цели (SDG 7) - обеспечение доступа к недорогим, надежным, устойчивым и современным источникам энергии для всех. Зачастую при реализации инфраструктурных проектов в сфере электроэнергетики западные институты и организации включают другие цели в области устойчивого развития в список необходимых задач проекта и критериев оценки его эффективности, тогда как у Китая такой жесткой привязки не наблюдается, а содействие странам Африки оказывается в рамках отдельных инициатив.
Ко второму десятилетию XXI в. все большим количеством акторов признается, что принимаемых усилий недостаточно для достижения SDG 7 к 2030 г., учитывая высокие темпы роста численности населения в странах с низким уровнем электрификации. Звучат призывы к более активному участию двусторонних и многосторонних доноров, постановке более амбициозных задач. На этом фоне выдвинут целый ряд инициатив и программ, направленных на решение энергетических вопросов в странах АЮС, в их числе инициированная в 2010 г. Африканским Союзом «Программа инфраструктурного развития в Африке» (PIDA), продвигаемая с 2011 г. инициатива ООН «Устойчивая энергетика для всех» (SEforALL), впоследствии институционализированная в международную организацию, инициатива США «Power Africa» и пр.
Китай
Активное участие Китая в развитии электроэнергетики африканских стран не оформлено в виде отдельной инициативы или стратегии. Соответственно при анализе концептуальной основы взаимодействия необходимо учитывать особенности внешнеэкономической политики Китая.
Во второй половине XX в. ориентиры и принципы внешней политики КНР
неоднократно кардинально менялись под влиянием внутренних и внешних факторов. Первоначально Китай заявил о себе, оказывая активную поддержку национально-освободительным движениям. Дальнейшие усилия были направлены на противодействие империализму, а позднее и влиянию СССР после ухудшения советско-китайских отношений7. Возрастание роли африканского направления во внешней политике КНР было также продиктовано поиском политических союзников для укрепления своих позиций на международной арене. Как результат активных внешнеполитических действий в 1971 г. было восстановлено представительство материкового Китая в ООН вместо Тайваня.
Важным элементом политики усиления своего влияния в Африке было оказание технической и финансовой помощи союзникам, включая строительство промышленных и инфраструктурных объектов. Например, при содействии КНР были возведены ГЭС в Гвинее и Сомали. За редким исключением китайская помощь предоставлялась в форме небольших проектов, которые имели «имиджевую составляющую» и которые можно было реализовать в короткие сроки8.
В этот период были разработаны концептуальные подходы, заложившие основу современной внешней политики Китая. В 1953 г. премьером Госсовета КНР Чжоу Энлаем были сформулированы «пять принципов мирного сосуществования», подразумевающие в том числе невмешательство во внутренние дела. Во время его африканского турне в 1963-1964 гг. были выдвинуты «пять принципов взаимоотношения Китая с африканскими и арабскими странами», предусматривающие поддержку народов Африки в борьбе против империализма, колониализма и неоколониализма9. Для противопо-
7 Copper, J. China's Foreign Aid and Investment Diplomacy. New York: Palgrave Macmillan. Vol. III, 2016. P. 2.
8 Ibid. Pp. 3-4.
9 Соловьева Т.М. Исторический опыт между-
народного сотрудничества Китайской На-
родной Республики и стран Африки: дис. ... канд. ист. Наук: 07.00.15 / Соловьева Татьяна Михайловна; науч. рук. Л. В. Пономаренко;
ставления политике бывших метрополий Китай акцентировал тезис «общности судеб и задач» всех развивающихся стран. Таким образом, проводилась параллель между ко -лониальным прошлым африканских стран и иностранной интервенцией со стороны западных держав в Китае10.
Основу экономической политики КНР на африканском континенте составили «восемь принципов» китайской экономической и технической помощи, также выдвинутые в 1964 г. В них упоминаются «равноправие и взаимная выгода», «не обусловленность помощи никакими условиями или привилегиями», «предоставление беспроцентных и низкопроцентных кредитов». Это сыграло важное значение при выстраивании партнерских отношений со странами Африки.
В 1980-90 гг. происходила кардинальная трансформация внешней политики КНР, вызванная сменой парадигмы развития после принятия политики «реформ и открытости». Были сформулированы новые ориентиры на создание мирного окружения и использование внешних ресурсов для достижения задач внутреннего развития, выстраивания прагматического сотрудничества со всеми партнерами. На смену популярной в 1970-е гг. теории «трех миров» пришла концепция «Юг-Юг», нацеленная на укрепление позиций развивающихся стран в их отношениях с развитыми странами Севера11. Причисляя себя к Югу, Китай с одной стороны позиционирует себя как равного партнера, а с
РУДН, Москва, 2009. Pp. 50-51. [Solovyeva, T.M. Istoricheskij opyt mezhdunarodnogo sotrudnichestva Kitajskoj Narodnoj Respubliki i stran Afriki (The Historical Experience of the International Cooperation between PRC and African Countries): dis. ... kand. of ist. RUDN, Moscow, 2009. Pp. 50-51.]
10 Дейч Т.Л. Африка в стратегии Китая // М.: Институт Африки РАН, 2008. С. 106. [Deich, T.L. Africa in China's strategy. Moscow: Institute for African Studies RAS, 2008. P. 106.]
11 Дейч Т.Л. Африка в внешнеполитической стратегии Китая: дис. ...докт. ист. наук: 07.00.15 / Дейч Татьяна Лазаревна; науч. рук. В.Г. Шубин; Институт Африки РАН, Москва, 2013. 434 с. [Deich, T.L. Afrika v vneshnepoliticheskoj strategii Kitaya (Africa in China's Foreign Policy Strategy): dis. ...doct. of ist. Institute for African studies RAS. Moscow, 2013. 434 p.]
другой стороны претендует на роль лидера группы, защитника интересов развивающихся стран.
С конца 1970-х годов объемы китайской помощи странам Африки сократились, что связывают с исчезновением идеологического мотива помощи социалистическим режимам, критикой «излишне щедрой» финансовой помощи внутри страны и фокусированием на собственном экономическом развитии12. В 1982-1983 гг. во время визита премьера Госсовета Чжао Цзыяна в Африку были выдвинуты новые принципы экономического и технического сотрудничества, в которых акцент с оказания односторонней помощи сместился на взаимовыгодность и обоюдное развитие, внедрение новых форм сотрудничества. В 90-е гг. продолжалась корректировка модели экономического сотрудничества между Китаем и Африкой. В ходе визита председателя КНР Цзян Цзэ-мина в Африку в 1996 г. было высказано желание укреплять сотрудничество в сфере экономики и торговли, развивать отношения на уровне предприятий в качестве движущей силы двустороннего взаимодействия13. Не последнюю роль в пересмотре африканской политики сыграла международная реакция на события на площади Тяньаньмэнь в 1989 г., когда многие африканские страны проявили солидарность с позицией Пекина на контрасте с резкой критикой со стороны западных стран по вопросу нарушения прав человека14.
Конец XX в. стал своеобразным переходным периодом для КНР. Растущие потребности Китая в энергоресурсах и минеральном сырье, необходимость расширения рынков сбыта китайских товаров и услуг, повышение хозяйственной активности предприятий за счет поэтапного реформирова-
12 Copper, J. China's Foreign Aid and Investment Diplomacy. New York: Palgrave Macmillan. Vol. III, 2016. P. 45.
13 Дейч Т.Л. Африка в стратегии Китая // М.: Институт Африки РАН, 2008. С. 172. [Deich, T.L. Africa in China's strategy. Moscow: Institute for African Studies RAS, 2008. P. 172.]
