CC BY
480ISSN 2311-8725 (Online) ISSN 2073-039X (Print)
Анализ конкурентоспособности
СПЕЦИАЛЬНЫЕ ЗАЩИТНЫЕ МЕРЫ КАК ИНСТРУМЕНТ ПОЛИТИКИ ИМПОРТОЗАМЕЩЕНИЯ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ РОССИИ*
Марьяна Андреевна ГУБИНА", Александра Геннадьевна КОВАЛЬМ, Ольга Юрьевна ТРОФИМЕНКО0
a кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры мировой экономики, Санкт-Петербургский государственный университет, Санкт-Петербург, Российская Федерация m. [email protected]
b кандидат экономических наук, доцент кафедры мировой экономики, Санкт-Петербургский государственный университет, Санкт-Петербург, Российская Федерация e-mail: [email protected]
c кандидат экономических наук, доцент кафедры мировой экономики, Санкт-Петербургский государственный университет,
Санкт-Петербург, Российская Федерация
• Ответственный автор
История статьи:
Принята 05.11.2015 Принята в доработанном виде 14.01.2016
Одобрена 20.01.2016
УДК 339.543
JEL: F13, 024, Р52, Q27
Ключевые слова:
импортозамещение, защитные меры, специальные защитные пошлины, ВТО, Индия, Россия
Аннотация
Предмет и тема. В условиях возрастающей конкуренции на международных рынках и в сложившейся внешнеполитической ситуации в России импортозамещение рассматривается как значимая стратегия поддержки отечественных производителей. Специальные защитные меры являются одним из инструментов торговой политики, призванных защищать национальные отрасли от импортной продукции.
Цели и задачи. Целью исследования является выявление особенностей применения специальных защитных мер в России и за рубежом. Анализируется специфика проведения расследований в данной области и изучается международная практика, особенно опыт Индии как страны - лидера по применению специальных защитных мер, что позволяет оценить перспективы России.
Методология. В статье применяется институциональный подход. С помощью метода сравнительного анализа на основе статистических и отчетных данных выявляются тенденции применения специальных защитных мер в мировой практике. В качестве кейс-метода был рассмотрен опыт Индии в использовании специальных защитных мер.
Результаты. Специальные защитные меры служат поддержке национальных производителей, однако процедура введения такой меры сопряжена с определенными особенностями с точки зрения необходимости четко проработанной доказательной базы, предоставления компенсаций и последующей либерализации в ограниченный период времени. Хотя данные особенности приводят к тому, что немногие страны используют этот инструмент торговой политики, рост интереса к нему в мировом сообществе и примеры успешного применения специальных защитных мер, в частности в Индии, свидетельствуют о возможностях импортозамещения.
Выводы и значимость. Использование специальных защитных мер в целях поддержки отечественных производителей возможно при создании соответствующей институциональной структуры, которая бы позволяла эффективно взаимодействовать государственным органам и бизнесу России необходимо развивать такую структуру в рамках Евразийского экономического союза, при этом принимая во внимание, что специальные защитные меры не смогут обеспечить импортозамещение без соответствующих шагов со стороны самих национальных компаний.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2015
Введение
В современных условиях развития
международной торговой системы и кризисной ситуации в мировой экономике государства сталкиваются с проблемой выбора оптимальной
* Статья подготовлена при финансовой поддержке Санкт-Петербургского государственного университета в рамках НИР 13.39.327.2014 «Применение мер защиты внутреннего рынка в современной международной торговой системе: мировой опыт, рекомендации для Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана».
торговой политики. С одной стороны, либерализация торговли стимулирует развитие внешнеторговых связей, с другой стороны, может приносить ущерб национальному производству, что приводит к необходимости его защиты. Национальные правительства оказываются перед выбором между политикой фритредерства или протекционизма, стратегии экспортной ориентации или импортозамещения, правильнее сказать, сталкиваются с поиском баланса между обозначенными противоположностями.
