CC BY
89
_I
КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ
ПРОБЛЕМЫ
правоохранительной деятельности
В.П. ЛАВРОВ,
профессор кафедры управления органами расследования преступлений,
доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России)
В.О. ЛАПИН,
оперуполномоченный по особо важным делам, кандидат юридических наук, доцент (Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России)
V.P. LAVROV,
professor of chair of crime investigation management, Grand PhD (L aw), professor (Academy of management of the Minister of the Interior Ministry of Russia)
V.O. LAPIN,
the operative on especially important issues, PhD (L aw), associate professor
(General administration for economic security and combating the corruption Minister of internal affairs of the Russia)
УДК 336.228.34
Способы незаконного обналичивания бюджетных средств, выделяемых на выплату материнского (семейного) капитала: общая характеристика и этапы развития
Methods of illegal cashing of budgetary funds, allocated to the payment of maternity (family) capital: general characteristics and stages of development
В статье рассматриваются актуальные для правоприменительной практики проблемы воспрепятствования незаконному обналичиванию бюджетных средств, выделяемых на выплату материнского (семейного) капитала, а также способы его совершения, вовлечение в преступную деятельность владельцев сертификатов на материнский (семейный) капитал. Дан краткий анализ состояния проблемы, намечены некоторые пути ее решения.
Article is devoted to a problem actual for law-enforcement practice - to illegal cashing in of the budgetary funds allocated for payment of the maternity (family) capital, ways of its commission, involvement in criminal activity of owners of certificates on maternity (family) capital. A brief analysis of the status of the issue, some ways of its decision are planned.
Незаконное обналичивание бюджетных средств, Illegal cashing of budgetary funds, maternity (fam-материнский (семейный) капитал, способ пре- ily) capital, method of a crime, corruption, criminal ступления, коррупция, преступное сообщество. community.
S н и о X
л
<
и н к
И
:|S
0
1
л
<
и н S
I
<
а
X о о
м
<
а С
и <
ш о а С и S а и и
У S
I—
о <
0
1 S
2 S а bS
106
Предупреждение, выявление и пресечение незаконного обналичивания бюджетных средств, выделяемых на выплату материнского (семейного) капитала1 (далее — МСК) в соответствии с Федеральным законом «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ (далее — Закон), является одной из важнейших задач правоохранительных органов [1].
Под незаконным обналичиванием бюджетных средств МСК понимается деятельность коммерческих организаций и владельцев сертификатов, заключающаяся в обмане должностных лиц Пенсионного фонда России (далее — ПФР) относительно законности целевого распоряжения средствами МСК путем изготовления и предоставления подложных документов об улучшении жилищных условий владельцев. Совершая такой подлог, лица тем самым обеспечивают перечисление бюджетных средств на расчетные счета вышеуказанных коммерческих организаций для последующего их снятия в наличной форме, распределения между представителями коммерческих организаций и владельцами сертификатов, а также расходования по своему усмотрению.
Реализация дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, осуществляется в настоящее время в рамках Государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» [3].
Материнский (семейный) капитал является одним из крупнейших проектов государства в области социальной (демографической) политики последних лет, ежегодное финансирование которого сопоставимо с такими государственными программами, как программы развития здравоохранения, образования и аграрно-про-мышленного комплекса. Так, в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» от 2 декабря 2013 г. № 349-Ф3 в федеральном бюджете на 2014—2016 гг. для выплаты МСК предусмотрено около 1 трлн рублей: 300 млрд руб. — в 2014 г., 347 млрд руб. — в 2015 г. и 345 млрд руб. - в 2016 г. [2].
Кроме того, по мнению Председателя Правительства РФ Д. А. Медведева, реализацию дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей2, необходимо продолжить
1 В соответствии со ст. 2 Закона, МСК - это средства федерального бюджета, передаваемые в бюджет ПФР на реализацию дополнительных мер государственной поддержки в целях обеспечения возможности улучшения жилищных условий, получения образования, а также повышения уровня пенсионного обеспечения женщин, родивших второго или последующих детей. Размер МСК ежегодно индексируется и за период действия Закона с 2007 по 2014 гг. увеличился почти в два раза - с 250 до 429,4 тыс. рублей.
2 В соответствии со ст. 13 Закона период действия дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, определен с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2016 г.
и после 2016 г., причем по тем направлениям, которые в настоящий момент существуют.
По данным ПФР, всего за период с 2007 г. по 2013 г. сертификаты на МСК получили более 4,7 млн семей, из которых более 2 млн использовали их на улучшение жилищных условий путем погашения жилищных кредитов и займов либо покупки, строительства или реконструкции жилья без привлечения кредитных средств [7].