14 Copper, J. China's Foreign Aid and Investment Diplomacy. New York: Palgrave Macmillan. Vol. III, 2016. P. 47.
ния государственных предприятий и бурного развития частного сектора определили усиление роли экономической составляющей внешней политики. С середины 1990-х годов стала реализовываться политика «выхода вовне», подразумевающая государственную поддержку китайских компаний в виде льготного налогообложения, правительственных льготных кредитов. В 1994 г. был создан Экспортно-импортный банк Китая (Exim Bank), впоследствии ставший ключевой структурой по предоставлению льготного финансирования китайских инфраструктурных проектов в Африке. Вступление Китая в ВТО в 2001 г. после 15 лет переговоров также можно считать важнейшей вехой, демонстрирующей готовность Китая действовать в сложившейся системе международных норм и порядков, и что более важно, его способностью извлекать максимальную пользу для своего экономического развития от использования новых механизмов.
Основание Форума сотрудничества Китай-Африка (FOCAC) в 2000 г. позволило вывести двустороннее сотрудничество на новый уровень. Проводимый раз в три года Форум стал диалоговой площадкой на уровне министров и глав государств, на которой обсуждаются ключевые направления сотрудничества, дается оценка достигнутых результатов, формулируются обязательства Китая как в рамках предоставления помощи развитию, так и в проектах на коммерческой основе. Механизм диалога показывает стремление Китая соблюдать баланс между собственными и африканскими интересами, совместными усилиями формировать повестку дня.
С середины 2000-х гг. происходит стремительное усиление позиций Китая на африканском рынке. В 2006 г. принята Белая книга «Политика Китая в отношении Африки» - первый программный документ, где изложены цели, задачи и приоритеты внешней политики Китая на континенте. В 2009 г. Китай обогнал США и стал ведущим торговым партнером Африки. В 2015 г. обнародована обновленная и более детализированная «Политика Китая в отношении Африки», направленная на сопряжение таких ориентиров
развития, как «китайская мечта о великом возрождении китайской нации», «построение общества средней зажиточности к 2021 г.» и африканская «Повестка дня до 2063 г.». Как и в первом документе, сотрудничество в сфере инфраструктурного строительства, в том числе в сфере электроэнергетики, находится в числе приоритетов двустороннего взаимодействия, однако на первое место выходит содействие африканским странам в проведении индустриализации и модернизации сельского хозяйства. Также в 2015 г. председатель КНР Си Цзиньпин предложил повысить уровень китайско-африканских отношений от стратегического партнерства нового типа до всестороннего стратегического сотрудничества и партнерства.
Акценты на развитие инфраструктуры как необходимой базы для проведения индустриализации, реализации масштабных трансграничных и межрегиональных проектов, расширение форм участия китайских компаний в проектах отражают новые, четко артикулированные приоритеты в рамках инициативы «Пояса и пути», выдвинутой в 2013 г. Это демонстрирует желание Китая не только расширять свое присутствие в «существующей системе координат», но и к ее трансформации исходя из своих интересов.
График 1.
Кредитное финансирование КНР проектов в сфере электроэнергетики в странах Африки в 2000-2016 гг.
ЫЛМДЯЛЧ
a L—^-v-
нМ itti № № № Ж6 №» Ш № № 1М № HU №1 № №
Chart 1. Credit financing of the PRC of projects in the electric power sector in African countries in 2000-2016 Источник: составлено по данным статистической базы CAR1.
По оценкам China Africa Research Initiative (CARI), в 2000-2016 гг. Китай предоставил странам Африки кредиты в размере 122 млрд долл., в том числе 30 млрд долл. на финансирование проектов в сфере электроэнергетики (См. График 1). Всего в 2000-2015 гг. китайские кредиты в сфе-
ре электроэнергетики были предоставлены 29 странам Африки, первые позиции по размеру финансирования заняли Судан (13%), Эфиопия (11%) и Гана (10%)15. Примечательно, что в отличие от традиционных западных доноров китайское финансирование проектов в Северной Африке в 2000-2015 гг. было минимальным, единственный кредит был направлен на возведение ТЭС в Марокко. Однако приведенная статистика не учитывает последние данные, например, финансирование строительства ГЭС мощностью 2,4 ГВт в Египте в размере 2,6 млрд долл.16.
По данным Международного энергетического агентства (IEA) в период с 2010 по 2015 гг. установленные электрогенерирую-щие мощности в странах АЮС выросли с 95 ГВт до 115 ГВт. Из них более 7 ГВт (30%) построены и введены в строй с участием китайских подрядчиков, если исключить ЮАР, то доля составит 46%. За этот период завершена реализация 54 проектов по строительству объектов электрогенерации и 25 проектов в сфере передачи и распространения электроэнергии. Общий объем электрогене-рирующих мощностей в странах АЮС, введение в строй которых было запланировано в период с 2010 по 2020 гг. с привлечением китайских подрядчиков, превысил 12 ГВт. Также в этот период предполагалось построить 28 тыс. км электросетей в рамках китайских проектов17. Вместе с тем, обновленные данные за 2019 г. демонстрируют снижение суммарного размера запланированных проектов: в период с 2014 по 2024 гг. запланировано введение в эксплуатацию только 9 ГВт электрогенерирующих мощностей. Доля китайских подрядчиков в суммарной мощно-
15 Chinese loans to Africa // China Africa Research Initiative. Mode of access: http://www.sais-cari. org/data
16 EEHC agrees with EximBank to finance PSH project with $2.6bn // Dail News, 10.02.2019. Mode of access: https://wwww.dailynewssegypt. com/2019/02/10/eehc-agrees-with-eximbank-to-finance-psh-project-with-2-6bn/
17 Boosting the Power Sector in Sub-Saharan Africa: Chinese involvement // IEA, 2016, Paris.48. Mode of access: https://www.iea.org/publications/ freepublications/publication/Partner_Country_ SeriesChinaBoosting_the_Power_Sector_in_ SubSaharan_Africa_Chinas_Involvement.pdf
сти объектов электрогенерации сократилась до 20%, но доля ВИЭ в реализуемых ими проектах, наоборот, выросла до 76%18.
Китайские подрядчики принимали участие в строительстве всех типов электростанций, за исключением АЭС. На ВИЭ пришлось 56% мощностей в 2010-2020 гг. (из них 49% - ГЭС). По объему мощностей китайские проекты варьировались от мини-проектов менее 1 МВт до сверхкрупных проектов мощностью более 1 ГВт. Средний размер мощностей составил 188 МВт. Китайские компании привлекались к строительству как местных распределительных сетей, так и трансграничных магистральных ЛЭП (ЛЭП Джибути-Эфиопия, Кения-Эфиопия и Кения-Танзания с сопутствующей энергетической инфраструктурой).
Примечательно, что у Китая нет отдельной стратегии, направленной непосредственно на развитие ВИЭ в странах АЮС. Активизация деятельности китайских компаний в этом направлении скорее вызвана ужесточением конкуренции на внутренних и внешних рынках, насыщением внутреннего рынка и ухудшением инвестиционной ситуации в других странах19.
В числе крупнейших китайских проектов можно назвать ГЭС MambШa в Нигерии (3050 МВт), Саси1о СаЬаса в Анголе (2172 МВт) и Ме1^е (1250 МВт) в Судане. Стоит отметить, что крупные ГЭС наравне с АЭС вырабатывают самую дешевую электроэнергию, что в итоге создает благоприятные условия для развития промышленности. Однако, строительство крупных ГЭС сопряжено с серьезными экологическими и социальными рисками, требует привлечения подрядчика с необходимым уровнем компетенций, значительных объемов финансирования и длительного времени на реализацию. Также реализация подобных проектов может
18 Another Look at China's Involvement in the Power Sector in Sub-Saharan Africa // Modern Diplomacy, 02.04.2019. Mode of access: https:// moderndiplomacy.eu/2019/04/02/another-look-at-chinas-involvement-in-the-power-sector-in-sub-saharan-africa/
19 Shen,W.; Power, M.. Africa and the Export of
China's Clean Energy Revolution // Third World Quarterly, 2017, Vol. 38 (3), p. 689.
