CC BY
31А.М. Галичаева аспирант кафедры социологии, политологии и права ИППК Южного федерального университета*
Специфика организации управленческой деятельности структур публичной власти в современном российском обществе
Актуальность проблемы определяется спецификой организации управленческой деятельности структур публичной власти в современном российском обществе как субъекте воздействия, тем, что в современных демократических государствах организация управленческой деятельности структур публичной власти, по сути, играет роль социально-политического инструмента в системе государственного управления. Соответственно, выявление особенностей организации управленческой деятельности структур публичной власти в современном российском обществе и факторов, оказавших влияние на формирование указанных особенностей, позволит определить взаимосвязь, существующую в системе «особенности организации управленческой деятельности структур публичной власти - эффективность управленческой деятельности структур публичной власти», что впоследствии даст возможность формировать более результативные управленческие практики структур публичной власти в соответствии с реалиями современного российского общества.
Особенности организации управленческой деятельности структур публичной власти имеют общее, свойственное в принципе организации управленческой деятельности структур публичной власти независимо от типа общества (действенность, легитимность, сила власти, асимметричность, ограничение власти) и частное, то есть специфическое проявление общего сквозь призму данного общества.
Рассматривая особенности организации управленческой деятельности структур публичной власти в современном российском обществе, прежде всего, необходимо начать с действенности и легитимности. Действенность понимается в научном знании как обладание субъектами власти способностями исполнять функции публичной власти и их полноценная реализация на практике. Поскольку управленческая деятельность структур публичной власти выступает всегда как двустороннее отношение между субъектом и объектом, оценка действенности может быть дана с трех позиций: двух основных, классических позиций (субъекта и объекта взаимодействия) и одной дополнительно, метапозиции (позиция исследователя). При этом с
Галичаева Анна Михайловна, e-mail: [email protected]
*
позиции структур публичной власти как субъекта при оценке качества своей управленческой деятельности действенность выступает в качестве силы как способности субъекта достигать поставленных целей. С позиции объекта управленческой деятельности структур публичной власти действенность есть, прежде всего, легитимность, выступающая индикатором степени совпадения осуществленного волеизъявления объекта с его представлениями о должном и правильном. В современном российском обществе, как пишет А.А. Галкин1, основываясь на результатах социологических исследований, мировой экономический кризис 2008-2009 гг., последствия которого продолжают сказываться, высветил все накопившиеся за годы «трансформации» проблемы и четко определил тупиковость выбранного пути, по которому пошла страна. В совокупности это привело к тому, что существовавшее ранее пассивно-терпимое отношение населения к власти стало размываться. В создавшихся условиях возникла острая необходимость направить управленческую деятельность структур публичной власти, прежде всего, на преодоление сформировавшейся и принявшей опасные масштабы отчужденности между гражданами и властью. Однако это может быть достигнуто, только если обществу будут представлены убедительные аргументы в виде взвешенной политики, учитывающей не только интересы всех слоев населения, но и состояние массового сознания. Но при подмене реальных изменений административными ухищрениями процесс может принять неуправляемый характер и привести к непредсказуемым последствиям.
Легитимность как особенность организации управленческой деятельности структур публичной власти исторически актуализировалась в периоды существенных трансформаций общественно-политического строя. В качестве примера здесь можно привести Францию в период правления Ш. де Голля, когда, собственно, и появилось данное понятие, отвечая сформированной в обществе потребности в добротном обосновании системы власти, поскольку одной ссылки на формальное соответствие власти позитивному праву стало уже недостаточно. Собственно, в научном знании легитимность долгое время трактовалась как тождественное понятию «легальность» и рассматривалась в контексте права. Однако в современном научном знании данные понятия разделены: легальность соотносится с формально-правовыми основаниями власти, легитимность - социально-психологическими: принятие власти населением страны; готовность подчиняться ей, подкрепляемая действиями; признание за властью права управлять страной. То есть фактически легитимность есть признак соответствия власти морали и ценностной системе, в большой степени зависящий от качества идеологического обоснования власти на
1 Галкин А.А. Власть, общество и политический процесс // Россия в многообразии цивилизаций. М., 2011. С. 642-661.
