CC BY
15116
Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2017. № 3(29)
УДК 338.242
ПРОБЛЕМЫ ОПИСАНИЯ ОБЪЕКТА ЗАКУПКИ В КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Е.Р. Борисова
Статья посвящена проблемным вопросам описания объекта закупки в контрактной системе. Проанализированы особенности системы государственных закупок, выявлены стадии закупочного цикла, дано авторское толкование дефиниции «контрактная система». Особое внимание уделено требованиям и проблемам описания объекта закупаемой заказчиками продукции.
Ключевые слова: контрактная система; государственные закупки; заказчики; объект закупки; характеристики объекта закупки; техническое задание.
E.R. Borisova. PROBLEMS OF THE PROCUREMENT OBJECT DESCRIBING IN THE PUBLIC PROCUREMENT SYSTEM CONTRACT
The article is devoted to problematic issues of the description of a procurement object in the contract system. The features of the public procurement system are analysed, the stages of the procurement cycle are identified, the author's interpretation of the «contract system» definition is given. Special attention is paid to the requirements and problems of the description of the object purchased by customers.
Keywords: contract system; public procurement; customers; subject matter of the procurement; the characteristics of the procurement object; terms of reference.
В современных условиях остро стоит вопрос об эффективности расходования государственных средств, в том числе через контрактную систему закупок для государственных и муниципальных нужд, регулируемую нормами специального основополагающего Федерального закона в этой сфере «О контрактной системе закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - ФЗ-44) [2]. Контрактная система закупок продукции включает в себя обширную систему норм и правил, соблюдение которых как заказчиками, так и поставщиками строго регламентируется. Законодательство о контрактной системе предъявляет особые требования к описанию объекта закупки, поскольку именно от него зависит в конечном счете, какую продукцию поставит победитель контракта, что приведет или не приведет к достижению заданной цели, а именно - удовлетворению государственных или муниципальных нужд. Неточное описание объекта закупки, неполное урегулирование того или иного аспекта, связанного с формированием технического задания в составе документации о закупке, ведет к многочисленным проблемам.
Тема развития механизма регулирования государственных закупок, в том числе в сфере отношений, регулируемых контрактной системой закупок, нашла свое отражение в научных трудах ряда ученых. Отдельные вопросы закупочной деятельности государства были исследованы в работах О.В. Анчишкиной, Е.В. Борисовой, Е.Р Борисовой, Д.В. Змиев-
ского, А.А. Храмкина и др. [3-5]. Тем не менее ряд проблем контрактной системы по-прежнему нуждается в решении, до сих пор дискуссионным остается вопрос о ее дефиниции.
В целом контрактная система представляет собой сложный механизм, регулирующий отношения, связанные с планированием закупок, определением поставщика, заключением заказчиком контракта с победителем, должным исполнением контракта, а также мониторингом, аудитом и контролем отношений, возникающих и на стадии планирования, и на стадии определения поставщика, и на стадии заключения и исполнения контракта (рис. 1).
Можно предложить следующую авторскую трактовку государственных закупок. Контрактную систему можно определить как важный элемент реализации государственной экономической политики, которая представляет собой систему разнообразных экономических отношений, возникающих по поводу закупочных процедур между участниками контрактной системы: регулятора контрактной системы, заказчиков, поставщиков и других субъектов, регламентируемых специальным законодательством, обеспечивающую достижение заданной цели - удовлетворение государственных и муниципальных нужд, и, таким образом, реализацию государственной функции - решение социально-экономических задач посредством эффективного расходования средств.
Проблемы возникают у заказчиков и при определении, что является объектом закупки.
Экономические науки
17
3. Исполнение контракта (мониторинг, аудит, контроль)
Рис. 1. Стадии закупочного процесса
В российской и международной практике принято классифицировать объекты закупки на три вида: товары, работы и услуги, что нашло отражение в формулировке специального законодательства о контрактной системе. В ФЗ-44 нет четкого определения, что же относится к товару как объекту закупки, что - к работам, а что - к услугам.
Существенной проблемой для заказчиков является ответ на вопрос, в каких случаях необходимо описывать объект закупки, в каких нет. Прежде всего, необходимо определиться, каким способом будет осуществлена закупка. Все способы закупок делятся на конкурентный и неконкурентный способ (закупка продукции у единственного поставщика). При его осуществлении закупается продукция конкретных параметров, следовательно, описание объекта закупки не требуется. В отличие от неконкурентного способа законодательно регламентированы нормы и правила, касающиеся описания продукции, регламентируемые ст. 33 ФЗ-44.
Кроме того, проблемой для заказчиков является выбор стадии, на которой осуществляется описание объекта закупки. Вышеобозначен-ные этапы контрактной системы детерминируют стадию формирования точного описания объекта закупки - стадию планирования. Техническое задание является составной частью конкурсной или аукционной документации, на его основе определяется начальная (максимальная) цена контракта и все последующие процедурные действия заказчика. Сложностью и четко не определенным вопросом является выбор документа, включающего описание объекта закупки. Законодательно не определен конкретный перечень и формы документов, содержащих такое описание. Исходя из правоприменительной практики, контролирующие
органы рассматривают корректность описания объекта закупки, которое включено в любой документ размещенной в единой информационной системе документации. При этом заказчик может дополнить такую документацию необязательными документами, носящими информационный характер.
