CC BY
132
Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов в законодательном процессе субъектов Российской Федерации,
Ермакова Александра Викторовна
аспирант кафедры конституционного и муниципального права
Кубанского государственного университета
(е-таИ: [email protected])_
входящих в Южный федеральный округ
Статья посвящена рассмотрению методики проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов законодательными органами субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, законодательный процесс, правовая норма, нормативный правовой акт, субъект Российской Федерации.
A.V. Ermakova, Post-graduate of a Chair of Constitutional and Municipal Law of the Kuban State University; e-mail: [email protected]
Anti-corruption expertise of draft regulations in the legislative process of the Russian Federation, the members of the Southern Federal District
The article is devoted to the methodology of the anti-corruption expertise of legal acts by the legislative bodies of the members of the Southern Federal District.
Key words: anti-corruption examination, legislative process, rule of law, legal act, the subject of the Russian Federation.
Все законопроекты, внесенные в региональные парламенты, предварительно рассматриваются профильными комитетами указанных законодательных органов. В рамках предварительного рассмотрения анализируются цели законопроекта, его содержание, определяется потребность в правовом регулировании тех или иных общественных отношений, обсуждаются альтернативные законопроекты. Результатом проведенной работы становится заключение ответственного комитета, содержащее мотивированное обоснование необходимости принятия законопроекта либо его отклонения. Именно на данном этапе проводится правовая, антикоррупционная, лингвостилистическая и иные виды экспертиз, применяемых в законотворческом процессе.
Антикоррупционная экспертиза законопроектов осуществляется правовыми службами аппарата региональных законодательных органов одновременно с проведением правовой экспертизы в соответствии с действующей методикой, утвержденной Правительством Российской Федерации [1].
Следует отметить, что методика проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в субъектах РФ, входящих в Южный федеральный округ, имеет много сходных черт.
Проведение антикоррупционной экспертизы во всех указанных субъектах РФ регулируется либо специальными нормативными правовыми актами (Астраханская и Ростовская области, Краснодарский край) [2, 3], либо отдельными нормами, закрепленными в регламентах законодательных органов (Республика Калмыкия, Волгоградская область) [3, 4]. Исключение составляет лишь Республика Адыгея, где проведение антикоррупционной экспертизы законопроектов, поступивших в Государственный Совет (Хасэ Республики Адыгея), никак не регламентировано региональными актами и, вероятно, осуществляется на основании норм федерального законодательства.
В субъектах РФ, входящих в Южный федеральный округ, антикоррупционная экспертиза проводится в отношении:
1) конституций (уставов) субъектов РФ, входящих в Южный федеральный округ;
2) региональных законов;
70
3) постановлений законодательных органов субъектов РФ, входящих в Южный федеральный округ, за исключением постановлений, носящих индивидуальный характер;
4) проектов региональных законов, внесенных в установленном порядке в законодательные органы;
5) проектов постановлений законодательных органов субъектов РФ, входящих в Южный федеральный округ, внесенных в установленном порядке и не носящих индивидуальный характер.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, признанных утратившими силу, не проводится.
Антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов осуществляют правовые службы региональных законодательных органов (например, государственно-правовое управление Астраханской областной Думы, правовое управление Законодательного Собрания Ростовской области и т.п.) по поручению председателей либо председателей комитетов указанных органов.
В структуре правовых служб функции проведения антикоррупционной экспертизы непосредственно закреплены за работниками отделов, специализирующихся на проведении правовой экспертизы (отдел правовой экспертизы в Волгоградской областной Думе, отдел правовой и антикоррупционной экспертизы в Ростовской области, отдел правовой экспертизы и мониторинга законодательства Республике Калмыкия и т.п.). В Краснодарском крае правовое обеспечение Законодательного Собрания осуществляется по функциональному принципу. Так, каждый работник отдела правового обеспечения деятельности Законодательного Собрания закреплен за определенным комитетом Собрания и обязан проводить правовую и антикоррупционную экспертизу абсолютно всех нормативных правовых актов и их проектов, поступивших в курируемый им комитет.
В Астраханской области распределение обязанностей по проведению правовой и антикоррупционной экспертиз, напротив, осуществляется по предметному принципу. Так, в структуре государственно-правового управления Астраханской областной Думы выделены: отдел правовой экспертизы законодательства о государственном устройстве и местном самоуправлении, отдел правовой экспертизы финансового, экономического и жилищного законодательства, отдел правовой экспертизы социального и гражданского законодательства,
работники которых осуществляют антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов по строго определенной тематике. Следует признать такой подход разумным, поскольку объем правовой информации настолько велик, что его нельзя охватить полностью без ущерба для качества знаний, а профильная специализация на одной или нескольких смежных отраслях права дает эксперту возможность углублять свои знания и совершенствовать практику проведения антикоррупционной экспертизы. Кроме того, в Астраханской области государственным гражданским служащим аппарата областной Думы, в основные служебные обязанности которых входит проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, распоряжением Председателя Думы может быть установлена ежемесячная надбавка в размере до 50% к должностному окладу.