уровне массового сознания. Важным также при оценке легитимности является принцип эффективности (Ганс Кельзен), выступающий одновременно и в качестве ограничения легитимности власти (при низкой эффективности легитимная власть может переходить в статус нелегитимной), и в качестве средства (эффективная нелегитимная власть может приобретать статус легитимности). Кроме того, существуют различные классификации типов легитимности. Основными из них считаются классификация идеальных типов М. Вебера (традиционная, харизматическая, легальная легитимность); Д. Истона (идеологическая, структурная, персональная); Ж.-Л. Шабо (демократическая, технократическая, идеологическая, онтологическая). Основываясь на представленных выше научно-теоретических данных и данных, полученных в результате социологических опросов населения, проводимых «Левада-центром» изучения общественного мнения2, и
о
монографии Л.Г. Бызова3, написанной на основе результатов социологических исследований, проведенных автором за последнее десятилетие в Институте социологии РАН, ВЦИОМ и иных исследовательских центрах, произведем анализ уровня легитимности управленческой деятельности в структурах публичной власти в современном российском обществе. Если оценивать уровень легитимность всех структур публичной власти, то можно отметить снижение уровня легальной легитимности с высокого на средний, что вызвано принятыми законами и находящимися на рассмотрении, суть которые противоречит интересам простых граждан (платная скорая помощь, ювенальная полиция, практически полная легализация сексуальных меньшинств). По классификации видов легитимности Ж.-Л. Шабо явно дифференцируется дефицит демократической легитимности, поскольку одних деклараций, что власть основана по волеизъявлению народа, недостаточно: должны быть действия, подтверждающие данный тезис в массовом сознании. В настоящий же момент ситуация такова, что большинство населения придерживается мнения, по которому управленческая деятельность структур публичной власти не соответствует их потребностям. Что касается деятельности президента, то его легитимность, рассматриваемая в контексте персонально-харизматической типологии, претерпевает деградацию: так, средневзвешенный уровень одобрения его деятельности в 2000-2001 гг. и за десять месяцев 2002 г. составил 66,5, 73,3 и 74,1 % одобрения, в то время как в августе 2013 г., по данным пресс-выпуска «Левада-центра»4, в среднем деятельность В.В. Путина на посту президента оценили на 6 баллов по десятибалльной шкале. Среди качеств, свойственных В.
2
Россияне о Владимире Путине. Пресс-выпуск от 09.08.2013. URL: http://www.levada.ru (дата обращения: 10.08.2013).
3 Бызов Л.Г. Контуры новорусской трансформации (Социокультурные аспекты формирования современной российской нации и эволюция социально-политической системы). М., 2013.
Россияне о Владимире Путине...
Путину, лидируют «опыт политической деятельности» (35 %) и «умение связно излагать свои мысли» (30 %). По мнению россиян, В. Путин в первую очередь выражает интересы силовиков.
Таким образом, в целом уровень легитимности управленческой деятельности структур публичной власти в современном российском обществе невысок. В большой степени это можно объяснить скоростью проводимых политико-правовых преобразований, их масштабностью и направленностью преобразований «сверху», что практически лишает граждан возможности влиять на сущностное наполнение проводимых реформ. То есть действенность управленческой деятельности структур публичной власти в современном российском обществе оценивается как низкая, что подтверждается быстропадающим уровнем ее легитимности. Во многом данная ситуация обусловлена существующим противоречием между представлениями о должной, свободной социальной организации, бытующими на уровне общественного сознания и обстоятельств современного общественного бытия. Данное противоречие может найти разрешение через крайнюю форму протестного движения - революцию, переворот. Профилактикой этого возможного исхода должна стать система мер, включающая в себя в первую очередь поднятие престижа институтов непосредственного народовластия и, прежде всего, выборов органов законодательной власти, что в целом будет способствовать повышению легитимности как принимаемых законов в частности, так и всех структур публичной власти.
Следующей особенностью организации управленческой деятельности структур публичной власти выступает сила. В научной литературе существуют следующие основные подходы к определению понятия «сила власти»: 1) сила выделяется в качестве формы власти; 2) сила и власть противопоставляются: применение силы трактуется не как проявление власти, а как свидетельство ее отсутствия и упадка. В российской традиции сила, как правило, выделяется в качестве элемента структуры власти, воспринимаемого в виде некоей количественной величины, включающей в себя размер ВВП, вооружения, уровень развития человеческих ресурсов, геополитическое положение и прочее и во многом близкой понятию «политическая субъектность». Однако, с нашей точки зрения, принципиально различны уже в силу того, что понятие «сила власти» обладает более широким спектром приложения (его можно применять по отношению к субъектам любого вида власти), акцентируя внимание больше на потенциальной способности, в то время как понятие «политическая субъектность» более соотносимо с органами государства и указывает на реализованные способности и текущие процессы. Таким образом, с нашей позиции, наиболее продуктивным выступает позиция С.Н.