Важно отметить, согласно нормам ст. 33 ФЗ-44 описание объекта закупки должно носить объективный характер, т.е. соответствовать требованиям к закупаемой продукции реальным потребностям заказчика (государственным и муниципальным нуждам). Характеристики, используемые при описании объекта закупки, должны иметь четкую трактовку, понятны для всех поставщиков, участвующих в формировании заявок, т.е. описание объекта закупки позволяет идентифицировать объект закупки. Объективное описание объекта закупки включает четыре группы характеристик: (функциональные, технические, качественные и эксплуатационные. Причем, если первые три группы являются обязательными, то четвертая используется заказчиком при необходимости.
Функциональные характеристики описывают основное назначение объекта закупки и условия его использования, при этом выделяется основная функция объекта закупки и дополнительные функции. Особое значение функциональных характеристик обусловлено тем, что на этапе рассмотрения заявок при проведении конкурсов и запроса предложений такие характеристики служат критериями оценки заявок поставщиков. Технические характеристики предназначены для детализированного описания объекта закупки, указываются конкретные данные объекта, его параметры, исходные и конечные величины, регламент использования и т.п. Также в описание технических характеристик можно включить эскизы, чертежи, проекты, фотографии и пр. При использовании наглядных материалов заказчик должен соблюдать авторские права. Качественные характеристики описывают те свойства и признаки закупаемой продукции, которые обусловливают ее способность соответствовать назначению и предъявляемым к ней требованиям, удовлетворять потребностям и нуждам заказчика. Эксплуатационные характеристики описывают надежность и работоспособность объекта закупки, технические, санитарно-гигиенические параметры, прочность, долговечность, экономические характеристики, стадии жизненного цикла.
Выбор показателей и необходимых характеристик объекта закупки является прерогативой заказчика. Острой нерешенной проблемой
18
вестник Российского университета кооперации. 2017. № 3(29)
остается распределение между работниками заказчика функций по описанию объекта закупки. На наш взгляд, поскольку описание объекта носит глубоко детализированный характер, то определять предмет закупки, отражать требования по всем видам характеристик описания объекта закупки должен работник заказчика, профессионально разбирающийся в особенностях предмета закупки, владеющий знаниями о нем. С 1 июля 2016 г. заказчики обязаны использовать показатели согласно законодательству о техническом регулировании и национальным стандартам; показатели и характеристики стандартов организаций и технические условия не могут быть использованы при описании объекта закупки (рис. 2). Технические регламенты определены Федеральным законом от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [1].
Рис. 2. Показатели при составлении описания объекта закупки
Проблемой для заказчиков остается и нерешенность вопроса о федеральном органе исполнительной власти, который был бы уполномочен давать разъяснения по спорным вопросам применения законодательства о контрактной системе. В апреле 2017 г. федеральным органом по регулированию контрактной системы определено Министерство финансов РФ. Однако исполнявшее до него регулирующую функцию Министерство экономического развития РФ не было наделено полномочиями
официальных разъяснений применения законодательства о контрактной системе. Имея полномочия регулировать, но не разъяснять положения контрактной системы, оно не позволяет ей, на наш взгляд, эффективно функционировать.
Таким образом, нерешенность обозначенных проблем напрямую затрагивает экономические интересы всех участников контрактной системы, не позволяет развиваться добросовестной конкуренции. Вопросы соблюдения законодательства о контрактной системе, в том числе требования к описанию объекта закупки, использованию необходимых характеристик, требуют дальнейшего методологического обоснования. Подводя итог, следует отметить, что существует необходимость четкого и однозначного толкования закона федеральными органами исполнительной власти. В конечном счете решение проблемных, дискуссионных вопросов позволит более эффективно расходовать государственные и муниципальные средства.
Список литературы
1. О техническом регулировании: федер. закон от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 52 (ч. 1), ст. 5140.
2. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1652.
3. Борисова Е.В. Роль государственных закупок в формировании инновационной экономики России // Интеллект. Инновации. Инвестиции. 2015. № 2. С. 11-15.
4. Борисова Е.Р. Контрактная система государственных закупок как инструмент развития российской экономики // Вестник Российского у ниверситета кооперации. 2016. № 1 (23). С. 21-24.
5. Змиевский Д.В. Проблемные аспекты механизма гражданско-правовой ответственности сторон государственного (муниципального) контракта // Право и практика. 2015. № 2. С. 77-85.
Документы национальной системы стандартизации (ГОСТы, правила стандартизации, нормы и рекомендации по стандартизации, информационно-технические справочники)
БОРИСОВА Елена Рафаиловна - доктор философских наук, кандидат экономических наук, доцент, профессор кафедры финансов. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: [email protected].
BORISOVA, Elena Rafailovna - Doctor of Philosophy, Candidate of Economics, Associate Professor, Professor of the Department of Finance. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: [email protected].