В нынешних реалиях внешнеэкономические условия подталкивают Россию к политике импортозамещения. При этом санкции рассматриваются как наиболее значимый, а иногда единственный инструмент в ходе ее реализации. Однако существуют и другие инструменты, которые достаточно активно используются странами и которые регулируются международными нормами и правилами. Речь идет о мерах защиты национального рынка, которые позволяют странам - членам ВТО проводить протекционистскую политику, чтобы избежать ущерба от экспансии импортных товаров.
Один из наиболее популярных мифов о ВТО гласит, что членство в этой организации ведет к потере конкурентоспособности национальных производителей на внутреннем рынке. Довольно часто отечественные компании оказываются не готовыми к снижению таможенных пошлин и в лучшем случае рискуют потерять долю внутреннего рынка, оказавшись не в состоянии конкурировать с производителями более дешевых импортируемых товаров. В долгосрочной перспективе предприятие и вовсе может прекратить свое существование со всеми вытекающими отсюда последствиями (потерей рабочих мест, сокращением налоговых поступлений в бюджет и пр.) [1].
Либерализация международной торговли, действительно, может иметь весьма неоднозначные последствия для стран. Однако не стоит так однозначно воспринимать членство в организации. Ведь помимо обязанности постепенного снижения таможенных пошлин и упрощения таможенных процедур ВТО предоставляет права по использованию «гибких положений» в национальном законодательстве. Одному из таких инструментов торговой политики посвящено авторское исследоваие.
В соответствии со ст. XIX Генерального соглашения по тарифам и торговле в случае резкого возрастания доли импортируемой продукции на внутреннем рынке страны - члены организации имеют право на временной основе вводить дополнительные меры защиты национальных производителей - специальные защитные меры (в английской версии - safeguards). С одной стороны, применение единых правил ВТО к процедуре расследования по введению специальных защитных мер можно рассматривать как определенный шаг к либерализации торговой политики, так как в целом возможность лоббирования интересов национальных
производителей снижается [2].
С другой стороны, практика показывает, что специальные защитные меры достаточно часто используются именно в качестве защиты национального производства [3], что подтверждается количеством разбирательств в ВТО по вопросам правомерности применения той или иной меры [4]. Конечно, процедура введения специальных защитных мер не так проста и имеет много условий по сравнению с санкциями, но она не носит ярко выраженного политического характера и направлена на разрешение проблемы конкретной национальной отрасли в определенный период времени в рамках установленных правилами современной международной системы норм и процедур.
Нами исследованы мировая практика введения специальных защитных мер с позиций основных положений институциональной теории [5], особенности этой процедуры применения, прописанной в соответствующем соглашении ВТО.
Практика введения специальных защитных мер предполагает наличие и успешное функционирование институтов, отвечающих за это направление торговой политики [6]. Поэтому представляется важным изучение мирового опыта. Анализ современных тенденций применения специальных защитных мер позволяет понять, какие страны и в каких отраслях преуспели этом виде поддержки национальных производителей.
Вследствие того что Индия является наиболее успешным примером защиты внутреннего рынка при помощи специальных защитных мер, анализ институтов, созданных в этой стране, может представлять интерес для отечественной практики. Однако само по себе наличие институтов, отвечающих за проведение расследований, введение и мониторинг данных мер, не является залогом успеха функционирования системы этого вида защиты внутреннего рынка. Вследствие того, что инициатива введения специальных защитных мер принадлежит национальным производителям, они должны быть к этому готовы, понимать плюсы и минусы обращения к такой процедуре для повышения своей конкурентоспособности.
Особенности процедуры обращения к мерам защиты, как правило, предполагают необходимость сотрудничества национальных производителей аналогичной продукции. Это осложняется тем, что национальные компании-конкуренты должны делиться друг с другом
конфиденциальной информацией. Зачастую представители той или иной отечественной отрасли не прибегают к этому механизму, так как не в состоянии договориться между собой.