затронуть интересы нескольких государств, через которые проходит определенная река, что может стать причиной промедлений, приостановки и даже отмены проекта. Тем не менее, в отличие от большинства западных доноров, Китай готов финансировать и реализовывать подобные проекты.
Более 90% китайских подрядчиков, реализующих проекты в сфере электроэнергетики, представлены компаниями с государственным участием. В проекты привлекаются компании, обладающие необходимым опытом и компетенциями в этой сфере, в том числе успешно реализовавшие аналогичные проекты в Китае. Естественно, что крупным китайским государственным компаниям значительно проще привлечь финансирование на льготных условиях у китайских банков, а также использовать механизмы для минимизации рисков. Кроме того, действуя в русле выполнения стратегических планов КНР, ориентированных на долгосрочную перспективу, государственные компании и финансовые институты могут учитывать негативный опыт для совершенствования моделей сотрудничества. Например, заметны изменения в подходах Китая по вопросам привлечения местной рабочей силы, подрядных компаний и поставщиков, защиты окружающей среды, реализации проектов корпоративной социальной ответственности в интересах местных жителей и пр.
Большинство проектов китайских компаний реализуются в рамках EPC-контрактов (Engineering, Procurement, Construction). В последние годы применялись и другие формы участия в проектах, например, в форме прямых инвестиций (ТЭС Sunon Asogli в Гане), государственно-частного партнерства или BOT (Build, Operate, Transfer).
В структуре финансирования китайских проектов в сфере электроэнергетики в странах АЮС 78% приходится на кредиты китайских банков, по 10% - за счет международных финансовых институтов и смешанных кредитов и 2% - за счет средств принимающих стран. Стоит учитывать, что возможность привлечения льготного китайского финансирования дает значительное конкурентное преимущество китайским
компаниям, наравне с возможностью реализации проекта «под ключ» и в сжатые сроки, необходимым уровнем компетенции и опыта работы на африканских рынках и готовностью принимать участие в проектах с высокими рисками, которые вытекают из его масштаба или условий страны реализации.
Финансирование проектов китайской стороной может осуществляться в виде грантов, беспроцентных и низкопроцентных кредитов, коммерческих и экспортных кредитов, а также пакетного финансирова-ния20. Обязательным условием предоставления льготных кредитов является участие в проекте китайских подрядчиков и поставщиков, также финансирование с китайской стороны не должно превышать 85% от общей стоимости контракта. Единственным жестким требованием является признание принципа «одного Китая». Китайские государственные банки сотрудничают со странами с нестабильным внутриполитическим положением и с правительствами, считающимися в странах Запада неэффективными или коррумпированными.
Подводя итоги, в китайской стратегии сотрудничества со странами Африки принципиальное внимание уделено развитию базовой инфраструктуры как определяющего фактора развития промышленности и сельского хозяйства стран АЮС. Естественно, Китай в своем сотрудничестве со странами АЮС исходит из своих национальных интересов. В то же время степень учета коренных интересов стран АЮС, уровень их сопряжения с интересами Китая существенно выше, чем у традиционных западных доноров. Китайские банки зачастую выступают в качестве единственного внешнего кредитора проекта и налагают меньше ограничений на размер финансирования, тип проекта и его риски, политические и финансовые условия страны-заемщика. Китайское финансирование обусловлено участием китайских компаний в реализации проекта, тогда как западными международными институтами и организациями выставляются требования политического и макроэкономического ха-
20 Brautigam, D.; Hwang J. Eastern Promises: New Data on Chinese Loans in Africa, 2000-2014 // CARI Working Paper, 2016, Vol. 32 (4).
рактера. Особо стоит подчеркнуть готовность Китая принимать участие в строительстве крупных ГЭС, что может оказать значительный вклад в создание конкурентоспособной промышленности в странах АЮС.
США
К концу XX века после окончания холодной войны и распада советского блока страны АЮС выпали из круга стратегических интересов США. Размер американской помощи странам АЮС к 1996 г. упал до исторического минимума. Вместе с тем с 1990-х гг. начало возрастать влияние бизнес-кругов на формирование повестки африканской политики США21. В 1993 г. был учрежден Корпоративный совет по Африке (Corporate Council on Africa), объединяющий представителей частного американского бизнеса. Он выступает организатором проведения бизнес-саммитов США-Африка (с 1997 г.), ежегодной конференции США-Африка по вопросам сотрудничества в сфере инфраструктуры (с 2006 г.) и других мероприятий. В 2000 г. был принят Закон об экономическом росте и торговых возможностях в странах Африки (African Growth and Opportunity Act, АГОА), который в числе прочего содержит меры по обеспечению наиболее благоприятного для американских компаний делового климата в конкретных странах континента.
В ответ на серию терактов 11 сентября 2001 г. президент США Дж. Буш-мл. объявил глобальную «войну против терроризма». Изменения коснулись и африканского направления внешней политики США, учитывая взрывы в американских посольствах в Найроби и Дар-эс-Саламе в 1998 г., что привело к ее стремительной «милитаризации».
При администрации Дж. Буша-мл. существенно увеличились объемы помощи странам АЮС. Среди основных мотивов можно назвать обеспечение стабильности и совершенствование системы управления в странах-экспортерах нефти на американский рынок (Нигерия, Экваториальная
21 Van de Walle, N. US policy towards Africa: The Bush Legacy and the Obama Administration //
African Affairs, 2009, Vol. 109 (434), pp. 4-6.
Гвинея), снижение рисков возникновения международных проблем и угроз в сфере безопасности, здравоохранения и экологии за счет содействия развитию странам с низким уровнем доходов, получение дивидендов во внутренней политической борьбе за счет реализации гуманитарных программ (борьба со СПИДом), продвижение демократических и неолиберальных ценностей, экономических и политических реформ путем их обусловленности к предоставлению помощи. Тем не менее увеличение объемов помощи в рамках различных программ не привело к усилению влияния США в регионе. Это можно объяснить более активной и гибкой политикой других государств, неприятием навязываемых макроэкономических и политических условий и усиления военного присутствия США во многих африканских странах, а также отсутствием четко сформулированной комплексной стратегии, координирующей цели и задачи отдельных программ, в результате чего те оказались гораздо менее эффективными22.
В первые годы после прихода к власти в 2009 г. администрация Б. Обамы в целом продолжила курс своих предшественников на африканском направлении, включая активную антитеррористическую деятельность. В экономической сфере все больший акцент делался на взаимовыгодности сотрудничества в отличие от односторонних инвестиций. В то же время усилия США были сосредоточены на борьбе с последствиями мирового финансово-экономического кризиса на собственном рынке. Созданные при президентстве Дж. Буша-мл. программы финансирования Африки, такие как Чрезвычайный план президента по борьбе со СПИДом и Корпорация «Вызовы тысячелетия», были сокращены. Однако усиление экономического и геополитического влияния новых игроков в Африке, особенно Китая и Индии, побудило США к активным действиям. С целью противодействия новым вызовам в 2012 г. была провозглашена «Стратегия США к Югу от Сахары», реализуемая через отдельные инициативы по таким направлениям, как электроэнергетика, здравоохранение, борьба с голодом и пр. В частности, в
22 Ibid. Pp. 8-11.
2013 г. США была выдвинута инициатива Power Africa («Энергия Африки»), нацеленная непосредственно на развитие электроэнергетики в АЮС. В ее рамках объединены ресурсы 12 правительственных агентств США. Для достижения декларируемой цели инициативы - увеличения доступа к электроэнергии в регионе - был выдвинут ряд мер, направленных на содействие частному бизнесу в реализации соответствующих проектов. Инициатива Power Africa была поддержана на законодательном уровне: в 2016 г. президент Б. Обама подписал Закон об электрификации Африки (Electrify Africa Act). В марте 2018 г. американская стратегия была скорректирована, фокус обновленной инициативы Power Africa 2.0 сместился в сторону совершенствования систем передачи и распределения электроэнергии.