Отличительной особенностью порядка проведения антикоррупционной экспертизы в Республике Калмыкия и Краснодарском крае является то, что в проведении антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта не могут участвовать лица, принимавшие участие в его разработке, однако представитель субъекта права законодательной инициативы может привлекаться в рабочем порядке для дачи пояснений по проекту.
Сроки проведения антикоррупционной экспертизы в субъектах РФ, входящих в Южный федеральный округ, разнятся: от 7 рабочих дней в Ростовской области [5] до 14 дней в Астраханской и Волгоградской, Краснодарском крае [6]; в Республике Калмыкия и Республике Адыгея срок проведения экспертизы не установлен. Указанные сроки могут быть сокращены по решению председателя законодательного органа, о чем должна быть сделана соответствующая отметка в сопроводительном письме или резолюции к законопроекту. В Ростовской области предусмотрен особый срок проведения антикоррупционной экспертизы проекта областного закона о бюджете, который определяется специальным распоряжением Законодательного Собрания Ростовской области.
В ходе проведения антикоррупционной экспертизы специалист, осуществляющий экспертизу, должен проверить каждую норму проверяемого проекта нормативного правового акта на наличие признаков коррупциогенности, перечень которых закреплен действующей методикой проведения антикоррупционной экспер-
71
тизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
На основании проведенного анализа эксперт готовит заключение по итогам антикоррупционной экспертизы. Содержание данного заключения можно условно разделить на три части: вводную, описательную и резолютивную. В вводной части заключения антикоррупционной экспертизы указываются:
наименование проекта нормативного правового акта, в отношении которого проведена антикоррупционная экспертиза;
отношения, на регулирование которых направлен данный проект нормативного правового акта.
В описательной части заключения антикоррупционной экспертизы отражаются все выявленные положения проекта нормативного правового акта, способствующие созданию условий для проявления коррупции, с указанием признаков коррупциогенности норм и структурных единиц проекта документа (разделы, главы, статьи, части, пункты, подпункты, абзацы), в которых они были выявлены.
В описательной части заключения антикоррупционной экспертизы могут быть отражены возможные негативные последствия сохранения в проекте нормативного правового акта коррупциогенных норм.
В резолютивной части заключения антикоррупционной экспертизы делается вывод о результатах антикоррупционной экспертизы, включающий в себя суждения о коррупциогенности проекта нормативного правового акта и предложения о способах устранения корруп-циогенных норм.
В случае если при проведении антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта не выявлены коррупциогенные нормы, соответствующий вывод отражается в заключении.
Заключение по итогам антикоррупционной экспертизы, подготовленное работником правовой службы законодательного органа, может быть оформлено как в виде отдельного документа (Республика Калмыкия), так и быть включено отдельным разделом в текст заключения по итогам правовой экспертизы (Астраханская, Волгоградская и Ростовская области, Краснодарский край). Данное заключение подписывается подготовившим его экспертом, его непосредственным руководителем , а также начальником правовой службы аппарата законодательного органа.
Заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта направляются председателям профильных комитетов законодательных органов, по поручению которых проводилась экспертиза проекта.
В случае возникновения разногласий при оценке указанных в заключениях признаков коррупциогенности правовых норм комитетами законодательных органов и иными заинтересованными лицами создаются рабочие группы для подготовки согласованного решения.
Так, например, в 2012 г. правовым управлением Законодательного Собрания Ростовской области подготовлены 310 заключений на проекты областных законов и постановлений Законодательного Собрания Ростовской области в рамках проведения правовой и антикоррупционной экспертизы. По результатам антикоррупционной экспертизы выявлены коррупцио-генные факторы в двух проектах областных законов, которые были возвращены разработчикам. После устранения коррупциогенных факторов законопроекты были приняты Законодательным Собранием Ростовской области.
Значительный интерес представляет вопрос о юридической силе подготовленного заключения. Во всех проанализированных региональных нормативных правовых актах закреплено положение, согласно которому заключение по итогам антикоррупционной экспертизы «носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению» на заседании профильного комитета законодательного органа или иного субъекта, по чьей инициативе проводилась данная экспертиза. Вместе с тем, обязанность разработчика проекта нормативного правового акта или профильного комитета, ответственного за его подготовку, внести в проект необходимые изменения, направленные на устранение выявленных недостатков, нормативно не закреплена. Такое положение вещей дискредитирует саму идею проведения антикоррупционной экспертизы: рекомендательный характер заключения превращает антикоррупционную экспертизу в неэффективную меру противодействия коррупции. На наш взгляд, экспертное заключение не должно носить рекомендательный характер; коррупцио-генные нормы, выявленные в нормативном правовом акте и отраженные в заключении, обязательно должны быть учтены и исправлены.
Внесенный проект нормативного правового акта обсуждается на заседании ответственного
72
комитета законодательного органа вкупе с подготовленными заключениями по итогам проведенных экспертиз (правовой, антикоррупционной, финансово-экономической и т.п.). В ходе обсуждения в комитете внесенный проект детально анализируется, вырабатывается основная позиция комитета относительно него, проект готовится к рассмотрению законодательным органом в первом чтении, что составляет следующую стадию законодательного процесса.
