CC BY
26
DOI 10.24412/2227-7315-2021-2-44-53 УДК 340.131
Н.И. Сухова
СПОСОБЫ ПОДЗАКОННОГО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНА
Введение: правовое регулирование общественных отношений представляет собой процесс действия юридических средств, находящихся в необходимой для эффективного воздействия связи. Нарушение последних негативно сказывается на качестве упорядочивания социальной действительности, состоянии правовой системы, уровне конфликтности права и отношений и др. Особое значение в достижении сбалансированного воздействия на предмет регулирования имеет взаимодействие закона и подзаконного акта. Цель: определить возможные варианты и способы нейтрализации действия закона на уровне подзаконного правотворчества, сформулировать гипотезу подзаконного противодействия реализации закона. Методологическая основа: метод анализа, формально-юридический, сравнительно-правовой, функциональный методы исследования. Результаты: автором выделены несколько способов нейтрализации закона с помощью подзаконных актов: подмена закона и нарушение пределов законодательного регулирования, блокирование закона и маскирование под нормативный правовой акт. Выводы: наличие организационных, научных и правовых недостатков в сфере правотворчества, а также недостаточный уровень правовой культуры обусловливают ситуации, когда подзаконные акты могут выступать средствами нейтрализации закона, противодействия его осуществлению.
Ключевые слова: закон, подзаконный акт, правотворчество, противодействие закону, блокирование закона, нарушение пределов законодательного регулирования, нейтрализация закона.
N.I. Sukhova
METHODS OF BY-LAW COUNTERACTION TO THE IMPLEMENTATION OF THE LAW
Background: legal regulation of public relations is a process of action of legal means that are in the necessary connection for effective impact. Violation of the latter negatively affects the quality of ordering of social reality, the state of the legal system, the level of conflict of law and relations, etc. Of particular importance in achieving a balanced impact on the subject of regulation is the interaction of the law and the bylaw. Objective: to identify possible options and ways to neutralize the operation of the law at the level of by-law lawmaking, to formulate a hypothesis of by-law counteraction to the implementation of the law. Methodology: method of analysis, formal-legal, comparative-legal, functional research ones. Results: the author identifies several ways to neutralize the law with the help of by-laws: substitution of the law and violation of the limits of legislative regulation, blocking the law and masking it as a normative legal act. Conclusions: the presence of organizational, scientific and legal shortcomings in
© Сухова Надежда Ивановна, 2021
Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия); е-mail: sukhova777@yandex.ru © Sukhova Nadezhda Ivanovna, 2021 44 Candidate of law, Аssociate Professor, Department of Theory of state and law (Saratov State Law Academy)
the field of law-making, as well as an insufficient level of legal culture, cause situations where by-laws can act as a means of neutralizing the law, countering its implementation.
Key-words: law, by-law, law-making, counteraction to the law, blocking of the law, violation of the limits of legislative regulation, neutralization of the law.
Сегодня точно так же, как и несколько десятилетий назад, ни в науке, ни в практике не высказывается сомнений в полезности подзаконного регулирования, а порой и в необходимости такого уровня воздействия на отношения. Нельзя не согласиться с устоявшимся мнением о преимуществах подзаконного правотворчества, не требующего больших временных затрат и соблюдения усложненных процедур разработки и принятия нормативных правовых актов субъектами, не являющимися представительными органами власти. Кроме отмеченного, подчеркиваются оперативность, гибкость, меньшая формализация процесса подзаконного правотворчества, высокая компетентность субъектов правотворческой деятельности, способность к урегулированию широкого спектра отношений, разных по составу, степени распространенности и другим качественным характеристикам [1, с. 12].
