CC BY
62
УДК 658.7
СПРАВОЧНИКИ НАИЛУЧШИХ ДОСТУПНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ КАК НОРМАТИВНЫЕ РЕЗЕРВЫ КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Коновалов В.А., доктор экономических наук, профессор Битиева З.Р., аспирант ФГУП «СТАНДАРТИНФОРМ»
В статье рассматривается целесообразность использования справочников наилучших доступных технологий для повышения качества государственных закупок. Показано, что основной проблемой управления государственными закупками сложной техники является многочисленность показателей ее качества. Установлена необходимость выбора между риском демпинговых закупок некачественной техники и риском установления дискриминационных требований к объекту государственных закупок. Сделаны рекомендации по применению справочников наилучших доступных технологий как оснований для недискриминационного формулирования требований к объектам государственных закупок.
Ключевые слова: наилучшие доступные технологии, справочник, государственные закупки, критерии, качество.
DIRECTORIES OF BEST AVAILABLE TECHNIQUES AS REGULATORY RESERVES
QUALITY OF PUBLIC PROCUREMENT
Konovalov V., Doctor of Economics, Professor Bitieva Z., the post-graduate student at FSUE «STANDARTINFORM»
The article examines the feasibility of using the best available techniques reference for improving the quality of public procurement. It is shown that the main problem of the management of public procurement of sophisticated equipment are numerous indicators of its quality. Established the need to choose between the risk of dumping substandard equipment procurement and risk of establishing discriminatory requirements to the object of public procurement. Made recommendations on the application of best available techniques reference as a basis for the formulation of non-discriminatory requirements to the objects of public procurement.
Keywords: best available technology, directory, government procurement, criteria, quality
Основной целью отечественной системы государственных закупок является наиболее эффективное расходование средств бюджета при обеспечении приобретения для государственных нужд необходимых товаров, работ и услуг. Достижение этой цели возможно, при организации процесса государственных закупок в соответствии с такими важнейшими принципами как отсутствие дискриминации; транспарентность; справедливость; эффективность; подотчетность.
Следует учитывать, что в современной экономике система государственных закупок является обязательным, неотъемлемым элементом управления и призвана выполнять не только функции обеспечения общественных потребностей, но и функции государственного регулирования экономики, в том числе стимулирования экономического роста.
Государственные закупки, составляя существенную часть государственных расходов, выступают в качестве одного из основных факторов стимулирования спроса на продукцию ряда отраслей, многие из которых относятся к сложным, высокотехнологичным и обладающим высоким мультипликативным эффектом.
Таким образом, повышение эффективности государственных закупок коммунальной автотехники является многокритериальной задачей, имеющей два основных вектора целей: 1) достижение максимального соотношения цены и эффективности в области непосредственно выполняемых закупаемыми машинами и оборудованием функций и 2) стимулированием отечественного производства. Данные цели могут вступать в конкуренцию между собой в тех случаях, когда более эффективные решения предлагаются зарубежными производителями, поэтому решение о закупках должно приниматься взвешенно и с учетом долгосрочных последствий того или иного выбора.
Следует отметить необходимость учета стоимости всего жизненного цикла закупаемой государством продукции.
Учитывая все вышеперечисленные критерии, можно говорить о том, что контракты, заключенные с поставщиком, предложившим наиболее низкую цену без учета перечисленных критериев, не являются наиболее экономичными, а зачастую и вовсе снижают экономический эффект ввиду низкого качества продукции и невозможности ее эксплуатации по назначению с предполагаемой интенсивностью.
Таким образом, для того, чтобы определить максимальную эффективность государственных закупок, необходимо сопоставить выгоды и соответствующие затраты в течении всего срока службы закупаемых товаров, работ и услуг. Цена закупаемой техники сама
по себе не является объективным показателем всех соответствующих затрат. Заявка с самой низкой ценой не обязательно обеспечит наилучшую отдачу от вложенных средств.