Кожевникова5, который рассматривает силу как одну из характеристик власти, поскольку именно при данном подходе сила в структурах публичной власти, проявляемая в управленческой деятельности, выступает как динамический показатель степени способности субъекта достигнуть поставленной цели независимо от существующих препятствий. При этом категория «сила» именно относительно публичной власти указывает на то, насколько субъекты публичной власти способны противостоять влиянию отдельных частных интересов и, несмотря на их существование, успешно реализовывать на практике публичные интересы: снижение способности осуществлять публичные интересы является показателем ослаблении публичной власти. В условиях плюралистичных обществ, в которых одновременно сосуществует множество интересов, на определенном этапе практически неизбежно происходит замещение и подмена публичных интересов интересами частными. То есть, как справедливо отмечают А.Г. Хабибулин и Р.А. Рахимов6, уход государства из сферы регулирования социально-экономических процессов и сужение его полномочий в политической сфере означает только одно: проводимая политика уже не отражает реальных интересов социальных групп и общества в целом. Отсюда возникает закономерный вывод о необходимости наличия силы при осуществлении управленческой деятельности в структурах публичной власти. И это нашло свое отражение в официальной политике: во всех посланиях президента РФ Федеральному собранию начиная с 1994 г. красной линией проходит курс на укрепление государства. Но хотя курс на укрепление государства уже стереотипно (не первый год) провозглашается главной стратегической задачей российской политики, дальше деклараций дело не продвинулось. При этом укрепление власти трактуется как усиление только государственной власти, в то время как государственная власть есть один из видов публичной власти. То есть в современном российском обществе идет непропорциональное развитие подсистемы государственной власти в ущерб всем структурам власти публичной. Так, исходя из последних социологических исследований, проведенных «Левада-центром» относительно отношения россиян к власти, ее вертикали и ее основаниям (опрос проведен 18-22 июля 2013 г. по репрезентативной всероссийской выборке городского и сельского населения среди 1601 человека в возрасте 18 лет и старше в 130 населенных пунктах 45 регионов страны)7, получены следующие
5
Кожевников С.Н. Социалистическая государственная власть - организующий фактор общественных отношений // Актуальные и теоретические проблемы политической организации общества. Вып. 43. Свердловск, 1975.
6 Хабибулин А.Г., Рахимов Р.А. Политическая субъектность как характеристика современного российского государства // Государство и право. 1999. № 12.
7 Россияне о власти, ее вертикали и ее основаниях. Пресс-выпуск от 12.08.2013. URL: http://www.levada.ru/12-08-2013/rossiyane-o-vlasti-ee-vertikali-i-ee-osnovaniyakh (дата обращения: 13.08.2013).
данные: 55 % россиян считают, что контроль общества над государственной властью важнее ее силы. Кроме того, по мнению большинства, власть в настоящий момент держится на коррумпированности чиновников (39 %), а должна на соблюдении Конституции (59 %).
Таким образом, сила структур публичной власти, проявляемая в управленческой деятельности в современном российском обществе, характеризуется как сместившая акцент со структур публичной власти на подсистемы государственной власти и направления вектора с интересов общества на интересы коррумпированных чиновников, что одновременно и коррелируется с низким уровнем ее легитимности, и объясняет его.