Однако справедливо звучат заявления о нерешенных проблемах подзаконного правотворчества, которых не стало меньше после 1993-1998 гг. Среди наиболее злободневных или не до конца и неэффективно решенных вопросов, по нашему мнению, можно назвать следующие:
отсутствие научно обоснованных, непротиворечивых критериев разграничения сфер действия закона и подзаконного акта [2, с. 27];
своеобразие иерархической зависимости некоторых подзаконных актов от закона; речь идет об указах Президента РФ, которые могут издаваться по вопросам законодательного регулирования и тем самым нарушать условия осуществления законотворческой функции [3, с. 3];
сохранение возможности практически безграничного подзаконного правотворчества и чрезмерная свобода его осуществления. Содержание подзаконных актов может развить и конкретизировать законы таким образом, что от их демократической, социально полезной направленности не останется и следа [4, с. 291];
безграничное и не имеющее критериев подзаконное правотворчество неизбежно становится фактором, провоцирующим неисполнение актов, поскольку их число стремительно растет;
практика принятия разного уровня актов подзаконного правотворчества не имеет необходимого научного обеспечения, что ведет к снижению их качества
о |
и регулятивной нагрузки1;
несбалансированность закона и конкретизирующих его подзаконных актов создает препятствия для реализации нормативного акта в целом [5], приводит к дублированию правотворческой деятельности. Это обусловлено слишком общим и неопределенным характером правовых норм, а также тем, что законы «содержат исключительные нормы бланкетного характера, которые позволяют в подзаконных актах помещать нормы, отрицающие действие общих
1 См.: Постановление Правительства РФ от 30 января 2015 г. № 83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 45
норм закона. Общее правило закона становится исключением, а исключения подзаконных актов — общим правилом» [4, с. 293].
Думается, выделенные блоки негативных характеристик практики подзаконного правотворчества представляют не весь перечень связанных с подзаконным нормотворчеством проблем и при более глубоком исследовании или рассмотрении иной стороны проекции дополнятся такого рода преткновениями. Впрочем, наша задача состоит не в обнаружении новых проблем подзаконного правотворчества, а в том, чтобы определиться с теми из них, которые создают условия для противодействия осуществлению закона и его нейтрализации.
В ходе ознакомления и анализа текстов подзаконных нормативных актов, законов, на основании и во исполнение которых они были приняты, соответствия первых вторым, практики правового регулирования и судебной практики по некоторым ситуациям, с учетом гипотез о противодействии реализации закона нами выявлено несколько способов противодействия на рассматриваемом уровне.
1. Подмена законов подзаконными нормативными актами и изменение пределов правового регулирования.
Пожалуй, это самая опасная с точки зрения последствий метаморфоза, происходящая с законом, влекущая за собой другие проблемы (блокирование, усложнение порядка реализации положений закона).
В литературе неоднократно ставился вопрос о законности введения режима повышенной готовности и ограничительных мер, и, надо сказать, на основе весьма сильной аргументации делались выводы о несоблюдении порядка введения подобного режима с сопутствующими ему мероприятиями [6]. Напомним, что реализация мер, направленных на борьбу с распространением заболеваемости СОУГО-19, началась с принятия указов Президента РФ2. Одним из указов на руководителей регионов России была возложена обязанность определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации. В связи с этим практически во всех регионах Федерации был введен режим повышенной готовности с сопутствующими ограничительными мерами.
Подробный анализ сложившейся ситуации вызывает неоднозначную оценку результатов правотворческой деятельности и серьезные замечания относительно порядка введения режима повышенной готовности и соответствующих ему ограничений. В правовом государстве допускается введение ограничений прав и свобод человека и гражданина в строгом соответствии нормам Конституции РФ и действующего законодательства. В разбираемом случае необходимо соблюсти комплекс нормативных предписаний — по крайней мере, это касается ст. 8, 27, 55, 56 Конституции РФ, требований закона о праве граждан на передвижение3, закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии
2 См.: Указ Президента РФ от 25 марта 2020 г. № 206 «Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 13, ст. 1898; Указ Президента РФ от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (СОУГО-19)» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 14, ч. 1, ст. 2082.
3 См.: Закон РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на 46 свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Фе-
населения4, закона о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций3. В редакциях, действующих на момент издания указов Президента РФ, названные законы не предусматривали возможности такого варианта правового регулирования ситуации с распространением коронавирусной инфекции.