Попытки оценить влияние специальных защитных мер на экономику страны в целом или ее отдельные отрасли уже были сделаны в экономической литературе. Анализ проводился как независимыми исследователями, так и представителями организаций, отвечающих за введение этих мер. В частности, влияние специальных защитных мер оценивается с применением вычислительных моделей общего равновесия.
Несмотря на то что у этих моделей есть серьезные ограничения (постоянная отдача от масштаба и условия совершенной конкуренции), они позволяют выявить такие последствия.
В зависимости от степени эластичности импорта введение специальных защитных мер может обернуться как ростом, так и падением благосостояния для страны в целом (в связи с вводимыми ограничениями на импорт происходит сокращение предложения, рост цены на соответствующую продукцию, расходы
национальных производителей, использующих этот товар в качестве полуфабриката, возрастают и пр.)1. Однако модели, как правило, четко демонстрируют рост доходов в отрасли, которая обратилась за введением мер [7].
Авторы не ставили целью оценку влияния. специальных защитных мер на экономическое положение конкретной отечественной отрасли, это предмет отдельного исследования. Более того, в условиях неполноты данных о межотраслевых балансах в Российской Федерации оценить влияние специальных защитных мер на благосостояние страны в целом невозможно.
Вместе с тем авторы, с одной стороны, делают попытку еще раз обратить внимание национального бизнеса на данный механизм повышения своей конкурентоспособности, а с другой стороны, на необходимость совершенствования институциональной системы применения мер защиты внутреннего рынка на основе изучения мирового опыта.
1 Steel-Consuming Industries: Competitive Conditions With Respect To Steel Safeguard Measures, United States International Trade Commission, Publication 3632, 2003.
Процедура введения специальных защитных мер
Специальная защитная мера - это чрезвычайное действие, предпринятое правительством для осуществления временной защиты национальных производителей от непредвиденного роста импорта в связи с изменениями в конкурентной среде вследствие отмены или снижения торговых барьеров [8].
Защитные меры разрешены к применению ст. XIX Генерального соглашения по тарифам и торговле в случае, если импорт причиняет или угрожает причинить серьезный ущерб отечественным компаниям. На практике это означает, что страна, доказав причинение ущерба, может ввести ограничение импорта в виде квоты или применить дополнительную пошлину, размер которой превысит уровень связывания.
Процедура применения специальных защитных мер прописана в соответствующем Соглашении ВТО по защитным мерам2. В нем, в частности, устанавливается, что они должны применяться на временной основе, вводиться только в случае возникновения серьезного ущерба или угрозы такого ущерба для отечественной отрасли, конкурирующей с импортом, применяться на недискриминационной основе и подлежать постепенной либерализации [9]. Последняя идея связана с тем, что правительство, однажды раскрыв «протекционистский зонтик», не должно сохранять один и тот же уровень защиты в течение нескольких лет, иначе велика вероятность того, что национальные производители не станут применять действенных мер по повышению своей конкурентоспособности в течение всего срока действия меры и после окончания периода защиты они останутся беззащитными и будут опять лоббировать применение дополнительных протекционистских мер.
Постепенное увеличение квоты или понижение ставки пошлины должно стимулировать отечественный бизнес предпринимать
дополнительные усилия по повышению эффективности своей работы.
Для применения защитных мер серьезный ущерб трактуется как значительное общее ухудшение позиций национальной промышленности. При этом принимаются во внимание следующие
2 Соглашение о защитных мерах (Agreement on Safeguards). URL:
http://www.vneshmarket.ru/content/document_r_B03651E4-ED46-44C5-B48C-3D0426D2E49D.html
факторы: показатели роста и объем импорта; доля национального рынка, занятого импортом; изменения в объеме продаж, производства, производительности труда, использовании производственных фондов, прибыли и занятости в импортирующей стране. Примечательно, что во внимание принимаются не только абсолютные показатели роста импорта, но и доля импортных товаров на рынке без роста абсолютных показателей. Этот подход дает больше гибкости в доказательстве серьезного ущерба.