В настоящее время основные понятия, функции, принципы и процедуры управления закупками продукции для государственных нужд на федеральном уровне регулируются Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Следует отметить, что государственные закупки коммунальной техники в исследуемый период времени до вступления в силу Закона № 44-ФЗ осуществлялись в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», что обусловливает необходимость сравнения указанных нормативных правовых актов и соответствующей правоприменительной практики для выработки рекомендаций по дальнейшему совершенствованию процесса государственных закупок.
На наш взгляд, необходимость принятия Закона № 44-ФЗ была обусловлена наличием таких недостатков Закона № 94-ФЗ как отсутствие четкой и структурированной системы планирования закупок, кроме того, необходимо было, помимо цены, ввести дополнительные параметры, по которым определяется качество товара.
Идеология Закона № 94-ФЗ сводилась к попытке минимизировать бюджетные расходы путем введения четких правил проведения государственных закупок в соответствии с безусловным критерием минимизации цены закупаемого товара при аукционном способе выбора поставщика. Данный механизм явился значительным шагом вперед в сфере закупки стандартизированных, так называемых «родовых» товаров, чьи качества полностью исчерпываются спецификацией: например, большая часть сырья, некоторые типовые запасные части и т.д. Однако применительно к закупке сложных товаров с длительным сроком службы и векторным критерием качества данная схема показала свою полную неэффективность. Кроме того, вне сферы действия Закона № 94-ФЗ оказались этапы планирования и контроля закупок. Подводя итог сравнительного анализа действующего Закона № 44-ФЗ с Законом № 94-ФЗ, регулировавшего государственные закупки на стадии размещения заказов, проведения конкурсных процедур и заключения государственных контрактов, необходимо также отметить основной недостаток последнего -единственным критерием эффективности рассматривалась экономия средств федерального бюджета, образовывавшаяся в результате заключения контракта с поставщиком, предлагавшим наиболее низкую
цену, но не учитывавшим потери от некачественных поставок или возникавших впоследствии соответствующих издержек. Учитывая изложенное, универсальным критерием становилась минимальная заявленная цена, а качество и экономическая эффективность государственных закупок оставляли желать лучшего.
В действующем Законе № 44-ФЗ предусмотрены необходимые для наиболее эффективного управления процессом государственных закупок и, соответственно, расходования средств федерального бюджета, процедуры от планирования закупок, определения поставщиков, заключения контракта, предусмотрены особенности исполнения контракта, мониторинг закупок, аудит в сфере закупок и контроль за исполнением и соблюдением законодательства Российской Федерации в данной сфере.(рис. 1).
Кроме того, в Законе № 44-ФЗ прежние цели дополнены новой целью осуществления закупок - повышения эффективности, результативности осуществления закупок, что является ключевым отличием от действовавшего Закона № 94-ФЗ.
Часть 13 статьи 22 Закона № 44-ФЗ определяет понятие идентичных товаров, работ и услуг, при этом учитываются не только одинаковые характерные для них основные признаки, но и характеристики подрядчика, исполнителя, их деловая репутация на рынке.
Часть 14 статьи 22 Закона № 44-ФЗ регламентирует понятие однородных товаров, не являющихся идентичными, имеющими сходные характеристики и состоящие из схожих компонентов и ввиду этого выполнять одни и те же функции и (или) быть коммерчески взаимозаменяемыми, также учитываются их качество, репутация на рынке, страна происхождения.
Статья 37 Закона № 44-ФЗ содержит антидемпинговые меры при проведении конкурса и аукциона. Демпинг - проблема, которая возникает в результате заключения контракта с поставщиком, предложившим коммунальную технику по наиболее низкой цене и не в состоянии обеспечить свои обязательства по контракту зачастую не имея возможности поставить продукцию по такой цене.
Увеличение числа способов размещения заказов, уменьшение веса критерия цены в конкурсных заявках, наиболее жесткие рамки ее определения, единая информационная система государственных закупок, все это безусловно положительно влияет на весь процесс в целом.