Получается, что изданными подзаконными актами не только нарушен установленный законами порядок ограничения прав граждан, но и допущена подмена акта высшей юридической силы подзаконным актом.
Примером изменения пределов правового регулирования, установленных законом, выступает результат правотворческой деятельности Правительства РФ по вопросам арендных отношений во время пандемии. Так, ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (в ред. от 30 декабря 2020 г.)6 устанавливается, что в отношении договоров аренды недвижимого имущества, заключенных до принятия в 2020 году органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 11 Федерального закона № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в редакции настоящего Федерального закона) решения о введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации, в течение 30 дней со дня обращения арендатора соответствующего объекта недвижимого имущества арендодатель обязан заключить дополнительное соглашение, утверждающее отсрочку уплаты арендной платы, предусмотренной в 2020 году. При этом закон указывает, что требования к условиям и срокам такой отсрочки устанавливаются Правительством Российской Федерации. с
Во исполнение закона Правительство РФ приняло постановление7, утвер- | дившее необходимые требования. Оно и становится предметом нашей критики р по следующим причинам: °
постановление принимается не только в соответствии с законом, в котором § четко указано на обязанность Правительства РФ разработать соответствующие ° требования, но со ссылкой на ст. 401 Гражданского кодекса РФ. Последняя р никак не управомочивает Правительство на установление дополнительных »
мер ответственности или изменения режима ответственности в случае не- |
§
исполнения договорных обязательств. Привлекать нарушителей договорных р обязательств к ответственности Правительство также не правомочно; 1
согласно п. 1 утвержденных требований они применяются к условиям и К
о
срокам отсрочки уплаты арендной платы, предусмотренной в 2020 году за а
к
использование недвижимого имущества по договорам аренды недвижимого |
м
дерации» (в ред. от 8 декабря 2020 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32, ст. 1227; СЗ ¡§ РФ. 2020. № 50, ч. 3, ст. 8074. 1
4 См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологиче- ) ском благополучии населения» (в ред. от 13 июля 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. 2 Федерации. 1999. № 14, ст. 1650; 2020. № 29, ст. 4504. 13
5 См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. от 8 декабря 2020 г.) //Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35, ст. 3648; 2020. № 50, ч. 3, ст. 8074.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 14, ч. 1, ст. 2028; Российская газета. 2021. 12 янв.
7 См.: Постановление Правительства РФ от 3 апреля 2020 г. № 439 «Об установлении требований к условиям и срокам отсрочки уплаты арендной платы по договорам аренды недвижимого имущества» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 15, ч. 4, ст. 2293. 47
имущества, которые заключены до принятия в 2020 году органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения о введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации и арендаторами по которым являются организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность в отраслях российской экономики, в наибольшей степени пострадавших в условиях ухудшения ситуации в результате распространения новой коронавирусной инфекции. Закон № 98-ФЗ ограничений по категориям арендаторов не содержит. На основании этого следует вывод об изменении подзаконным актом установленных законом пределов правового регулирования.
2. Блокирование с помощью подзаконного акта действия закона и реализации его положений.
Ярким примером в этом отношении является практика действия закона «О ветеранах»8. Однако для описания путей блокировки действия закона и в сегодняшней подзаконной правотворческой практике найдется и еще немало примеров. Приведем только несколько из них.
Срок и порядок возврата пассажиру уплаченной за воздушную перевозку платы до 6 июля 2020 г. регламентировались законодательством о защите прав потребителей9, что вполне логично. Однако распространение корона-вирусной инфекции внесло свои коррективы в функционирование многих сфер. Указами10 Президента РФ были предприняты меры для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия граждан России, на основании которых во многих регионах РФ был введен режим повышенной готовности с соответствующими ограничительными мерами для граждан и субъектов S предпринимательства. Естественно, начала меняться и юридическая основа ~ предпринимательской деятельности. Не стали исключением и воздушные
m
~ перевозки.