Если причинно-следственная связь между ущербом и импортом установлена, страна может вводить соответствующие меры. Их применение означает отказ от предоставленных уступок (введение дополнительных пошлин) и/или применение количественных ограничений. По правилам ВТО, кроме того что защитные меры носят временный характер, они должны применяться на основе режима наиболее благоприятствуемой нации. Это означает, что в случае введения квот на импорт каждая страна-импортер сохранит за собой ту долю в импорте, которая была у нее до установления ограничений. Вместе с тем развивающимся странам и странам с небольшими объемами поставок могут предоставляться особые условия. Если объем поставок из развивающейся страны будет составлять менее 3% объема импорта (в литературе известное как «правило 3%») и менее 9% из всех развивающихся государств, по отношению к ее продукции квоты устанавливаться не будут.
Следует отметить, что специальные защитные меры неохотно применяются членами ВТО в отличие от других мер защиты национального рынка, таких как антидемпинговые и компенсационные пошлины [10]. Это вызвано прежде всего тем, что страна, применяющая такие меры, обязана предоставить соответствующие компенсации тем государствам, экономические интересы экспортеров которых пострадали в результате их введения. На практике сложности могут возникать не только и не столько с предоставлением компенсации, но и с определением ее размера.
Сама процедура введения защитных мер не является автоматической, введению должно предшествовать расследование. Несмотря на определенные различия в природе защитных, антидемпинговых и компенсационных мер,
процедуры по их введению имеют много общего3. Расследование должно проводиться специальным органом в соответствии с установленными и заранее опубликованными процедурами. Само Соглашение ВТО по защитным мерам (далее -Соглашение) не содержит четких и детальных инструкций относительно того, каким образом эти процедуры должны выстраиваться в странах-членах. Вместе с тем в нем содержится призыв к публикации извещений о начале расследования. Это даст возможность всем заинтересованным сторонам (импортерам, экспортерам,
национальным производителям) выразить свою точку зрения по существу вопроса.
Важным представляется определить, будет ли введение защитной меры отвечать общественным интересам. Например, не все национальные производители могут с радостью воспринять появление дополнительных ограничений в торговле, так как это негативно отразится на их коммерческих интересах.
Последствиями введения защитных мер являются рост цен на национальном рынке (из-за применения дополнительной пошлины или уменьшения присутствия иностранных
поставщиков на рынке при установлении импортной квоты) и соответственно снижение конкурентоспособности иностранной продукции. Таким образом, те национальные производители, которые зависят от товаров, в отношении которых действуют защитные меры, пострадают.
Органы расследования также обязаны опубликовать отчет, который должен содержать полученные сведения по всем вопросам, имеющим отношение к делу, включая демонстрацию достоверности всех рассмотренных факторов, а также выводы.
Важным моментом является конфиденциальность информации. Участники разбирательства в процессе расследования могут представлять в соответствующие органы данные, составляющие коммерческую тайну. Поэтому орган расследования производит два вида отчета: один, содержащий конфиденциальную информацию, только для участников процедуры, другой, который будет содержать данные для открытого доступа - для общественности.
3 Коваль А.Г., Трофименко О.Ю. Антидемпинговые меры в современной экономике: международные тенденции и российская практика // Экономический анализ: теория и практика. 2015. № 15. С. 41-51.
Применение мер возможно только в рамках и пределах, необходимых для защиты или предотвращения серьезного ущерба, а также для содействия структурным преобразованиям. Защитная мера не должна являться поводом для резкого «закручивания гаек» в отношении импорта. Например, если защитная мера носит форму импортной квоты, ее размер не может быть ниже фактического уровня импорта в последние три года перед началом расследования, если только нет четкого обоснования, почему это не так.
