CC BY
197
СРАВНЕНИЕ МЕТОДИК ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ, УСТАНОВЛЕННОЙ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ РФ, И ПРИНЯТЫХ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
Татишвили Тенгиз Мерабович, аспирант кафедры государствоведения и права Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, e-mail: [email protected].
Хидзев Алимбек Туземович, аспирант кафедры государствоведения и права Международного института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, e-mail: [email protected].
DOI: http:/ / dx.d0i.0rg/10.14420/ru.2013.5.7
Аннотация. В статье проводится сравнительный анализ Методики проведения антикоррупционного анализа нормативно-правовых актов и проектов нормативных правовых актов, установленной Правительством РФ и методики субъектов органов власти Российской Федерации. В рамках статьи рассматриваются методики на примере нескольких субъектов РФ, проводится сравнительный анализ между ними, выявляются их существенные недостатки и отличительные признаки, современные тенденции.
Ключевые слова: методика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, коррупциогенные факторы, антикоррупционная экспертиза, экспертиза законов, коррупция, противодействие коррупции, субъекты Федерации, законодательный процесс, правотворчество.
Как отмечает Кирилл Кабанов, председатель общественной организации «Национальный антикоррупционный комитет», объем российского рынка коррупции в 2012 году превысил фантастическую сумму
- около 300 миллиардов долларов1. В соответствии с курсом российского рубля эта сумма составляет приблизительно 10 триллионов рублей. Что сопоставимо с доходами российского бюджета на 2014 год, который составляет около 13 триллионов рублей.
Причины столь повсеместного развития коррупции, ее глубокого укоренения в российском обществе системны, взаимосвязаны со всеми сферами жизнедеятельности, будь то политическая, социальная,
1 Кирилл Кабанов, председатель общественной организации «Национальный антикоррупционный комитет» // lenta.ru URL: http://lenta.ru/conf/kkabanov.
экономическая и т.д. Однозначно ответить на вопрос, как искоренить коррупцию и сопутствующие ей явления, не представляется возможным, так как коррупция - это не единовременное явление, наоборот, она имеет под собой длинный исторический шлейф. Существует также точка зрения, как высказываются обыватели, что без коррупции реалии жизни непредставимы. Это говорит о том, насколько плотно и тесно это явление переплетено с повседневностью.
Вместе с тем, не подлежит сомнению, что коррупция в сфере государственного управления - это несомненное зло, «бич общества», попирающее каноны прав граждан и принципы справедливости, снижающее эффективность государственного управления и приводящее к росту бюрократизма и чиновничества в его худшем проявлении. Все это говорит о несомненной актуальности противодействия коррупции. И, если юристы -теоретики зачастую выражали проблему коррупции в неэффективности правоприменения, то сейчас актуальным средством противодействия коррупции выступает правовой анализ текста нормативных правовых актов, а также проектов нормативных правовых актов. Порядок проведения такого анализа получил название методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных правовых актов.
Под методикой проведения антикоррупционной экспертизы подразумевается принятая Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. №96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов (далее - Методика).
Указанной Методикой руководствуются федеральные органы государственной власти, органы субъектов, органы местного самоуправления, а также независимые эксперты, получившие аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, при проведении независимой
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В Методике приводится список коррупциогенных факторов, которые могут быть обнаружены в нормативном акте при проведении антикоррупционной экспертизы и которые являются критериями для оценки последующего коррупционного риска, который они могут повлечь. В качестве таких признаков приводятся следующие:
а) Коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:
- широта дискреционных полномочий;
- определение компетенции по формуле «вправе»;
- выборочное изменение объема прав;
- чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
- принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;
- заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;
- отсутствие или неполнота административных процедур;
- отказ от конкурсных (аукционных) процедур.
б) Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям:
- наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;
- злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами);
- юридико-лингвистическая неопределенность.
Методику можно рассматривать как документ, описывающий последовательность действий и используемый метод анализа для оценки нормативного правового акта на коррупциогенность. Вместе с тем, федеральные органы государственной власти не ограничивают органы власти
субъектов РФ. Несомненно, правовые акты органов власти субъекта РФ не могут противоречить правовым актам федерального значения. Тем не менее, в методике, принятой на уровне субъекта РФ, могут быть предусмотрены дополнительные механизмы антикоррупционного анализа - к примеру, расширенный перечень коррупциогенных факторов.