ü 6 июля 2020 г. было принято постановление Правительства РФ № 991 «Об
1 утверждении Положения об особенностях исполнения договора воздушной
| перевозки пассажира, в том числе о праве перевозчика в одностороннем по-
J рядке изменить условия такого договора или отказаться от его исполнения,
| а также о порядке и сроках возврата уплаченной за воздушную перевозку
| провозной платы при угрозе возникновения и (или) возникновении отдель-
i" ных чрезвычайных ситуаций, введении режима повышенной готовности или
° чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее
1 части» (в ред. от 31 августа 2020 г.)11. Им установлен новый порядок введения
| режима повышенной готовности или ЧС в условиях угрозы возникновения и
| (или) возникновения отдельных чрезвычайных ситуаций: возврат пассажиру
о денежных средств допускается по истечении 3 лет с указанной в билете даты
и
т _
0
Ц 8 См.: Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» (в ред. от 30 декабря
" 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 3, ст. 168; Официальный интер-
1 нет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 30.12.2020).
ü 9 См.: Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» (в ред. от
8 декабря 2020 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15, ст. 766; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 50, ч. 3, ст. 8074.
10 См.: Указ Президента РФ от 25 марта 2020 г. № 206 «Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней» // Российская газета. 2020. 27 марта; Указ Президента РФ от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 14, ч. 1, ст. 2082.
48 Ii См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 28, ст. 4441; 2020. № 36, ст. 5635.
отправления рейса, т.е. сроки существенно отложены. Туристические компании взамен неоказанной услуги могут предложить только туристический продукт на ту же самую сумму. Вместе с тем все продукты таких компаний сильно подорожали, да и предложение совпадает по датам, когда у туристов планировался вылет в 2020 году. В 2021 году выходные дни не совпадают, и люди просто не могут воспользоваться такой возможностью. В связи с этим возникли споры, число которых внушительно, и все они не рассматриваются судами из-за неопределенности ситуации — ведь закон о защите потребителя не менялся, и нужно применять его положения. Однако претерпел изменения Воздушный кодекс РФ12, приняты некоторые подзаконные акты, которые модифицировали правовое регулирование положения заказчика услуги воздушной перевозки. В частности, появившаяся в Воздушном кодексе РФ ст. 1072 предоставила Правительству Российской Федерации право устанавливать иной порядок и сроки возвращения провозной платы в ситуациях возникновения или угрозы возникновения чрезвычайной ситуации, введения режима повышенной готовности на территории РФ либо на ее части. Именно эти положения видятся нам как блокирующие реализацию и действие закона.
Интересно, что Верховный Суд РФ, рассмотрев административное исковое заявление одной из пассажирок13, обжалующей подп. «б» п. 3, п. 4, абз. 1 п. 6, абз. 1 п. 10 Положения об особенностях исполнения договора воздушной перевозки пассажира (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2020 г. № 991), встал на сторону Правительства РФ и перевозчика, предложив в своем решении неоднозначную мотивировку такой позиции. Суд принял во внимание введенную ст. 1072 Воздушного кодекса РФ и игнорировал Закон о защите прав потребителей, словно его и не было с
т
в числе актов, имеющих отношение в спорной ситуации, а также не учел | правила о положении потребителя как слабой стороны в правоотношении. р
т
В итоге правовая ситуация показала, что цепочка изменения законодатель- °
ства и принятия на его основе подзаконных нормативных актов характери- §
зуется определенной дефектностью в смысле несоответствия или неполного °
соответствия, неучета или неполного учета всего комплекса нормативно- р
правовой базы, регулирующей сферу отношений. В приведенном случае под- »
законное нормотворчество не учло действующий и не измененный внесением §
исключений закон о защите прав потребителей, а потому стало средством р
блокирования его действия. 1
К« е
этой же группе противодействия закону на уровне подзаконного право- к
о
творчества мы относим ситуации, когда путем искусного использования а
к
средств юридической техники содержание подзаконного акта выражено так, | что применить его положения или положения акта, на основании и во ис- | полнение которого он принят, затруднительно, а иногда невозможно. В каче- ¡§ стве примера можно привести Постановление Правительства РФ от 9 апреля 1
3
2020 г. № 474 «Об утверждении правил осуществления выплат, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 7 апреля 2020 г. № 249 11 „О дополнительных мерах социальной поддержки семей, имеющих детей" и
12 См.: Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ (в ред. от 8 июня 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 12, ст. 1383; 2020. № 24, ст. 3740.