Первое время после прихода к власти Д. Трампа звучали заявления о сведении к минимуму программ оказания гуманитарной помощи странам региона. Однако это изменилось с выдвижением в декабре 2018 г. «Новой африканской стратегии США». По словам помощника госсекретаря США по делам Африки Т. Наги, стратегия нацелена на развитие партнерских отношений в условиях глобальной конкуренции, причем под конкурентами понимаются Россия и Китай. В экономической сфере акцент еще сильнее смещен с предоставления помощи в сторону «взаимовыгодного партнерства» и защите интересов американских инвесторов. Реализуемые ранее операции и программы планируется продолжить, но в большинстве случаев объем помощи будет сокращен23. В середине 2019 г. администрация Д. Трампа выдвинула новую инициативу Prosper Africa («Процветай, Африка»), нацеленную на содействие американским компаниям в сфере торговли и инвестиций.
В июне 2013 г. были сформулированы первоначальные цели инициативы Power Africa - введение в эксплуатацию
23 Урнов А.Ю. Новая африканская стратегия администрации Д. Трампа // Азия и Африка сегодня, 2019, N° 5, c. 6-13. [Urnov, A. Novaya afrikanskaya strategiya administracii D. Trampa (D. Trump Administration's New African Strategy) // Aziya i
Afrika segodnya, 2019, No. 5, pp. 6-13.]
10 ГВт электрогенерирующих мощностей и обеспечение доступа к электричеству для 20 млн домохозяйств и предприятий. На реализацию инициативы государственные структуры США планировали в течение 5 лет выделить более 7 млрд долл., из которых 5 млрд долл. пришлись на экспортные кредиты и банковские гарантии Экспортно-Импортного банка США. Обязательства частного бизнеса были заявлены в размере 9 млрд долл., интерес к участию в инициативе проявили такие компании, как General Electric, Heirs Holdings и Symbion Power.
В августе 2014 г. на саммите США-Африка горизонт инициативы был продлен до 2030 г., первоначальные цели были скорректированы с учетом новых сроков, а именно: введение в строй 30 ГВт электрогенери-рующих мощностей и обеспечение доступа к электричеству для 60 млн домохозяйств и предприятий. В Законе об электрификации Африки были обозначены промежуточные цели на 2020 г. В выпущенной в ноябре 2018 г. дорожной карте обновленной стратегии Power Africa 2.0 поставлены задачи по прокладке 5 тыс. км линий электропередач и введению в эксплуатацию 7,5 ГВт электросетевых мощностей в рамках 18 приоритетных проектов к 2030 г.24
За шесть лет реализации инициативы Power Africa (т.е. к июлю 2019 г.) были достигнуты следующие результаты: 1) состоялось финансовое закрытие 124 проектов, в рамках которых суммарно будет введено в строй 10,4 ГВт электрогенерирующих мощностей; 2) из них завершена реализация 56 проектов, что позволило ввести в эксплуатацию 3,5 ГВт соответствующих мощностей; 3) обеспечен доступ к электричеству для 14,8 млн домохозяйств и предприятий; 4) согласованы условия финансирования по проектам, предусматривающим прокладку 2,3 тыс. км линий электропередач. В рамках инициативы оказано содействие 40 странам АЮС, но всего на две страны, ЮАР и Нигерию, пришлось 60% от запланированных к вводу мощностей. Таким образом, текущие
24 Transmission Roadmap to 2030 // Power Africa, 11.2018. Mode of access: https://www.usaid. gov/sites/default/files/documents/1860/PA_ Transmission_Roadmap_508.pdf
темпы реализации инициативы оказались далеки от запланированных. 100 из 124 сделок были направлены на развитие ВИЭ, тогда как по объему запланированных к вводу мощностей первое место заняли ТЭС (42%) (См. Табл. 1.). Средний размер электрогенерирую-щих мощностей, возводимых в рамках инициативы Power Africa, составил 84 МВт25.
Важно подчеркнуть, что американские компании или правительственные учреждения принимают непосредственное участие в инвестировании, финансировании или реализации проекта далеко не во всех проектах, указанных в отчетности Power Africa. Это объясняется включением в отчетность проектов, реализуемых партнерами инициативы. В их число входят международные финансовые организации (Всемирный банк, Африканский банк развития), правительства ряда развитых стран и пр. Из 156 частных компаний, участвующих в инициативе, компании из США составляют менее половины.
Таблица 1.
Распределение электрогенерирующих мощностей в рамках инициативы Power Africa
к
Типы мощностей Число заключенней к июлю 2019 г. сдел( Предусмотренный объем мощностей (МВт) Доля от общего объема мощностей (%)
ТЭС 24 4358 42
ВЭС 23 2451 24
СЭС 48 1816 17
ГЭС 24 1493 14
ГеоЭС и биомасса 5 272 3
Всего 124 10390 100
Table 1. Power Africa distribution of generation capacity Источник: Power Africa Annual Report 2019
Из 14,8 млн домохозяйств и предприятий, получивших доступ к электричеству, 94% подключений обеспечено за счет использования автономных систем электроснабжения и микросетей и только 6% - за счет подключений к национальным электро-
25 Annual Report 2019 // Power Africa. Mode of access: https://www.usaid.gov/sites/default/ files/documents/1860/power_africa_annual_ report_2019.pdf
сетям. При более детальном рассмотрении только часть от первого типа подключений можно приравнять к полноценному доступу к электричеству: 67% из них приходится на внедрение осветительных приборов, работающих на солнечной энергии26.
В рамках инициативы Power Africa начата реализация несколько специализированных программ: например, конкурс среди африканских компаний «Off-Grid Energy Challenge», направленный на разработку и внедрение технологий автономного энергоснабжения в сельских районах; инициатива «Beyond the Grid», продвигающая использование домашних автономных энергосистем на солнечных батареях.
Особо следует отметить усилия США, направленные на реформирование энергетического сектора отдельных стран АЮС. Продвигается действующая в США модель управления сектором, а именно меры по созданию благоприятной правовой и инвестиционной среды для частного бизнеса (присутствие независимых производителей электроэнергии, приватизация государственных предприятий, введение льготных тарифов на ВИЭ, введение тендерной системы), разделению функций производства, передачи и распространения электроэнергии между независимыми компаниями и др. Одним из проводников этой модели в страны АЮС является корпорация «Вызовы тысячелетия», финансовые обязательства которой в рамках инициативы составляют порядка 1,5 млрд долл. Корпорация заключила соглашения с Ганой, Бенином, Малави, Либерией и Сьерра-Леоне по предоставлению финансирования на развитие энергетической инфраструктуры взамен на обязательства проводить соответствующие реформы. Обусловленность финансирования подтверждается примером Ганы, где в октябре 2019 г. был аннулирован грант в размере 190 млн долл. в результате отмены правительством Ганы соглашения с частным консорциумом по передаче ему функций по распределению электроэнергии в стране27.
26 Ibid.
27 Ghana Loses $190 million U.S. Grant over
Canceled Power Contract // Reuters, 23.10.2019.
Mode of access: https://www.reuters.com/ article/us-usa-ghana-power/ghana-loses-190-
Таким образом, стратегия США на энергетическом рынке стран АЮС направлена на создание благоприятных условий для частного американского бизнеса. Продвигаемые США политические и экономические реформы энергетического сектора далеко не всегда отвечают коренным долгосрочным интересам стран АЮС в построении национальных энергосистем как основы индустриализации, поскольку опора на частный сектор, в том числе американского происхождения, нацеленный на максимизацию прибыли в рамках энергетических проектов, не позволяет решать комплексные задачи сектора. Однако, энергетические проекты, реализованные в рамках стратегии США, в целом способствуют решению задачи повышения качества жизни народов стран АЮС путем расширения доступа населения к электричеству. Стратегия США преимущественно ориентирована на реализацию проектов среднего и малого размера, в ее рамках широко используется механизм совместного финансирования и реализации проектов.