Проанализировав законодательство субъектов Российской Федерации, можно прийти к заключению, что в большинстве случаев отдельного акта с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нет. Вместе с тем в тех случаях, когда такой документ существует, каких-либо существенных изменений либо дополнений законодатели не предусматривают. Приведем конкретные примеры.
Так, в Республике Башкортостан антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется юридическим отделом Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан одновременно с проведением правовой экспертизы в рамках Регламента Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан1. Другой особенностью методики проведения антикоррупционной экспертизы Республики Башкортостан следует выделить проведение антикоррупционной экспертизы одновременно с правовой экспертизой.
В Республике Бурятия антикоррупционная экспертиза также проводится «при проведении правовой экспертизы»2. Решение о проведении антикоррупционной экспертизы принимается тем же органом, издавшим нормативный акт: «...экспертиза на коррупциогенность указов Президента Республики Бурятия, постановлений Правительства Республики Бурятия
1 Ст. 2.1. Порядка проведения антикоррупционной экспертизы постановлений главы Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан (их проектов), носящих нормативный характер, закрепленного Постановлением главы Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан № 6524 от 25 декабря 2009 г.
2 Ст.3 гл. 2. Постановления Правительства Бурятии от 28 октября 2009 г. № 398 «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов».
проводится по отдельным поручениям Президента Республики Бурятия, Правительства Республики Бурятия.»1.
В Краснодарском крае разработан Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Краснодарского края, который содержится в Постановлении от 23 июня 2010 г. №2034-П «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых законодательным собранием Краснодарского края», в котором перечислены основные признаки, отличающие данную методику от правительственной методики экспертизы.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится при мониторинге законодательства по поручению председателя Законодательного Собрания Краснодарского края.
Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится при проведении их правовой экспертизы в соответствии со статьями 71 и 72 Регламента Законодательного Собрания Краснодарского края2.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (их проектов) проводится правовым управлением согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится в течение 30 дней со дня принятия решения о ее проведении. По результатам проведения антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта правовым управлением составляется заключение, в котором указываются:
- основание для проведения антикоррупционной экспертизы;
1 Там же.
2 Утвержден постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 8 декабря 2004 г. № 1174-П.
- реквизиты нормативного правового акта (вид нормативного правового акта, дата его принятия или подписания, регистрационный номер и наименование нормативного правового акта);
- коррупциогенные факторы, которые были найдены (с точным пояснением их места нахождения в нормативном акте);
- предложения по устранению найденных коррупциогенных факторов.
В некоторых случаях в заключении отражаются негативные последствия, которые могли бы наступить в случае неустранения найденных коррупциогенных факторов.
В случае, когда коррупциогенные факторы не выявлены, делается соответствующая запись в заключении. Тот же порядок предусмотрен и для проектов нормативных правовых актов.
Антикоррупционная экспертиза проекта нормативного правового акта проводится специалистами, не принимавшими участия в его разработке. При проведении антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта представитель субъекта права законодательной инициативы может привлекаться в рабочем порядке для дачи пояснений по проекту. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится в течение 14 дней со дня поступления проекта на правовую экспертизу. Результаты антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта отражаются в заключении правового управления. Результат антикоррупционной экспертизы является основной частью заключения правовой экспертизы проекта нормативного правового акта и занимает отдельное место.
В случае возникновения разногласий, возникающих при оценке указанных в заключениях коррупциогенных факторов, комитетами Законодательного Собрания Краснодарского края создаются рабочие группы для подготовки согласованного решения.
За вышеуказанными пунктами следует уже ссылка на Методику, разработанную Правительством Российской Федерации от 26 февраля 2010 г.
№ 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», где содержится Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов.
В Кемеровской области к коррупциогенным факторам был отнесён такой пункт, как «неустановление сроков принятия нормативного правового акта, принятие которого предусмотрено подлежащим экспертизе проектом», однако методика, разработанная ЦСР 2004 г., не относила к коррупциогенным факторам непринятие нормативного правового акта. На сегодняшний день согласно постановлению Коллегии Администрации Кемеровской области от 23 апреля 2010 г. № 160 «...антикоррупционная экспертиза правовых актов, проектов правовых актов проводится в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96».