Таким образом, Закон № 44-ФЗ явился существенным шагом вперед в области закупок сложной техники с длительным жизненным циклом. Однако практика выявила ряд его недостатков, вытекающих из фундаментальной дилеммы любого законодательства о государственных закупках. Презумпция добросовестности заказчика требует предоставить ему больше свободы в формули-
ровании контрактных требований, что позволит более гибко учесть специфику своей предметной области. Однако отсутствие у лиц, принимающих решение о выборе поставщика, полной материальной ответственности за свое решение, не позволяет в полной мере придерживаться презумпции добросовестности, что требует более четких формальных рамок для формулирования заказа, которые, в свою очередь, являясь формализованными, могут как снизить эффективность итогового решения, так и стать мишенью специфических атак, аналогичных корпоративному гринмейлу и позволяющих на основании «злоупотребления правом» (шиканы) извлечь односторонние выгоды из конкурсных процедур. Первая угроза вытекает из того, что в общем законодательстве невозможно учесть специфику критериев, применяемых в конкретной отрасли, поэтому некоторые разумные в конкретном случае критерии могут нарушать жесткие федеральные требования и быть оспоренными через Федеральную антимонопольную службу. Вторая угроза обусловлена недостаточной связностью информационно-правового поля функционирования отечественной экономики, сложностью разработки формальных механизмов, позволяющих отсекать «гринмейлеров» от конкурсных процедур. Главный прием «гринмейлеров» - это формально корректный демпинг, осуществляемый путем поиска несовершенств конкурсной документации, позволяющих обосновать применение максимально дешевых компонентов или же занижение цены услуг на внедрение, обслуживание и т.д. Далее реализуются схемы по шантажу добросовестных участников конкурса с целью получения «отступных» за снятие своей заявки или же выигрыш конкурса с последующим выводом полученного аванса и перерегистрацией юридического лица или иные противозаконные, однако требующие последующих долговременных судебных разбирательств процедуры, во время которых необходимая заявка так и находится в невыполненном состоянии. Все это требует поиска путей нахождения более объективных критериев задания требований по конкретным особенностям закупаемой продукции.
Таким образом, основным противоречием является общий характер допустимых критериев, задаваемых федеральным законодательством, и сложность их применения в конкретной ситуации закупок сложной продукции. Особенную сложность представляет задание критериев качества, затрагивающих не только непосредственные функциональные характеристики, описывающие возможность выполнение объектами закупок их основных функций, но и расширенные характеристики качества, учитывающие их воздействие на окружающую среду. Это требует углубленного рассмотрения понятия качества применительно к объектам государственных закупок.
Планирование
Формирование объемов закупок для гос. нужд
Размещение заказов на закупку продукции для гос. нужд
Заключение государственных контрактов
Исполнение обязательств по государственным контрактам
Анализ исполнения государственного заказа
Контроль
Рис. 1. Механизм эффективного управления процессом государственных закупок
Философский анализ понятия качества и его применение к экономической категории качества всесторонне рассмотрены в научной литературе. Существуют различные точки зрения на проблематику качества продукции (в частности, рассматривающие качество продукции с позиции социологии, психологии пользователя, его философского осмысления как экзистенциального позиционирования человека в мире вещей, с точки зрения конкурентоспособности промышленности страны и т.д.); для целей настоящего исследования главенствующим является подход к определению качества продукции, предназначенный для практического применения связанного с ним понятийного аппарата в целях совершенствования методов управления государственными закупками. В настоящее время общепризнанным для применения в указанных целях является подход к качеству продукции, изложенный в ГОСТ ISO 9000-2011, явившийся результатом планомерного эволюционного развития и обобщения лучших мировых практик в области управления качеством. В его пункте 3.1 излагаются термины, относящиеся к качеству, в результате их подстановки в базовое определение качества получаем следующее развернутое определение:
Качество - степень соответствия совокупности присущих отличительных свойств потребностям или ожиданиям, которые установлены, являются общепринятой практикой организации, ее потребителей и других заинтересованных сторон или являются обязательными.
Данное определение является достаточно универсальным, поскольку может быть применено к практически любой продукции или услуге. Однако в целях более эффективного использования понятийного аппарата управления политикой в области качества закупаемой государством продукции длительного пользования предлагается конкретизировать данное определение, сделав акцент на специфических условиях определения и измерения качества, характерных именно для современного этапа развития промышленности.