13 См.: Решение Верховного Суда РФ по делу № АКПИ20-489 от 7 октября 2020 г. Доступ
из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 49
Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 2020 г. № 412 „О единовременной выплате семьям, имеющим детей"» (в ред. от 25 июня 2020 г.)14. Предвосхищая упреки в том, что указанное постановление Правительства РФ принято в целях выполнения указа Президента РФ, а не закона, а потому не может рассматриваться как средство нейтрализации последнего, укажем на существование последовательности появления всех названных в постановлении Правительства РФ актов. Да, постановление принято вслед за указом, но указ принят во исполнение действующего законодательства о социальной поддержке и выплатах отдельным категориям социальных субъектов. Суть же заключается в следующем.
Принятый на основании действующего законодательства указ Президента РФ определил круг семей, которые могут рассчитывать на дополнительную поддержку со стороны государства в виде выплат определенных денежных сумм из федерального бюджета. Правительству поручено определить порядок реализации мер поддержки, что и вызвало необходимость в постановлении высшего органа исполнительной власти. Упомянутым постановлением этот порядок установлен. В чем же состоит некая хитрость или виртуозность акта Правительства РФ? В том, что оно не предусматривает порядка получения выплат в случае пропуска даже по уважительным причинам срока обращения в территориальные органы Пенсионного фонда РФ с заявлением об их получении. Пункт 4(2) постановления посвящен гражданам, не обращавшимся за получением выплат, т. е. как раз тем, кто пропустил сроки и не смог соблюсти установленный п. 4 и 4(1) порядок. Но для них вероятность получения выплат зависит от соблюдения правил п. 4 и 4(1), т.е. способом «замкнутого круга» реализация права на получение ежемесячной и единовременной выплаты блокирована. В самом постановлении это выглядит так: «Гражданам, не обращавшимся за получением выплат в соответствии с пунктами 4 и 4(1) настоящих Правил, единовременная выплата семьям с детьми в возрасте до 16 лет, предусмотренная пунктом 3(2) настоящих Правил, будет произведена одновременно с ежемесячной выплатой и единовременной выплатой семьям с детьми в возрасте от 3 до 16 лет в случае обращения за их получением в соответствии с п.п. 4 и 4(1) настоящих Правил». Видно, что граждане, пропустившие срок, фактически не соблюдшие порядок п.п. 4 и 4(1), могут обратиться в этом же порядке и в те же сроки, то есть никогда, поскольку время вспять не поворачивается.
3. Маскировка по факту подзаконного нормативного акта с нарушением процедуры принятия и опубликования.
Этот способ противодействия реализации закона посредством подзаконного регулирования является самым распространенным и тесно связанным с первым (охарактеризованным выше) способом. О распространении такого противодействия свидетельствует ежегодное количество административных исков, подаваемых заинтересованными субъектами в соответствующие судебные инстанции. Связь с рассмотренным первым способом обусловлена наличием подмены положений закона принимаемыми актами органов исполнительной власти. Однако основания его автономности видятся нам в следующем:
по сути и по факту подзаконный нормативный акт снабжается властно-правотворческим субъектом камуфляжем ненормативного акта. Это обеспе-
50
14 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 16, ст. 2586.
чивается чаще всего приданием акту формы письма, отсылаемого подведомственным органам, и снабжением его приложением с рекомендациями или порядком осуществления какой-либо деятельности, в которых содержатся правила поведения, адресованные неопределенному кругу лиц и обязательные для исполнения. Так с первого взгляда ведомственный акт имеет совершенно иной статус — нормативного акта.