Методика Ханты-Мансийского автономного округа разработана на основе и в развитие Памятки эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта (Центр стратегических разработок, 2004). Действуя на основе указанных наработок ЦСР, Методика все же содержала авторское развитие такого коррупциогенного фактора, как коллизии нормативных правовых актов. Для обнаружения коллизии необходимо тщательно анализировать не только НПА, экспертиза которого проводится, но и нормативные акты различного уровня по смежным отношениям и при обнаружении коллизии норм эксперту необходимо установить, существуют ли законодательно установленные правила выбора приоритетной нормы, насколько они очевидны. Если таких правил нет -сделать вывод о наличии коррупционного фактора. Согласно Приложению к постановлению Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа -Югры от 8 декабря 2011 г. № 175 ст. 2 «Антикоррупционная экспертиза
проводится в соответствии с настоящим порядком и Методикой проведения антикоррупционной экспертизы, установленной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
В органах местного самоуправления в отношении принимаемых ими актов антикоррупционная экспертиза проводится, как правило, юридическими службами соответствующего органа местного самоуправления. В отношении актов представительных органов муниципальных образований экспертиза может осуществляться юридической службой не только аппарата представительного органа муниципального образования, но и местной администрации, участвующей в согласовании проекта решения представительного органа. Возможна организация и общей, единой внутренней вневедомственной антикоррупционной экспертизы.
К примеру, согласно Памятке по проведению антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных актов г. Астрахани «.в первую очередь следует определить, относится ли предмет правового регулирования акта к вопросам местного значения или переданным полномочиям либо он отнесен к полномочиям органов местного самоуправления федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.
Во вторую очередь рекомендуется определить, к компетенции какого именно из органов местного самоуправления (в соответствии со структурой и полномочиями органов местного самоуправления, определенными уставом муниципального образования) относится регулирование правоотношений.
В третью очередь необходимо определить пределы правового регулирования органов местного самоуправления в рамках данных правоотношений (как правило, они отражены в преамбуле акта).
После определения компетенции принявшего акт органа местного самоуправления следует произвести оценку нормативного правового акта во
взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами, регулирующими правоотношения в определенной сфере.
Далее следует переходить к непосредственному анализу коррупциогенности (антикоррупционной экспертизе) нормативного правового акта.».
Исходя из представленных выше материалов можно сделать следующие выводы:
1 В качестве единого образца для проведения антикоррупционной
экспертизы используется Методика, разработанная Правительством РФ
2010 г.
2 В некоторых случаях, описанных выше, законодательные органы
субъектов принимают акты, дополняющие указанную Методику, однако перечень коррупциогенных факторов, как правило, не дополняется. Изменения в большей степени относятся к процессуальным элементам и связаны со спецификой региона.
3 Зачастую информация, предоставленная на официальных порталах
органов государственной власти и муниципальных образований, ссылается на устаревшую методику проведения антикоррупционной экспертизы, закрепленную Постановлением Правительства РФ от 2009 г.
В целом Методика проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов представляет собой базис для проведения антикоррупционной экспертизы, зачастую органы власти субъектов РФ ориентируются на этот правовой акт. Методика была разработана изначально в 2009 году и претерпела изменения в 2010 году, что привело к сокращению некоторых коррупциогенных факторов, которые остались в методиках различных субъектов. Несомненно, эта Методика не идеальна, однако в отсутствие иных правовых актов по противодействию коррупции представляется целесообразным ее дальнейшее совершенствование.
Библиографический список
1. Кирилл Кабанов, председатель общественной организации «Национальный антикоррупционный комитет» // Lenta.ru. URL: http: //lenta.ru/conf/kkabanov.
2. Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 23 июня 2010 г. № 2034-П «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых законодательным собранием Краснодарского края».
3. Постановление Правительства Бурятии от 28 октября 2009 г. № 398 «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов».
4. Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
5. Постановление Губернатора Ханты-Мансийского АО - Югры от 8 декабря
2011 г. № 175 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и проектов нормативных правовых актов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и признании утратившими силу некоторых постановлений Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры».
6. Постановление Законодательного собрания Краснодарского края от 23 июня 2010 г. № 2034-п «О Положении о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых Законодательным собранием Краснодарского края».
7. Приложение № 2. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы постановлений главы администрации городского округа город Уфа республики Башкортостан (их проектов), носящих нормативный характер // Постановление главы Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан № 6524 от 25 декабря 2009 г.
8. Регламент Законодательного Собрания Краснодарского края, утвержденный постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 8 декабря 2004 г. № 1174-П.