Следующими особенностями организации управленческой деятельности структур публичной власти выступают взаимосвязанные между собой асимметричность и ограничение власти. Асимметричность - преимущество властвующего субъекта перед подвластным. В зависимости от типа организации публичной власти асимметричность может усиливаться в ту или иную сторону (авторитарное, тоталитарное общество, анархия) или уравновешиваться (демократическое общество, где властвующие и подвластные практически тождественны и в личном, и в институциональном плане). Официально считается, что современное российское общество является демократическим. Соответственно, в нем должно существовать взаимное ограничение: с одной стороны, органы публичной власти, обладая достаточной силой, проводят в жизнь законы, тем самым подчиняя частные интересы интересам публичным (всеобщим); с другой - полномочия органов государственной власти поставлены в жесткие рамки закона, и тем самым, как писал Б.А. Кистяковский8, имея дело с уполномоченными лицами, способными предъявлять притязания к самому государству, государственная власть оказывается вынужденной неизменно соблюдать законы. При этом совокупность прав индивида обобщенно можно назвать «свободой» (понятия, уже имеющего юридический характер, трактуемого как естественное право и выступающего как равноправное в контексте социологического исследования) в значении меры возможного поведения индивида. При данном подходе свобода выступает как внешнее по отношению к управленческой деятельности структур публичной власти, тем самым ограничивая компетенцию структур публичной власти. То есть для того, чтобы граждане могли реализовать свое право на свободу, публичная власть должна быть ограничена субъективными правами отдельных граждан. Кстати, необходимость ограничения управленческой деятельности структур публичной власти в целях соблюдения симметричности отношений в системе «структуры
8 Кистяковский Б.А. Государство и личность // Власть и право. Из истории русской правовой мысли. Л., 1990.
публичной власти - общество» не только отмечалась в советской научной литературе, но и было закреплена на законодательном уровне. Что касается положения дел в современном российском обществе, то, несмотря на то, что практически во всех посланиях президента РФ Федеральному собранию присутствует мысль о том, что только сильная государственная власть способна обеспечить и защитить права индивида, закрепленные в Конституции РФ, фактически постоянное акцентирование внимания только на усилении государственной власти, на деле может привести (и уже можно сказать привело) к тому, что усиленные органы государственной власти начнут нарушать то, ради соблюдения чего они собственно и усиливались. Закономерный вывод, возникающий отсюда: структуры публичной власти, включая государственную власть, должны быть не только сильными, но и ограниченными. То есть власть может быть наделена силой только в рамках соответствующих полномочий. Несмотря на обширную нормативную базу по данному вопросу (Конституция РФ, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), проблемы ограничения власти и соблюдения симметричности в системе отношений «структуры публичной власти -общество» возникают на уровне реализации существующих норм. Особое множество разногласий вызывают разграничения предметов ведения и полномочий между структурами публичной власти, особенно между субъектами государственной власти Российской Федерации и муниципальной власти. При этом, как следствие усиления государственной власти, деятельность муниципальной приобретает все более формальный характер. Такое положение вещей противоречит принципам демократического общества и должно быть исправлено, поскольку иначе крен в сторону тоталитаризма примет необратимый характер. Для предотвращения подобного исхода необходимо создание системы разделения взаимного сдерживания во всех структурах публичной власти, поскольку защитить права человека может сильная не государственная, а публичная власть, когда сферы и полномочия всех структур публичной власти имеют четкое разграничение и обладают по отношению друг к другу контролирующими и карающими функциями подобно законодательной, исполнительной, судебной власти в подсистеме власти государственной.
То есть в современном российском обществе асимметричность смещена в сторону государственной власти, что приводит к снижению эффективности иных структур публичной власти. Существующие же
ограничения власти на конституциональном уровне работают в одностороннем порядке, поддерживая вседозволенность государственной власти и тем самым приводя к умалению в глазах общества значения всех иных структур публичной власти.
Функционирование управленческой деятельности структур публичной власти в современном российском обществе во многом определяется таким социальным явлением, как социальный протест, который можно в контексте данного исследования трактовать как социальный фактор, регулятор управленческой деятельности структур публичной власти в современном российском обществе. Данный тезис фактически априорен, поскольку изначально и социальные, и институциональные условия жестко структурированы, а значит, существует предзаданность и в отношении влияния факторов на функционирование управленческой деятельности в структурах публичной власти вообще (на мировом уровне) и в современном российском обществе в частности. То есть фактором, влияющим на функционирование управленческой деятельности структур публичной власти, выступает социальный протест, поскольку индивидам изначально присуще обладание ресурсами, дающими возможность участвовать, по терминологии Э. Гидденса, в «диалектике контроля». То есть индивиды, находящиеся в подчинении, могут влиять на стратегии индивидов, их подчиняющих, через избегание нежелательных стратегий, через вмешательство в события, через невмешательство в события, что, с позиции А. Этциони, есть базовый принцип взаимозависимости институтов и внеинституциональной среды. При этом, как пишет И. Климов9, парадокс имеет истоки в том, что протестные движения питает сама управленческая деятельность, исходящая из структур публичной власти, а не только социально-экономическое расслоение и изменение структуры политических возможностей, что приводит к нарастанию тенденции отказа граждан от институционального сотрудничества. Это в свою очередь формирует отчуждение подчиненных акторов от управленческих структур публичной власти и ведет к созданию ситуации кризиса легитимности институтов и систем правил.