По итогам предварительного обсуждения ответственный комитет законодательного органа принимает одно из следующих решений:
рекомендовать законодательному органу принять законопроект в первом чтении;
рекомендовать законодательному органу принять законопроект в первом чтении с учетом поправок, предлагаемых комитетом;
рекомендовать законодательному органу принять законопроект;
рекомендовать законодательному органу принять законопроект с учетом поправок, предлагаемых комитетом законодательному органу;
рекомендовать председателю законодательного органа возвратить законопроект субъекту права законодательной инициативы;
доработать законопроект с учетом поступивших замечаний и предложений и внести доработанный законопроект на рассмотрение
1. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26 февр. 2010 г. № 96 // СЗ РФ 2010. № 10. Ст. 1084.
2. О положении о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых Думой Астраханской области: постановление Государственной Думы Астраханской области от 22 апр. 2010 г. № 149/4 (в ред. постановления Государственной Думы Астраханской области от 31 мая 2011 г. № 221/4) // СПС «Кон-сультантПлюс».
3. О Положении о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Краснодарского края: постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 23 июня 2010 г. № 2034-П (в ред. постановления Законодательного Собрания Краснодарского края от 22 февр. 2012 г. № 3118-П) // СПС «КонсультантПлюс».
очередного заседания комитета законодательного органа;
рекомендовать законодательному органу отклонить законопроект.
Председатель законодательного органа с учетом решения ответственного комитета, заключения правовой экспертизы, замечаний и предложений соответствующих структурных подразделений аппарата законодательного органа решает вопрос о включении законопроекта в проект повестки дня соответствующего заседания сессии законодательного органа либо о продолжении работы над данным законопроектом, либо о его возвращении субъекту права законодательной инициативы с мотивированным обоснованием.
Подводя итог, необходимо отметить, что рекомендательный характер заключения по итогам антикоррупционной экспертизы мешает стать ей полноценным средством против включения в нормативные правовые акты и их проекты коррупциогенных норм, а значит и эффективной мерой противодействия коррупции в целом. На наш взгляд, необходимо законодательно закрепить обязательность заключения по итогам экспертизы, чтобы коррупциогенные нормы, выявленные в нормативном правовом акте и отраженные в заключении, были обязательно учтены и исправлены.
1. About anti-corruption expertise of legal acts and draft regulations: decree of the Government of the Russian Federation from 26 Febr. 2010 № 96 // Coll. legislation of the Russian Federation. 2010. № 10. Art. 1084.
2. About the situation on the order of the anticorruption expertise of legal acts and draft normative legal acts adopted by the Duma of Astrakhan region: decree of the State Duma of Astrakhan on April 22, 2010 № 149/4 (in ed. of decree of the State Duma of Astrakhan Region from May 31, 2011 № 221/4) //HLS «ConsultantPlus».
3. About the Regulation on the Procedure of the anti-corruption expertise of legal acts and draft normative legal acts adopted by the Legislative Assembly of Krasnodar Region: decree of the Legislative Assembly of Krasnodar Region from June 23, 2010 № 2034-P (in ed. of decree of the Legislative Assembly of Krasnodar Region on Feb. 22, 2012 № 3118-P) //HLS «Consultant-Plus».
4. About the Regulations of the People's Hural (Parliament) of the Republic of Kalmykia: decree People's Hural (Parliament) of the Republic of Kalmykia from Dec. 21, 2010 № 493-IV (in the
73
4. О Регламенте Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия: постановление Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 21 дек. 2010 г. № 493-IV (в ред. постановления Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 5 июля 2011 г. № 589-IV) // СПС «КонсультантПлюс».
5. Об утверждении Положения о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принятых Законодательным Собранием Ростовской области, и их проектов: постановление Законодательного Собрания Ростовской области от 11 нояб. 2009 г. № 778 // СПС «Кон-сультантПлюс».
6. О Регламенте Волгоградской областной Думы: постановление Волгоградской областной Думы от 24 февр. 2005 г. № 5/77 (в ред. постановления Волгоградской областной Думы от 6 марта 2012 г. № 59/2398) // СПС «КонсультантПлюс».
red. of decree of the People's Hural (Parliament) of the Republic of Kalmykia of July 5, 2011 № 589-IV) // HLS «ConsultantPlus».
5. About Approval of the Procedure of the anticorruption expertise of legal acts adopted by the Legislative Assembly of the Rostov region, and their projects: decree from the Legislative Assembly of the Rostov region on Nov. 11, 2009 № 778 // HLS «ConsultantPlus».
6. About the Regulations of the Volgograd Regional Duma: decree of the Volgograd Regional Duma from 24 Feb. 2005 № 5/77 (as amended. decree Volgograd Regional Duma from March 6, 2012 № 59/2398) //HLS «ConsultantPlus».
T4