В настоящее время прослеживается устойчивая тенденция увеличения количества посягательств на бюджетные средства, а также появления новых способов совершения преступлений. Для преступной деятельности по незаконному обналичиванию средств МСК характерно достаточно быстрое и масштабное ее распространение. Так, за период с 2010 по 2013 гг. преступность в указанной сфере резко видоизменилась и из единичных фактов незаконного обналичивания средств МСК, совершаемых законными владельцами сертификатов, трансформировалась в новую преступную специализацию, в рамках которой были созданы и функционировали сотни коммерческих организаций, специализирующихся на незаконном обналичивании средств МСК и подконтрольных десяткам организованных преступных групп и преступных сообществ.
Незаконное обналичивание средств МСК относится к преступлениям, посягающим на правоотношения, складывающиеся в бюджетной сфере, что подчеркивает особую актуальность их исследования в условиях бюджетного дефицита и необходимости защиты бюджетных средств не только от хищений, но различного рода нецелевого расходования [5]. До настоящего времени монографических работ, посвященных незаконному обналичиванию средств МСК, а также особенностям его выявления и расследования, нет.
Развитие и совершенствование способов незаконного обналичивания средств МСК можно условно разделить на три этапа: зарождение, активное распространение, а также современный этап - реализация способов преступления в форме деятельности преступного сообщества (преступной организации).
Первый этап (зарождение способов преступления). Первые факты незаконного обналичивания средств МСК были выявлены сотрудниками правоохранительных органов в 2010 г. Их появление обусловлено дополнением ст. 7 «Распоряжение средствами МСК» Закона пунктом, позволяющим распоряжаться средствами МСК в любое время со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей в случае необходимости использования средств или их части на погашение основного долга и уплаты процентов по кредитам или займам на приобретение (строительство) жилого помещения.
Так, преступные посягательства на средства МСК совершались женщинами, родившими второго, третьего ребенка или последующих детей, однако в силу ограничений, установленных Законом, не имеющими права на получение сертификата на МСК в связи с тем, что они лишены родительских прав в отношении ребенка (детей) либо совершили в отношении своего ребенка (детей) умышленное преступление, относящееся к преступлениям против личности.
Стали появляться способы совершения данного преступления, основанные на приобретении жилья с последующим его отчуждением в пользу прежнего собственника (как правило, родственника) либо приобретении жилья по явно завышенной стоимости. В результате таких сделок жилищные условия семьи фактически не улучшались, а денежные средства, перечисленные ПФР, расходовались по усмотрению владельца сертификата.
Второй этап (активное распространение способов преступлений) развития способов незаконного обналичивания средств МСК пришелся на период с 2011 по 2012 гг. К процессу незаконного обналичивания средств МСК подключились коммерческие организации, которые стали на системной основе предлагать помощь в незаконном обналичивании средств. В число таких организаций вошли микрофинансовые организации, кредит-но-потребительские кооперативы, риелторские организации, агентства недвижимости и иные коммерческие организации, оформлявшие выдачу займов (кредитов) владельцам сертификатов на приобретение (строительство) жилья и оказывающие услуги по приобретению жилья.
Коммерческие организации, специализирующиеся на незаконном обналичивании средств МСК, позиционировались на рынке в качестве законопослушных участников предпринимательской деятельности, предоставляющих юридические, посреднические, риелторские услуги, а также услуги по выдаче микрозаймов или целевых займов физическим лицам на приобретение и строительство жилья. Зачастую они активно вели рекламу своих услуг в СМИ, сети Интернет, занимались поиском и привлечением к сотрудничеству владельцев сертификатов, прежде всего из числа малообеспеченных граждан из неблагополучных семей, вводя их в заблуждение относительно законности предстоящих действий и операций по незаконному обналичиванию МСК.
В основе такой преступной деятельности были мнимые сделки по выдаче займов и купле-продаже жилья, которые позволяли создать видимость законного распоряжения средствами МСК у сотрудников ПФР, принимающих решение о перечислении бюджетных денежных средств на расчетные счета организаций, яко-
бы выдавших «займ» владельцу сертификата. В дальнейшем каждая из сторон сделки распоряжалась незаконно полученными денежными средствами по своему усмотрению.
От имени подконтрольного юридического лица с владельцами сертификатов путем обмана заключались договоры целевого займа, согласно которым им якобы выдавались денежные средства на покупку жилья. Как правило, займ оформлялся на сумму, равную размеру МСК, однако фактически деньги заемщикам не выдавались. Затем члены группы от лица владельцев сертификатов осуществляли куплю-продажу недвижимости. В основном покупали малые доли в квартирах, домах ветхого жилого фонда, а также в помещениях, непригодных для проживания. В дальнейшем происходило погашение государственного сертификата на МСК. Часть полученной суммы злоумышленники передавали владельцам сертификатов, с которыми заключали договора займов, другую часть, составляющую от 30 до 80 %, присваивали.
Следует отметить, что массовое вовлечение коммерческих организаций в процесс незаконного обналичивания средств МСК отчасти обусловлено несовершенством законодательства, не содержащего каких-либо ограничений для организаций, которые имеют право заключать договора займа (кредита) на приобретение (строительство) жилого помещения с владельцами сертификатов под обеспечение бюджетными средствами МСК [5].