Качество продукции - степень соответствия совокупности присущих ей отличительных свойств в условиях единого жизненного пространства пользователя на всем протяжении расчетного жизненного цикла изделия потребностям или ожиданиям, которые установлены, являются общепринятой практикой организации, ее потребителей и других заинтересованных сторон или являются обязательными.
Потребность экспликации условий определения и измерения качества непосредственно в его базовом понятии обусловлена необходимостью подчеркнуть их значимость и высокую актуальность в настоящее время, устранив возможность ложного, формалистического подхода к трактовке проблемы качества и определении конкретизирующих требований к качеству.
В настоящее время наиболее распространены два вида ошибок в трактовке понятия «качество» и вытекающих из него искаженных требований к качеству. Первая ошибка - это рассмотрение изделия как изолированного объекта, вне целостного контекста предполагаемой среды (технической, социальной, психологической, культурологической и экономической) его функционирования. Данная ошибка, в свою очередь, имеет несколько разновидностей. Наиболее явный случай ошибки отрыва от технического контекста среды - когда изделие обладает формальной несовместимостью с технической средой конкретного рынка сбыта - например, электромобиль в стране без соответствующей сети станций замены/зарядки аккумуляторов не может функционировать. Очевидно, такие ошибки весьма редки и являются грубым просчетом менеджмента. Менее явный случай ошибки такого рода - когда изделие в данной технической среде работоспособно, однако не может полностью реализовать заложенный потенциал, даже если формальные характеристики остаются в допустимых соответствующими требованиями рамках. Одним из вариантов борьбы с этими ошибками является использование методов оценки метрологической надежности средств измерений в условиях неполных данных для повышения точности оценки качества продукции [1].
Вторая принципиальная ошибка - статическое определение качества, исходя из состояния экосистемы государственного органа, эксплуатирующего продукцию, на момент приобретения товара. Очевидно, что технологии и стандарты развиваются гораздо быстрее, чем изделия длительного пользования устаревают физически, поэтому изначально качественное изделие может со временем утратить качество ввиду морального износа. Такая
стратегия иногда сознательно предусматривается фирмами для стимулирования продаж все новых моделей продукции вместо морально устаревших, однако она является в ряде случаев малопригодной. Это обусловлено следующими причинами: во-первых, избыточным расходом материальных ресурсов на производство новых и утилизацию старых изделий; во-вторых, постепенной утратой потребительского доверия как к конкретной фирме, так и к классу продукции в целом, которое выражается или в отказе от «гонки за прогрессом». Поэтому более правильным является моделирование качества на всем протяжении жизненного цикла изделия, которое позволяет определить экономически рациональный баланс между изначально заложенными в изделие для повышения потребительской лояльности возможностями по соответствию будущим стандартам и технологиям и возможностями, реализуемыми с помощью платного апгрейда продукции.
Выходом из противоречия между множественностью критериев качества продукции для государственных закупок и сложностью их учета в практике государственных закупок, по нашему мнению, является актуализация использования нормативных резервов качества продукции[2, 3]. В некоторых случаях для сложных программно-аппаратных комплексах, закупаемых в интересах государства, особо актуальным является соблюдение расширенных стандартов информационной безопасности [4].Учет нормативов качества должен являться неотъемлемой частью процесса информационного обеспечения государственных закупок [5-7].
Одним из примеров нормативных резервов является привлечение инструментария «наилучших доступных технологий» (НДТ) [8]. В странах западной Европы система технологического нормирования на базе НДТ изначально основывалась на законодательных нормах Директивы 96/61/ЕС. Эта же Директива ввела в европейское законодательное поле термин «наилучшие доступные технологии», а также охарактеризовала данное понятие. Распоряжение Совета 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 года «О комплексном предупреждении и контроле загрязнений на окружающую среду» вступило в силу в 1996 году, с октября 1999 года оно использовалось в отношении новых агрегатов, а с 30 октября 2007 года применяется ко всем агрегатам, подпадающим под её действие.