Считаем, что в этом случае можно говорить не только об умышленном нарушении компетенции, но и о намеренном характере действий, направленных на нейтрализацию закона, на создание условий упрощенного регулирования отношений быстрым и незатратным способом;
нарушается правотворческая процедура, предполагающая соблюдение порядка опубликования подзаконных актов. Разработка и принятие такого замаскированного под ненормативный акта не заканчиваются его официальным опубликованием, как того требуют Конституция РФ, федеральный закон, указ Президента РФ. Основное объяснение подобного поведения органа исполнительной власти, издавшего акт, сводится к заявлению о ненормативном характере документа и отстаиванию этой позиции.
Как было указано, подтверждения такой правотворческой практики органов управления можно легко найти в судебной практике. Так, решением Верховного Суда РФ от 5 декабря 2019 г., вынесенного по делу № АКПИ19-68515, признано недействующим письмо Федеральной таможенной службы от 4 февраля 2016 г. № 01-11/04772 «О направлении Методических рекомендаций по организации и проведению таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров» (далее — Письмо), в приложении к которому приведены Методические рекомендации по организации и проведению таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров (далее — Рекомендации). Письмо направлено начальникам региональных таможенных управлений, таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, и содержит указание обеспечить доведение Рекомендаций до сведения подчиненных должностных лиц, их изучение и практическое применение данными лицами.
Должностные лица, получившие и изучившие Письмо и Рекомендации, начали руководствоваться в своей деятельности их положениями, требуя соблюдения порядка проведения досмотра (осмотра) всеми участвующими в сфере таможенных отношений лицами. При этом Рекомендации содержали иные чем в законе и подзаконных актах правила и требования, что послужило основанием для обращения Общества с ограниченной ответственностью «Метеор» в Верховный Суд РФ с административным иском о признании недействующими Методических рекомендаций. Истец (ООО «Метеор») ссылался при этом на нарушение таможенной службой правил введения в действие нормативных правовых актов.
В ходе рассмотрения административного иска по существу были выяснены позиции отетчика (Федеральная таможенная служба), истца (ООО «Метеор») и Министерства юстиции РФ, в компетенции которого находится регистрация нормативных актов в едином реестре. Истец поддержал иск. Ответчик же доказывал, что Рекомендации не обладают признаками нормативного акта: в них отсутствуют правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение; Рекомендации лишь опреде-
15 См.: Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
51
ляют должностных лиц таможенных органов, уполномоченных на проведение таможенного досмотра, порядок принятия решения о его проведении, организацию его проведения, действия должностных лиц при его проведении, объем и степень таможенного досмотра, применение средств измерений, технических средств таможенного контроля, действия должностных лиц таможенных органов при выявлении в ходе таможенного досмотра фактов недостоверности заявленных сведений, а также признаков нарушения таможенного законодательства; кроме того, Рекомендациями определены средства идентификации, оформление результатов таможенного досмотра. Рекомендации не противоречат праву Евразийского экономического союза, не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца.
Министерство юстиции РФ констатировало, что оспариваемый акт содержит недопустимые для акта рекомендательного характера формулировки долженствования, по своему содержанию является нормативным правовым актом, а потому подлежал государственной регистрации в Минюсте России в установленном порядке.
Изучив все необходимые материалы дела, Верховный Суд РФ удовлетворил административный иск полностью.
В рамках другого аналогичного дела интересной с точки зрения исследователя общей теории права является позиция Минюста РФ, указавшего, что оспариваемый акт является по своей правовой сути актом с нормативными свойствами, не отвечающим формальным признакам нормативного правового акта, содержит правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц. Как понимать это заявление без дополнительных существенных уточ-8 нений, ответить сложно. Но необходимо учитывать и знать, что в практике ~ Министерства юстиции РФ такие акты есть.