Выявление подобных преступлений осложнено еще и тем, что проверка представленных владельцем сертификатов документов осуществляется на предмет формального соблюдения требований Закона, а у должностных лиц территориальных органов ПФР отсутствуют необходимые полномочия по установлению соответствия представленных владельцем сертификатов документов с фактическими обстоятельствами заключенных договоров займа (кредита), купли-продажи жилого помещения, выдачи разрешения на строительство, т. е. их действительности (мнимости).
Третий этап (реализация способов преступлений в форме деятельности преступного сообщества (преступной организации) по незаконному обналичиванию средств МСК) приходится на период с 2013 г. по настоящее время. Характерными особенностями рассматриваемого этапа являются: повышение организованности преступной деятельности, появление преступных организаций и преступных сообществ; осуществление такой деятельности на системной основе в течение длительного периода времени на территории нескольких субъектов РФ; привлечение к преступной деятельности коррумпированных работников территориальных отделений ПФР,
К н и
0
1
л <
'X, г-
к
м ^
в
0
1
л <
'X,
н к
I
<
а
X о о
к <
а С
'X <
л О а С
ы К а
и ы
У —
о <
0
1
к к
а а
107
S н и о X
л
<
и н к
И
:|S
0
1
л
<
и н S
I
<
а
X о о
л
<
а С
и <
ш о а С и S а и и
У S
I—
о <
0
1 S
S а bS
108
медицинских учреждений и иных государственных органов; распределение преступных ролей; применение мер конспирации и безопасности; создание (учреждение) коммерческих организаций, специально предназначенных для целей незаконного обналичивания МСК и не занимающихся законной деятельностью; вовлечение в процесс незаконного обналичивания средств МСК большого количества женщин, имеющих сертификаты на МСК.
В целом сложившаяся ситуация обусловлена, прежде всего, комплексом проблем, среди которых можно выделить следующие:
- недостаточную правовую грамотность, социальную незащищенность и затруднительное материальное положение большинства женщин-владельцев сертификатов на МСК, втянутых преступниками обманным путем в незаконное обналичивание средств;
- неэффективность правовых и организационных механизмов контроля за распоряжением средствами МСК, направляемыми на улучшение жилищных условий граждан, в том числе по причине слишком широкого, по нашему мнению, перечня организаций, имеющих право на работу со средствами МСК;
— вовлечение в преступную деятельность коррумпированных должностных лиц органов власти и управления, создающих условия для «бесконтрольной» масштабной деятельности организованных преступных групп по незаконному обналичиванию бюджетных средств МСК.
Решение указанных выше проблем видится в следующем:
— проведении территориальными отделениями ПФР более широкой разъяснительной
Список литературы
1. О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
2. О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов: Федеральный закон от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
3. Об утверждении государственной программы «Социальная поддержка граждан»: распоряжение Правительства РФ от 27 ноября 2012 г. № 2553-р // СПС КонсультантПлюс.
4. Криминалистическое обеспечение экономической безопасности и борьбы с коррупцией: учебно-практич. пособ. / под ред. А. Ф. Лу-бина, С. Ю. Журавлева. Н. Новгород, 2012.
работы среди потенциальных получателей сертификата на МСК и владельцев сертификатов на предмет разъяснения незаконности любых способов обналичивания средств МСК;
- в целях стабилизации обстановки в указанной сфере и предотвращения возможных злоупотреблений целесообразно внесение в Закон изменений, предусматривающих направление средств (их части) МСК на погашение основного долга и уплату процентов по займам на приобретение (строительство) жилого помещения, предоставленным гражданам по договору, заключенному только с кредитными организациями;
- дополнительной проработки требует вопрос об установлении обязательного проведения уполномоченными органами (ПФР, органами местного самоуправления и опеки) обследования приобретенного жилого помещения на предмет его пригодности для проживания и соответствия социальным нормам;
- активизации деятельности подразделений ЭБиПК территориальных органов МВД России по выявлению и пресечению участия в преступной деятельности коррумпированных должностных лиц органов власти и управления.
Реализация вышеуказанных предложений, по нашему мнению, позволит повысить эффективность контроля за осуществлением дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, недопущением вовлечения в деятельность по незаконному обналичиванию средств МСК владельцев сертификатов, а также уменьшением количества злоупотреблений в рассматриваемой сфере.
5. Марков А. В. Преступность в бюджетной сфере (Понятие, тенденции, предупреждение): автореф. дис. ... докт. юрид наук. М., 2005.
6. Правление ПФР подводит предварительные итоги года работы в 2013 году. Официальный сайт ПФР. URL: http://www.pfrf.ru/ press_center/71006.html. (дата обращения: 31.04.2014).
7. Программа маткапитала может быть продлена. Интернет-портал «Российская газета». URL: http://www.rg.ru/2013/12/09/ matkapital-anons.html. (дата обращения: 31.04.2014).
Тел.: 8 (499) 150-28-49