ЕС
Европейский подход в развитии электроэнергетики стран АЮС отличается фраг-ментированностью и сложной структурой. Это можно объяснить различными интересами стран-участниц и финансовых институтов ЕС, однако такой подход может обернуться снижением эффективности отдельных инициатив и завышенными операционными издержками. К 2017 г. насчитывалось 19 действующих инициатив в этой сфере28.
В качестве примера инициативы можно указать механизм диалога по вопросам партнерства в рамках инициативы ЕС в области энергетики (EUEI PDF), внедренный в 2004 г. и направленный на содействие достижению всеобщего доступа к электричеству в странах Азии, Африки и Латинской Америки. В 2007 г.
million-u-s-grant-over-canceled-power-contract-idUSKBN1X225D 28 Tagliapietra, S.; Bazilian, M. The Role of International Institutions in Fostering Sub-Saharan Africa's Electrification. New York: Columbia: Centre on global energy policy, 2017. P. 4-5. Mode of access: https://energypolicy. columbia.edu/sites/default/files/Sub-SaharanAfri caelectrification0917FINAL.pdf
было заключено энергетическое партнерство между ЕС и Африкой (АЕЕР), нацеленное на привлечение инвестиций в энергетическую инфраструктуру стран Африки. Три приоритетных направления АЕЕР: 1) доступ к электричеству; 2) энергетическая безопасность; 3) ВИЭ и энергоэффективность. В 2010 г. были утверждены цели по каждому направлению до 2020 г.
ЕС, как на уровне объединения, так и на уровне отдельных стран-участниц, принимает активное участие в развитии электроэнергетики стран АЮС. Однако при рассмотрении политики в отношении всего африканского континента Северной Африке отдается больший приоритет. Среди основных причин - традиционно более тесное экономическое сотрудничество с сопредельным регионом, содействие в повышении социально-экономического развития с целью купирования миграционного кризиса, заинтересованность в интеграции электроэнергетических систем. Так, Марокко, Египет и Тунис входят в пятерку лидеров по размерам финансирования, направленного на развитие электроэнергетики в странах Африки в 2007-2019 гг. В этот период на эти три страны было суммарно выделено 4,2 млрд евро, тогда как на 50 стран АЮС - 6,8 млрд евро (См. График 2).
График 2.
Финансирование ЕС проектов в сфере электроэнергетики в странах Африки в 2007-2020 гг.29
MjveifHi
мг лц щ* mía ami ки pía nn нна н|7 эв> ачч ля
-inpjuw АЮС - ■ СПИНЫ Северной Африн*
Chart 2. EUfunding for electricity projects in Africa in 2007-2020 Источник: EU Aid Explorerhttps://euaidexplorer.ec.europa.eu
Согласно данным Европейской Комиссии, общее количество проектов по раз-
29 Статистические данные за последние два года неполные.
витию электроэнергетики стран АЮС, по которым ЕС взял на себя обязательства по финансированию, превышает 3,2 тыс. Средний размер проекта, по которому завершены выплаты, составляет менее 2,8 млн евро. Крупнейший проект ЕС - финансирование в размере 300 млн евро немецким государственным банком развития (KfW) программы энергетической компании ESKOM по интеграции ВИЭ в энергетические сети и совершенствованию систем электропередачи. Следовательно, ЕС отдает приоритет реализации проектов небольшого размера и не готов единолично финансировать масштабные проекты.
Ключевыми донорами выступают Европейская Комиссия (22% финансирования), Европейский инвестиционный банк (ЕИБ - 11%), и ведущие экономики - Франция (24%), Германия (17%). Следует отметить сохранившиеся тесные связи между многими бывшими колониями и метрополиями. По размерам финансирования лидируют крупные экономики АЮС - ЮАР, Кения, Танзания и Нигерия, на которые суммарно приходится около 40% выделяемых средств. Примечательно, что на Анголу, также крупную экономику АЮС, но с «неблагоприятным политическим и инвестиционным климатом», ЕС за весь период выделил менее 3 млн евро, что соответствует позиции других западных доноров.
В секторальном разрезе приоритет отдается финансированию проектов в области ВИЭ (39%) и передачи и распределения электроэнергии (36%). В ноябре 2019 г. сообщалось о намерении ЕИБ к концу 2021 г. прекратить финансирование проектов электрогенерации, работающие на ископаемом
топливе30.
Можно считать, что политика ЕС по развитию электроэнергетики стран Африки как важный элемент внешнеэкономической политики направлена в первую очередь на общую стабилизацию политического и экономического положения стран Африки с целью снижения миграционных рисков.
30 European Investment Bank Drops Fossil Fuel Funding // BBC News, 14.11.2019. Mode of access: https://www.bbc.com/news/business-50427873
В рамках политики ЕС транслируются характерная для последних лет внеэкономическая ориентация на ВИЭ. Проекты ЕС преимущественно направлены на повышение качества жизни населения стан Африки и лишь отчасти способствуют решению проблемы энергообеспечения индустриализации за счет развития электросетевой инфраструктуры. Стратегия ЕС преимущественно ориентирована на реализацию проектов среднего и малого размера, широко используется механизм совместного финансирования. Реализуемые ЕС проекты по развитию ВИЭ, за исключением геотермальных электростанций, принципиально не могут быть основой стабильной и надежной энергогенерации, поскольку требуют наличия в составе энергосистем стран Африки значительных резервных генерирующих мощностей.
Всемирный банк
Международные финансовые институты неохотно сотрудничают со странами с высокими рисками, к которым можно отнести большинство стран АЮС, и обуславливают предоставление средств трудновыполнимыми макроэкономическими, политическими и экологическими требованиями. Например, Всемирный банк фактически отказался от финансирования строительства крупных ГЭС из-за возможных последствий социального и экологического характера.
В состав Всемирного банка входит Международная ассоциация развития (МАР), предоставляющая странам с низким уровнем дохода гранты, кредиты с нулевой и низкой процентной ставкой. Учитывая уровень экономического развития стран АЮС, подавляющее большинство из них могут претендовать на заимствования на наиболее выгодных условиях, однако таким странам, как ЮАР, Ботсване, Габону и Намибии, доступно только финансирование от МБРР с менее выгодными условиями или от альтернативных источников.
В последние десятилетия XX в. стали открыто высказываться сомнения в возможности дальнейшего устойчивого развития энергетического сектора исключительно в рамках государственных вертикально-
интегрированных структур. Основываясь на положительном опыте реформ электроэнергетического сектора в Чили и Великобритании, Всемирный банк и другие международные финансовые институты с 1990-х гг. начали продвигать подобные реформы и в развивающихся странах. Реформы включали четыре ключевых элемента: 1) создание автономных регулирующих органов; 2) реструктуризация сектора с целью ликвидации государственной монополии на производство, передачу и распределение электроэнергии за счет «горизонтального» и «вертикального» разделения функций; 3) создание условий для участия частного сектора с целью повышения эффективности деятельности и привлечения инвестиций; 4) создание конкурентного рынка, как минимум между производителями электроэнергии. Попытки либерализировать энергетический сектор были предприняты во многих странах АЮС. Однако различия в мотивации, общем уровне экономического развития, энергетического сектора и институциональных структур у развитых и развивающихся стран привели к тому, что достигнутые результаты во многих развивающихся странах, включая страны АЮС, были далеки от желаемых31.
В 2015 г. Всемирный банк выдвинул инициативу «Scaling Solar», которая предусматривает предоставление комплекса услуг по техническому содействию, страхованию, предоставлению гарантий и мобилизации финансирования с целью привлечения частных инвестиций в разработку солнечной энергии. Система конкурсного отбора нацелена на обеспечение наиболее низкого тарифа на электроэнергию. На сегодняшний день в рамках инициативы «Scaling Solar» поддерживает разработку более 800 МВт солнечной энергии в Замбии, Сенегале, Эфиопии, Мадагаскаре, Того и Кот-д'Ивуаре.