~ Предпринятое исследование проблемы противодействия реализации закона
г посредством подзаконного правотворчества позволило прийти к следующим
1 умозаключениям.
| Подзаконные нормативные правовые акты не всегда осуществляют свое не-
| посредственное предназначение, заключающееся в конкретизации положений | закона и создании реального механизма их реализации. В силу компетенци-| онных условий издания подзаконных актов субъектами исполнения закона,
2 отсутствия критериев разграничения пределов законодательного и подзакон-° ного регулирования, необходимости обеспечения корпоративных интересов, 1 а также недостаточного уровня правовой культуры подзаконные акты могут | выступать средствами нейтрализации закона, противодействия его осущест-| влению. Удалось выявить три основных варианта такого противодействия: о подмена законов подзаконными нормативными актами и изменение пределов | правового регулирования; блокирование с помощью подзаконного акта дей-§ ствия закона и реализации его положений; маскировка по факту подзаконного | нормативного акта с нарушением процедуры принятия и опубликования.
| Более глубокого изучения, на наш взгляд, требует вопрос о формах про-
тиводействия осуществлению закона посредством подзаконных актов. Дело в том, что названные варианты противодействия не позволяют применить к ним критерии правомерности и неправомерности и однозначно сказать о характере противодействия. Нарушение компетенции органами управления при издании подзаконных актов как основание отнесения подзаконного противо-52 действия к неправомерным формам не может играть роли такого критерия
хотя бы потому, что в ходе отмены подзаконных актов вопрос о нарушении компетенции, степени правомерности действий управляющего субъекта не обсуждается и не решается. В этой ситуации, можно скорее, ставить вопрос о нарушении компетенционного баланса или несбалансированности системы управления и ее отдельных частей.
В случае признания подзаконного акта органом правосудия (Конституционным Судом РФ, конституционным судом субъекта РФ, Верховным Судом РФ, судом субъекта РФ) не соответствующим какому-либо уровню законов или недействующим наступающие последствия отчасти похожи на последствия признания юридического факта дефектным. Акт отменяется, а регулирование приводится в состояние, существовавшее до его принятия.
Однако какой бы вариант подзаконного противодействия не имел место и какая бы реакция на него не была выражена, всегда присутствует факт нейтрализации закона. Вред действию закона выражается либо в полной парализации его регулятивной силы, либо в его подмене актом низшей юридической силы, либо в других негативных для состояния закона последствиях.
Библиографический список
1. Румянцев М.Б. Подзаконное правотворчество: признаки и виды // Современное право. 2017. № 2. С. 12-18.
2. Абрамова А.И. Подзаконное правотворчество в современном понимании: реалии и перспективы // Журнал российского права. 2019. № 8. С. 25-35.
3. Казанцев С.М. Проверка подзаконных нормативных правовых актов Конституционным Судом Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2015. № 1. С. 1-6.
4. Денисов С.А. Административизация правовой системы: Влияние обособленных управленческих групп на правовую систему общества. Екатеринбург: Гуманитарный ун-т, 2005. 544 с.
5. Белоусова М.С. Правотворческая функция Российского государства // Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 19 (200). Право. Вып. 24. С. 11-13.
6. Коновалов А.М. Законно ли введены режим повышенной готовности и последовавшие за ним ограничения прав и свобод на территориях субъектов Российской Федерации? // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 7. С. 32-34.
References
1. Rumyantsev M.B. By-law Lawmaking: Signs and Types // Modern law. 2017. No. 2. P. 12-18.
2. Abramova A.I. By-law Lawmaking in the Modern Sense: Realities and Prospects // Journal of Russian law. 2019. No. 8. P. 25-35.
3. Kazantsev S.M. Verification of By-law Normative Legal Acts by the Constitutional Court of the Russian Federation // Journal of constitutional justice. 2015. No. 1. P. 1-6.
4. Denisov S.A. Administrativizationof the Legal System: The impact of Isolated Management Groups on the Legal System of Society. Ekaterinburg: Humanitarian University. 2005. 544 p.
5. Belousova M.S. Law-making Function of the Russian State // Bulletin of the Chelyabinsk State University. 2010. No. 19 (200). Law. Issue 24, P. 11-13.
6. Konovalov A.M. Is the High Alert Regime and the Subsequent Restrictions on Rights and Freedoms on the Territories of the Constituent Entities of the Russian Federation Legally Introduced? // State power and local government. 2020. No. 7. P. 32-34.