Распоряжение 96/61/ЕС содержит требования по обязательному применению наилучших доступных технологий (НДТ) и даёт развернутое определение данного понятия. Понятие «технологии» подразумевает как применяемую технологию производства, так и различные варианты проектирования, строительства, технического обслуживания, эксплуатации и вывода продукции из эксплуатации. Технологии следует воспринимать «доступными» при условии, если их совершенствование и проработка находятся на уровне, который дает возможность реализовать их полноценное внедрение в конкретной отрасли промышленности, обеспечивая сохранение экономической жизнеспособности предприятий и принимая во внимание затраты и выгоды, связанные с их внедрением и применением, а также при условии обеспечения их достаточной доступности для хозяйствующих субъектов, независимо от страны разработки или применения этих технологий. Технологии следует воспринимать «наилучшими» при условии, если они являются наиболее эффективными с точки зрения обеспечения общего высокого уровня охраны окружающей среды в целом.
Для каждой отрасли производства устанавливаются собственные НДТ; условия получения сертификата должны устанавливаться с учётом региональных наиболее значимых экологических параметров, оценка которых осуществляется соответствующим органом по сертификации; НДТ непрерывно совершенствуются.
При этом необходимо отметить, что сертификат не должен содержать предписания по поводу применения какой-либо отдельно взятой технологии. На сегодняшний день на практике широко используются исключительно справочники по наилучшим доступным технологиям, сформированные и реализованные в странах - членах ЕС. По этой причине в качестве модели и основы берутся европейские справочники по наилучшим доступным технологиям, разработанным во исполнение требований Распоряжением 2008/1/ ЕС Европейского парламента и Совета ЕС от 15 января 2008 года «О комплексном предупреждении и контроле загрязнений». Обычный «жизненный цикл» Справочников НДТ составляет пять семь лет, после чего осуществляется их приведение в соответствие с окружающими реалиями, что занимает около двух лет.
В отечественной практике также принято принципиальное решение о внедрении НДТ. В частности, уже в 2011 году был
выпущен «Справочник наилучших доступных технологий по обращению с отходами».
Информацию о справочниках НДТ целесообразно размещать на едином информационном портале системы технического регулирования, интегрированным с разнообразной информацией для потребителей [9-11].
Создание новых справочников НДТ позволит реализовать в законодательстве о государственных закупках систему бланкетных отсылок к данным справочникам, которые, не стесняя свободу закупающего органа в выборе конкретной технологии, позволят предотвратить закупку заведомо неэффективных и неэкологичных технологий, реализовав, тем самым, важный барьер на пути демпинга при государственных закупках.
Литература:
1. Коровайцев А.А., Ломакин М.И., Докукин А.В. Оценка метрологической надежности средств измерений в условиях неполных данных // Измерительная техника, 2013. - № 10.
2. Докукин А.В., Борцова Д.Э. Нормативно-управленческие резервы качества комплексных товарно-сервисных предложений на потребительском рынке // Транспортное дело России, 2012. - № 6-2.
3. Докукин А.В., Борцова Д.Э. Информационное обеспечение взаимодействия государства и потребителей в процессе контроля качества и безопасности продукции // Транспортное дело России, 2013. - № 1.
4. Докукин А.В., Ершова Т.Б., Коновалов В.А., Стреха А.А. Основы разработки стандартов информационной безопасности // Стандарты и качество, 2008. - № 8. - С. 46-48.
5. Стреха А.А., Бурый А.С. Информационно-коммуникационное обеспечение организационных процессов // Транспортное дело России, 2012. - № 6-2.
6. Ломакин М.И., Докукин А.В. Функции единой информационной системы по техническому регулированию в рамках концепции электронного государства // Перспективы науки, 2011. - № 27.
7. Алякин А.А., Докукин А.В., Перепелкин И.Б. Функционирование единой информационной системы по техническому регулированию на базе парадигмы электронного государства // Транспортное дело России, 2009. - № 3.
8. Боравский В.Б., Скобелев Д.О., Венчикова В.Р., Боравская Т.В. Наилучшие доступные технологии. Аспекты практического применения. - М.: Координационно-информационный центр содействия предприятиям стран СНГ в вопросах безопасности химической продукции, 2013.