С 1988 г. группа Всемирного Банка взяла на себя обязательства в размере почти 30 млрд долл. по финансированию 388 проектов в странах АЮС, частично либо полно-
31 Mahmud, I.; Jamasb, T.; Llorca, M. Sector Reforms and Institutional Corruption: Evidence from Electricity Industry in Sub-Saharan Africa // Energy Policy, 2019, Vol. 129, pp. 532-545.
стью связанных со сферой электроэнергетики. На проекты в интересах нескольких стран приходится 19% всех финансовых обязательств, их масштабная реализация начинается с конца 2000-х. Проекты отмечаются практически во всех странах АЮС, за исключением Чада, Джибути, Экваториальной Гвинея, Намибии и Судана. Средний размер рассматриваемых проектов составил 76 млн долл. Крупнейший проект - финансирование инвестиционной программы компании Б8КОМ в размере 3,75 млрд долл. в 2010 г. Всего отмечается 12 масштабных проектов с объемом финансирования более 300 млн долл. каждый. Исходя из сроков утверждения проектов, можно отметить устойчивый рост объемов финансирования до последнего времени (См. График 3). С течением времени акцент смещался с прведения реформ электроэнергетического сектора и общей стабилизации экономики на обеспечение доступа к электроэнергии, особенно в сельских районах, и использовании ВИЭ. Всемирный банк широко использует совместное финансирование с другими западными донорами.
График 3.
Финансовые обязательства Всемирного банка в сфере электроэнергетики в странах АЮС в 1988-2019 гг.
Chart 3.World Bankfinancial commitments in the electricity sector in SSA countries in 1988-2019 Источник: составлено автором по материалам Всемирного банка. https://projects.worldbank.org
Согласно последним представленным на сайте Всемирного банка данным, с 13 июля 2000 г. по 7 апреля 2020 г. было в общей сложности заключено 2043 закупочных контракта по реализации проектов в сфере электроэнергетики стран АЮС на сумму более 7,9 млрд долл. (См. График 4)
Группируя исполнителей контрактов по месту регистрации компаний (главных подрядчиков, при наличии нескольких), можно отметить лидирующие позиции исполнителей из самих стран АЮС, а также ЕС и «чемпионов инфраструктурного строительства» Китая и Индии. Однако, нельзя исключать тот факт, что определенная часть компаний, зарегистрированных в АЮС, могут являться дочерними предприятиями иностранных компаний.
График 4.
Подрядчики проектов Всемирного Банка в сфере электроэнергетики стран АЮС в 2000-2020 гг.
Chart 4. World Bank Electricity Contractors f or SSA Countries 2000-2020 Источник: составлено автором по материалам Всемирного банка. https://projects.worldbank.org
Можно констатировать, что стратегия группы Всемирного банка на энергетическом рынке стран АЮС определяется крупными западными странами и в целом направлена на продвижение их стратегических интересов в рамках неолиберальной экономической парадигмы.
Африканский банк развития
Африканский банк развития (АБР) -региональный многосторонний институт развития, нацеленный на стимулирование устойчивого экономического развития и снижения уровня бедности в странах Африки. Необходимые ресурсы для предоставления коммерческих кредитов привлекаются за счет выпуска облигаций, преимущественно на международных рынках капитала, тогда как для финансирования на льготных условиях - прежде всего за счет взносов стран-доноров. Членами АБР являются 54 африканских стран (региональные члены - 58,8% акций) и 26 неафриканских стран (нерегио-
нальные члены - 41,2% акций). Среди нерегиональных членов ключевые позиции занимают страны ОЭСР (США, Япония, Германия, Канада, Франция и пр.), тогда как участие других государств (Китай, Кувейт, Бразилия, Индия и пр.) в капитале АБР значительно ниже. Поскольку закупка товаров и услуг в финансируемых АБР проектах ограничена исключительно поставщиками и подрядчиками из государств-членов, то даже минимальное участие внешних доноров в акционерном капитале банка открывает большие перспективы заинтересованным компаниям. Вместе с тем, доминирующее положение стран ОЭСР позволяет им оказывать значительное влияние на политику банка.
В настоящее время АБР реализует десятилетнюю стратегию на 2013-2022 гг., направленную на достижение инклюзивного роста и содействия в постепенном переходе к зеленому росту стран Африки. В рамках стратегии была принята новая политика по развитию энергетического сектора, нацеленная на содействие странам Африки в обеспечении всех слоев населения и производственных секторов доступом к современной, доступной и надежной энергетической инфраструктуре, а также в развитии энергетического сектора с учетом экономических, социальных и экологических аспектов. В 2016 г. были утверждены пять приоритетных сфер, в том числе инициатива «New Deal on Energy for Africa - Light Up and Power Africa» в сфере энергетики, как результат интеграции целей в области устойчивого развития и положений Парижского соглашения по климату в стратегию банка. Это яркий пример инклюзивного партнерства II типа, нацеленное на объединение ресурсов и усилий правительств африканских стран, частного сектора и других доноров. Эта инициатива направлена на обеспечение всеобщего доступа к электроэнергии к 2025 г. за счет введения 162 ГВт новых элек-трогенерирующих мощностей, обеспечения доступа к электричеству для 130 млн домо-хозяйств и предприятий путем расширения электросетевой инфраструктуры и 75 млн пользователей - с использованием автономной электрогенерации. В 2016-2020 гг. на
проекты в сфере энергетики АБР планировал выделить 12 млрд долл., с расчетом привлечения до 50 млрд долл. дополнительного финансирования32.
Кроме инициативы «Light Up and Power Africa», реализуемой в масштабах всего африканского континента, АБР развивает также региональные инициативы. Например, в 2018 г. при поддержке Зеленого климатического фонда и Инфраструктурного фонда «Африка-50» запущена инициатива «Desert to Power» по развитию солнечной энергии в 11 странах региона Сахель. Она нацелена на введение объектов солнечной генерации мощностью 10 ГВт к 2025 г., что позволит обеспечить доступ к экологически чистой электроэнергии для 250 млн человек.
АБР широко применяет механизм софи-нансирования проектов с западными институтами и организациями в рамках как своих, так и партнерских инициатив, что позволяет снижать риски отдельных участников и интегрировать их ресурсы и компетенции. Можно отметить такие программы, как инициатива ООН «Устойчивая энергетика для всех» (SE4ALL), инициатива США «Power Africa», «Программа инфраструктурного развития в Африке» (PIDA) Африканского Союза, НЕПАД и АБР и пр. Вместе с тем, согласование различных интересов сторон, используемых механизмов и процедур может обернуться значительными задержками в реализации проекта.
С учетом сложных и длительных бюрократических процедур на начальной стадии реализации проекта, ограничений по размеру финансирования и степени риска отдельных проектов в рамках АБР, некоторые страны делают выбор в пользу альтернативных источников финансирования, таких как выпуск частных облигационных займов или китайских кредитов33.
32 Light up and Power Africa / African Development Bank Group, 05.07.2019. Mode of access: https:// www.afdb.org/sites/default/files/2019/07/05/ high_5_light_up_africa.pdf
33 Humphrey, C. The African Development Bank: Ready to Face the Challenges of a Changing Africa? / EBA, report 2014 (4). Pp. 31-32. Mode of access: https://www.oecd.org/derec/sweden/ The-African-Development-Bank.pdf
В середине 1990-х гг. АБР находился на грани банкротства по причине накопленных «плохих» долгов и неэффективного управления. В результате рейтинг банка был понижен рядом международных рейтинговых агентств, что ограничило возможность АБР привлекать льготное финансирование на международных рынках капитала. В 2003 г. АБР снова смог вернуть наивысший рейтинг «AAA», проведя структурные реформы. «Потерянное десятилетие» сказалось и на размерах кредитования энергетических проектов. Впоследствии удалось значительно нарастить объем финансирования, впрочем, за последние пять лет он снова пошел на спад (См. График 5).