Таким образом, возникновение протестных движений обусловлено наличием такого показателя управленческой деятельности структур публичной власти, как эффективность, сочетающего в себе и количественные, и качественные характеристики, поскольку именно он оказывает формирующее воздействие на уровень доверия власти, а значит, и на лояльное к ней отношение. То есть влияние особенностей организации управленческой деятельности структур публичной власти в современном российском обществе на эффективность управленческой деятельности в структурах публичной власти напрямую обусловлено как
9 Климов И. Структурные факторы социального протеста (на примере олимпийской стройки в Сочи) // Россия реформирующаяся. Ежегодник. Вып. 8. М., 2009. С. 360-377.
нарушенным характером коммуникации, так и низкой степенью вовлечения общества в процессы принятия решений, так как взаимодействие участников коммуникации в процессе управленческой деятельности структур публичной власти строится преимущественно по вертикали.
Особенности организации управленческой деятельности структур публичной власти выражаются через такие показатели, как действенность, легитимность, сила власти, асимметричность, ограничение власти, приобретающие специфические свойства исходя из особенностей политического устройства общества и контекста ситуации.
Особенности организации управленческой деятельности в структурах публичной власти в современном российском обществе обладают следующими характеристиками. Действенность управленческой деятельности структур публичной власти в современном российском обществе оценивается как низкая, что подтверждается быстропадающим уровнем ее легитимности. Во многом данная ситуация обусловлена существующим противоречием между представлениями о должной, свободной социальной организации, бытующими на уровне общественного сознания и обстоятельств современного общественного бытия. Сила структур публичной власти, проявляемая в управленческой деятельности в современном российском обществе, характеризуется как сместившая акцент со структур публичной власти на подсистемы государственной власти и направления вектора с интересов общества на интересы коррумпированных чиновников, что одновременно и коррелируется с низким уровнем ее легитимности, и объясняет его. В современном российском обществе асимметричность смещена в сторону государственной власти, что приводит к снижению эффективности иных структур публичной власти. Существующие же ограничения власти на конституциональном уровне работают в одностороннем порядке, поддерживая вседозволенность государственной власти и тем самым приводя к умалению в глазах общества значения всех иных структур публичной власти.
Функционирование управленческой деятельности структур публичной власти в современном российском обществе определяется воздействием такого фактора, как социальный протест. Возникновение протестных движений обусловлено наличием такого показателя управленческой деятельности структур публичной власти, как эффективность, сочетающего в себе и количественные, и качественные характеристики, так как эффективность оказывает формирующее воздействие на уровень доверия власти, а значит, и на лояльное к ней отношение.
Влияние особенностей организации управленческой деятельности структур публичной власти в современном российском обществе на эффективность управленческой деятельности в структурах публичной
власти напрямую обусловлено характером коммуникации и степенью вовлечения общества в процессы принятия решений.
Галичаева А.М. Специфика организации управленческой деятельности структур публичной власти в современном российском обществе. В данной статье подвергается анализу специфика организации управленческой деятельности структур публичной власти в современном российском обществе. Определяются особенности организации управленческой деятельности структур публичной власти в современном российском обществе, а также те составляющие социальной реальности, которые могут влиять на функционирование структур публичной власти и, как следствие, на эффективность управленческой деятельности структур публичной власти
Ключевые слова: управленческая деятельность, публичная власть, структуры публичной власти, общество.
Galichaeva A.M. Specificity of the organization of management of public authority structures in the modern Russian society. This article analyzes the specifics of the organization of management of public authority structures in the modern Russian society. The characteristics of the organization of management structures of public administration in modern Russian society are determined, as well as those parts of social reality, which can affect the functioning of the structures of public authority and, as a consequence, the effectiveness of management structures of public power
Key words: management activities, public authority, structure of public authority, society.