9. Дорофеев С.М., Докукин А.В. Создание Интернет-портала защиты прав потребителей в рамках технического регулирования. - М.: Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральное государственное унитарное предприятие «Российский науч.-технический центр информации по стандартизации, метрологии и оценке соответствия», 2011.
10. Алякин А.А., Докукин А.В., Перепелкин И.Б. Интернет-портал - «интегрированная точка доступа» к ресурсам единой информационной системы по техническому регулированию // Транспортное дело России, 2009. - № 3.
11. Докукин А.В. Интернет-портал по техническому регулированию - «единая точка доступа» к информационным ресурсам заинтересованных лиц // Транспортное дело России, 2009. - № 2.
УДК 338.27
КАРТИРОВАНИЕ ТЕХНОЛОГИЙ КАК МЕТОД В ФОРСАЙТ-ИССЛЕДОВАНИЯХ
Бурый А.С., д.т.н., Российский научно-технический центр информации по стандартизации, метрологии и оценке соответствия (ФГУП
«СТАНДАРТИНФОРМ»)
В статье рассматривается место технологической дорожной карты в Форсайт-исследованиях и инновационных проектах, основывающихся на корпоративных коммуникациях и знаниях.
Ключевые слова: технологический Форсайт, горизонт прогнозирования, сценарии, технологическая дорожная карта, многоагентная среда.
MAPPING TECHNOLOGY AS A METHOD IN FORESIGHT RESEARCH
Bury A., doctor of technical sciences, FSUE «STANDARTINFORM»
The article discusses the place of technological roadmap in Foresight studies and innovative projects based on corporate communication and knowledge.
Keywords: technological foresight; forecasting horizon; scenarios; technology roadmaps; multiagent environment.
В условиях роста международной конкуренции, когда меняется информационное поле, содержание, формы торговли, клиенты, продукты и цены, менеджеры должны постоянно искать свой собственный способ выживания и достижения наилучших результатов. Корпоративная «дорожная карта» (corporate roadmapping) является частью корпоративного Форсайта, это особая форма стратегического планирования, которая способствует нахождению верных решений в отношении изменений среды [1].
Форсайт (англ. foresight - видение будущего) — методика долгосрочного прогнозирования научно-технологического и социального развития, основанная на опросе экспертов. Одновременно, Форсайт - это систематическая попытка заглянуть в долгосрочное будущее науки, технологии, экономики и общества с целью идентификации зон стратегического исследования и создания родовых технологий, которые могут приносить самые крупные экономические и социальные выгоды [2]. По существу, Форсайт представляет собой методологию проектирования будущего, решая при этом проблему достижения консенсуса по поводу конкретного направления, например, образования, отрасли промышленности и т.д.
За последние годы значительно расширился список государств, активно использующих методы Форсайт-исследований, с целью выявления приоритетов развития, оптимизации ресурсов, в том числе и временных [3]. На рис 1 показано увеличение горизонта прогнозирования, которое наблюдается в большинстве стран, что от-
мечено в отчете Европейской сети Форсайт-мониторинга (European Foresight Monitoring Network — EFMN) [3].
Среди разновидной Форсайта первенство принадлежит технологическому Форсайту, на смену которому пришел рыночно - технологический Форсайт с социальной направленностью проектов. С ростом глобализации в мире Форсайт все больше превращается в инструмент политики, когда государства активнее используют прорывные технологии для своего политического господства. С изменением направленности Форсайта совершенствовался и развивался его инструментарий. Сейчас в его арсенале исследований такие известные методы и процедуры, как [4]: экспертные панели, анализ глобальных трендов, SWOT - анализ, картирование, сценирование, мультикритериальный анализ, экстраполяция трендов и др.
Важным методом исследований технологического Форсайта является метод построение технологической «дорожной карты» (technology roadmapping - TRM). TRM дает комплексное, взаимосвязанное представление о перспективах развития технологий в конкретных сферах деятельности, позволяя взаимно увязать программы научных исследований, развития новых технологий, создания инновационных продуктов, а также показать их связь с запросами рынка, с намеченными целями развития.
Метод дорожных карт - один из наиболее распространенных инструментов формирования стратегий развития. Он позволяет визуализировать возможные пути достижения цели и выделить из