В разные периоды наблюдается колебание выделяемого финансирования в региональном разрезе, но в отличие от Всемирного банка Северная Африка так или иначе относится к приоритетным направлениям АБР. За исключением нескольких крупных кредитов Египту (на амбициозную программу развития ВИЭ) и ЮАР (кредит в размере 1,86 млрд евро на закупку оборудования для возводимой ТЭС Medupi), а также финансирования проведения реформы энергетического сектора в Анголе, все остальные проекты относятся к проектам среднего и мелкого масштаба. За последнее десятилетие наблюдается возрастание доли региональных проектов, реализуемых в интересах нескольких стран. В 2015-2019 гг. объем выделяемых на их реализацию средств вырос при сокращении общих объемов финансирования. В целом, их доля составила 12% от финансовых обязательств банка за все время. Подавляющее большинство проектов нацелены на интеграцию электросетей соседних государств, например, проекты объединения энергосистем Кении и Танзании, Кении и Эфиопии. Остальные проекты связаны с финансированием различных этапов строительства (и восстановления) электростанций регионального значения: ГЭС Nangbeto (Того, Бенин), ГЭС Ruzizi II (Рунда, ДР Конго), ГЭС Kariba (Замбия, Зимбабве) и др.
График 5.
Финансовые обязательства АБР в сфере электроэнергетики в региональном разрезе в 1970-2019 гг.
д ^^ ^^
]'" CF4ET9 ntcw ЦП и» 1П№ )ПВ .» ЛАКХ til l кадн ПНА И пипгтилз ¿ulipMK.t Нмлкрсгманалшил
Chart 5. ADB'sfinancial commitments in the electricity sector, by region, 1970-2019 Источник: составлено автором по материалам АБР https://www. afdb.org/
Поскольку существенная часть финансовых ресурсов группы АБР привлекается с контролируемых западными странами финансовых рынков или предоставляется непосредственно странами-участниками группы, проводимая группой АБР стратегия развития электроэнергетики стран Африки, как и в случае Всемирного банка, лежит в рамках экономической парадигмы неолиберализма, но в более смягченной форме.
Россия
Во второй половине XX в. СССР принимал активное участие в развитии электроэнергетики стран АЮС. Среди реализованных проектов можно назвать строительство дизельной электростанции в Нзерекоре (Гвинея), ГЭС «Малка Вакана» (Эфиопия), ГЭС «Капанда» (Ангола), возведение последней было окончено уже российской компанией «Технопромэкспорт» в 2007 г.34 В целом с советской помощью было сооружено около 30 объектов энергоснабжения в Африке суммарной мощностью 2,9 ГВт35. После
34 Kochetkova, E., et al. Soviet Technological Projects and Technological Aid in Africa and Cuba, 1960s-1980s / Higher School of Economics Research Paper. No. WP BRP 143/HUM/2017, 2017.
35 Экономическое и техническое сотрудничество СССР со странами Африки. Досье [Ekonomicheskoe i tekhnicheskoe sotrudnichestvo SSSR so stranami Afriki. Dos'e] // ТАСС, 25.04.2016. Mode of access: https://tass.ru/info/3237652
распада СССР присутствие России в сфере электроэнергетики стран АЮС носило минимальный характер.
На современном этапе амбиции России в качестве глобального игрока на внешних энергетических рынках преимущественно лежат в сфере атомной энергетики. Планируемое строительство АЭС «Эль Дабаа» в Египте может стать катализатором расширения присутствия России в энергетическом секторе Африки в долгосрочной перспективе. Однако в АЮС в связи с существующими рисками террористических нападений и политических конфликтов, отсутствием консенсуса в применении атомной энергии среди местных политических элит, требуемым колоссальным объемом инвестиций, поэтапности и продолжительности процесса до перехода к стадии коммерческого использования атомной энергии, перспективы участия России в реализации крупных проектах в сфере атомной энергетики в среднесрочной перспективе представляются ограниченными.
В то же время перспективная сфера сотрудничества - реализация проектов, связанных с построением крупных трансграничных энергосетей и диспетчеризацией перетоков электроэнергии. В таких проектах российские компании могли бы использовать уникальный опыт построения и развития Единой энергосистемы СССР, а впоследствии и ЕЭС России.
Выводы
После окончания холодной войны и развала советского блока Африка резко утратила свое значение как направление внешней политики и стратегических интересов стран Запада. В принятых в начале XXI века программах и инициативах стали преобладать мотивы содействия развитию стран АЮС с целью снижения рисков возникновения глобальных проблем и угроз в сфере безопасности, здравоохранения и экологии, которые могут привести к негативным последствиям мирового масштаба. Другим мотивом стало обеспечение благоприятной инвестиционной и правовой среды для национального бизнеса, коммерческие интересы которого стали
играть все большую роль при формировании внешнеполитической стратегии. Африканская политика Китая привела к впечатляющему увеличению присутствия в Африке, в том числе в сфере электроэнергетики. К ключевым факторам успеха Китая можно отнести комплексный характер и масштаб финансовой и дипломатической поддержки «выходу вовне» китайского бизнеса, наличие дополнительных стимулов к поиску новых рынков сбыта товаров и услуг по причине жесткой конкуренции и перепроизводства на внутреннем рынке, сочетание приобретенных компетенций и ценовых конкурентных преимуществ, активная прагматическая политика Китая по налаживанию торгово-экономического сотрудничества со всеми странами Африки, а также наличие долгосрочных экономических и геополитических интересов в регионе, для проведения которых требуется развитие базовой инфраструктуры.
Несмотря на принятие в рамках ООН амбициозной цели в области энергетики (8БО 7) в 2015 г., выдвижение и реализацию многочисленных инициатив по развитию электроэнергетики в странах АЮС, объем финансирования традиционных западных доноров не только не был увеличен за последние пять лет, а наоборот, сократился.
Сектор электроэнергетики стран АЮС является показательным примером конкуренции внешнеэкономических и внешнеполитических стратегий внешних игроков. Можно выделить две условные, концептуально различающиеся модели: в рамках первой страны АЮС рассматриваются как субъекты экономического сотрудничества и «равноправного партнерства», а в рамках второй модели - скорее как объекты экономического и политического влияния в схеме «донор - реципиент».
Политика Китая и потенциально России скорее относится к первому типу стратегии. Двустороннее сотрудничество выстраивается с учетом взаимных интересов, и, что является крайне важным для стран АЮС, учитывает их коренные интересы как в проведении индустриализации, развития промышленности и сельского хозяйства, так и повышения качества жизни населения. Экономическая парадигма акторов, лежа-
щая в основе такой стратегии, предполагает активную роль находящихся под контролем государства концернов и финансовых институтов в двустороннем взаимодействии, благодаря чему возможна реализация масштабных проектов с долгим сроком окупаемости. В рамках этой стратегии возможно содействие комплексному развитию энергетического сектора стран АЮС, где будут оптимально сочетаться энергетические мощности, основанные на различных источниках энергии (АЭС, ГЭС, угольные ТЭС, газовые ТЭС, ВИЭ), и сетевая инфраструктура для обеспечения энергетических потребностей промышленности и населения.
Политика традиционных западных доноров ближе ко второму типу стратегии. В ее рамках делается упор на обеспечение всеобщего доступа к электроэнергии и сопутствующим целям в виде повышения финансовой устойчивости энергетического сектора и выполнения экологических требований, тогда как интересы стран АЮС в проведении индустриализации, развития промышленности и сельского хозяйства явным образом не артикулированы. Можно высказать предположение, что развитие промышленности высоких переделов в странах АЮС, остающаяся в распоряжении национального капитала, не отвечает или даже противоречит интересам западных акторов. В рамках данной стратегии практикуется экономическое и внеэкономическое давление на страны АЮС к соблюдению принятых в странах Запада стандартов и подходов, гипертрофированное развитие сектора ВИЭ в энергетике, отказ от финансирования крупных и особенно сверхкрупных энергетических проектов, снижение роли государства в энергетическом секторе, разукрупнение. Данные приоритеты сотрудничества в условиях общей экономической неразвитости стран АЮС сужают поле возможных энергетических проектов и, зачастую, всю конкурентоспособность энергетического сектора. В целом можно констатировать, что стратегия в большей степени ориентирована на решение задачи повышения качества жизни стран АЮС путем расширения доступа населения к электричеству.
Важнейшим условием, определяющим пути развития стран АЮС, является полноценное осознание ими своей субъектности. Результатом этого станет формулирование национальных долгосрочных коренных интересов, на основе которых будут выработаны комплексные стратегии, основанные на имеющихся в наличии ресурсах. Располагая всем вышеперечисленным становится возможным полноценно отстаивать национальные интересы в рамках взаимодействия с глобальными акторами.
Литература:
Дейч Т.Л. Африка в внешнеполитической стратегии Китая: дис. ...докт. ист. наук: 07.00.15 / Дейч Татьяна Лазаревна; науч. рук. В.Г. Шубин; Институт Африки РАН, Москва, 2013. 434 с.
Дейч Т.Л. Африка в стратегии Китая // М.: Институт Африки РАН, 2008.
Соловьева Т.М. Исторический опыт международного сотрудничества Китайской Народной Республики и стран Африки: дис. ... канд. ист. Наук: 07.00.15 / Соловьева Татьяна Михайловна; науч. рук. Л. В. Понома-ренко; РУДН, Москва, 2009.
Урнов А.Ю. Новая африканская стратегия администрации Д. Трампа // Азия и Африка сегодня, 2019, № 5, c. 6-13.
Brautigam, D.; Hwang J. Eastern Promises: New Data on Chinese Loans in Africa, 2000-2014 // CARI Working Paper, 2016, Vol. 32 (4).
Copper, J. China's Foreign Aid and Investment Diplomacy. New York: Palgrave Macmillan. Vol. III, 2016.
Humphrey, C. The African Development Bank: ready to face the challenges of a changing Africa? / EBA, report 2014 (4).
Mahmud, I.; Jamasb, T.; Llorca, M. Sector Reforms and Institutional Corruption: Evidence from Electricity Industry in Sub-Saharan Africa // Energy Policy, 2019, Vol. 129, pp. 532-545.
Najam A., Cleveland C. Energy and Sustainable Development at Global Environmental Summits: An Evolving Agenda // Environment, Development and Sustainability, Vol. 5 (1), 2003.
Shen, W.; Power, M.. Africa and the Export of China's Clean Energy Revolution // Third World Quarterly, 2017, Vol. 38 (3).
Tagliapietra, S.; Bazilian, M. The Role of International Institutions in Fostering Sub-Saharan Africa's Electrification. New York: Columbia: Centre on Global Energy Policy, 2017. Mode of access: https://energypolicy.columbia.edu/sites/ default/files/Sub-SaharanAfricaelectrification0917FINAL.pdf
Van de Walle, N. US policy towards Africa: The Bush Legacy and the Obama Administration // African Affairs, 2009, Vol. 109 (434).
References:
Brautigam, D.; Hwang J. Eastern Promises: New Data on Chinese Loans in Africa, 2000-2014 // CARI Working Paper, 2016, Vol. 32 (4).
Copper, J. China's Foreign Aid and Investment Diplomacy. New York: Palgrave Macmillan. Vol. III, 2016.
Deich, T.L. Africa in China's strategy. Moscow: Institute for African Studies RAS, 2008.
Deich, T.L. Afrika v vneshnepoliticheskoj strategii Kitaya (Africa in China's Foreign Policy Strategy): dis. ...doct. of ist. Institute for African studies RAS. Moscow, 2013. 434 p.
Humphrey, C. The African Development Bank: ready to face the challenges of a changing Africa? / EBA, report 2014 (4).
Mahmud, I.; Jamasb, T.; Llorca, M. Sector Reforms and Institutional Corruption: Evidence from Electricity Industry in Sub-Saharan Africa // Energy Policy, 2019, Vol. 129, pp. 532-545.
Najam A., Cleveland C. Energy and Sustainable Development at Global Environmental Summits: An Evolving Agenda // Environment, Development and Sustainability, Vol. 5 (1), 2003.
Shen, W.; Power, M.. Africa and the Export of China's Clean Energy Revolution // Third World Quarterly, 2017, Vol. 38 (3).
Solovyeva, T.M. Istoricheskij opyt mezhdunarodnogo sotrudnichestva Kitajskoj Narodnoj Respubliki i stran Afriki (The Historical Experience of the International Cooperation between PRC and African Countries): dis. ... kand. of ist. RUDN, Moscow, 2009.
Tagliapietra, S.; Bazilian, M. The Role of International Institutions in Fostering Sub-Saharan Africa's Electrification. New York: Columbia: Centre on Global Energy Policy, 2017. Mode of access: https://energypolicy. columbia.edu/sites/default/files/Sub-SaharanAfricaelectrifi cation0917FINAL.pdf
Urnov, A. Novaya afrikanskaya strategiya administracii D. Trampa (D. Trump Administration's New African Strategy) // Aziya i Afrika segodnya, 2019, No. 5, pp. 6-13.
Van de Walle, N. US Policy towards Africa: The Bush Legacy and the Obama Administration // African Affairs, 2009, Vol. 109 (434).
DOI: 10.24411/2221-3279-2021-10005
COMPARISON OF MAJOR EXTERNAL ACTORS' STRATEGIES FOR THE POWER SECTOR DEVELOPMENT IN SUB-SAHARAN AFRICA
Karina A. Gemueva
Primakov National Research Institute of World Economy and International Relations, Russian Academy of Sciences, Moscow, Russia
Abstract: In order to promote industrialization and improve the living standards of the population in the Sub-Saharan countries, large-scale investments in power infrastructure development are required. Two key and two secondary long-term objectives for the energy sector development can be distinguished. The first ones are to enable industrial development and to increase its competitiveness, as well as to promote socio-economic development by ensuring universal access to electricity and uninterrupted supply. The latter two are to increase financial sustainability of the energy sector and to meet environmental requirements. Due to lack of financial resources, necessary technologies and professional staff in the Sub-Saharan countries, external players play a crucial role in the power sector development. These external actors include traditional donors such as the World Bank, the EU, the US and the African Development Bank, and new players like China.
The purpose of this study is to compare the strategies of key external players in the power sector of the Sub-Saharan countries. The analysis of strategies is carried out at the level of the conceptual framework of the foreign policies toward Africa in general and the power sector development strategies in particular, and at the level of their actual implementation by studying the methods used, priority areas, scale and features of projects. Based on the review, the author provides an assessment of whether the strategies of major external actors for the power sector development serve the vital interests of the Sub-Saharan countries. In conclusion, the author identifies two types of tentative conceptually distinct models, i.e. "equal partnership" and "donor - recipient" strategies.
The study was carried out with the grant of the Russian Science Foundation No. 17-78-20216 "Aggravation of competition between Russian and Chinese companies on the African continent: prerequisites, current state and prospects"
Article history:
Received:
02.05.2020
Accepted:
03.08.2020
About the author:
Junior Researcher, IMEMO
e-mail: [email protected]
Key words:
energy policy; China; power sector; USA; EU; energy infrastructure; Africa; SSA countries; World Bank; African Development Bank
Для цитирования: Гемуева К. А. Сравнение стратегий крупных внешних игроков в развитии электроэнергетики в Африке южнее Сахары // Сравнительная политика. - 2021. - № 1. - С. 49-68.
БОТ: 10.24411/2221-3279-2021-10005
For citation: Gemueva, Karina A. Sravneniye strategiy krupnykh vneshnikh igrokov v razvitii elektroenergetiki v Afrike yuzhneye Sakhary (Comparison of Major External Actors' Strategies for the Power Sector Development in Sub-Saharan Africa) // Comparative Politics Russia, 2021, No. 1, pp. 49-68.
DOI: 10.24411/2221-3279-2021-10005