Максимальная продолжительность любой защитной меры - четыре года, если только она не будет продлена в соответствии с положениями Соглашения. В частности, это возможно, если будет доказана необходимость сохранения меры для предотвращения серьезного ущерба и только если будут доказательства того, что отрасль адаптируется к новым условиям. В любом случае продолжительность меры не должна превышать восьми лет. Развивающимся странам разрешается прибавлять к этому периоду еще два года. Если защитная мера пролонгируется, она также не должна быть более суровой, чем в течение первых четырех лет ее существования. Важным положением Соглашения является необходимость обзора любой меры в середине срока ее применения, если ее продолжительность превышает три года [11]. На основе такого анализа страна - член ВТО, применяющая меру, может даже либо устранить ее, либо либерализовать более быстрыми темпами, чем предполагалось изначально.
Как и любое расследование, процесс по изучению необходимости введения защитной меры занимает продолжительный период времени. К нему еще нужно прибавить те недели или даже месяцы, которые потребовались отечественным производителям для формирования жалобы. В ряде случаев отечественная отрасль может не дожить до момента введения дополнительной защиты, и негативные последствия будут иметь необратимый характер. Поэтому при критических обстоятельствах, когда задержка с введением меры может привести к ущербу, который будет тяжело преодолеть, может быть введена предварительная защитная мера. Она может носить только форму пошлины и применяться на период, не превышающий по продолжительности 200 дней. Этот срок также впоследствии должен быть включен в общую продолжительность действия защитной меры.
Обычно защитная мера не может быть введена вновь на срок, равный по продолжительности ее действию в предшествующий период. В настоящее время период неприменения составлял по крайней мере не менее двух лет.
Процедура применения защитных мер предполагает обязательную нотификацию соответствующего комитета ВТО относительно всех ее элементов: начала расследования, введения предварительной меры (в случае необходимости), выводов органов расследования относительно серьезного ущерба, решения в отношении меры и способа защиты. Однако на практике это может происходить с задержками.
Например, после присоединения к ВТО украинские производители автомобилей столкнулись с серьезными проблемами, в том числе вследствие роста импорта. Правительство попыталось применить в отношении отрасли защитные меры, однако не торопилось с нотификацией. Это вызвало непонимание и нарекания со стороны некоторых стран-членов (в частности, Республики Кореи, Турции и стран ЕС). Зачастую вызывают сомнение и процедуры, в рамках которых страны проводят свои расследования. Так, к Индии поступает довольно много вопросов в отношении прозрачности применяемых процедур.
Международные тенденции применения специальных защитных мер
Странами - членами ВТО в период с начала существования организации по 30 апреля 2015 г. было применено 147 специальных защитных мер. Важно отметить, что количество инициированных расследований в два раза превышает число введенных мер.
Страны - лидеры по проведению расследований и внедрению данных мер представлены на рис. 1.
В настоящее время Индия является лидером среди других стран - членов ВТО в данной сфере. За период с 1995 г. по 30 апреля 2015 г. индийским правительством было введено 19 специальных защитных мер (13%).
В целом можно отметить распространенность данного механизма именно среди развивающихся стран (Индии, Индонезии, Турции, Иордании и др.). Однако помимо развивающихся государств США также рассматривают возможность применения данного инструмента торговой
политики для защиты от возрастающего импорта [12].
В число лидеров по проведению расследований и внедрению защитных мер не попал Европейский союз (рис. 1). Действительно, за весь рассматриваемый период специальные защитные меры вводились им только три раза. Однако некоторые государства, до того как присоединиться к данной интеграционной группировке, имели опыт применения соответствующих процедур. Так, защитные меры применяли Польша (четыре раза), Чехия (пять раз), Венгрия (три раза) и др.
Стоит отметить, что Российской Федерацией были введены три специальные защитные меры.
Перечень товаров, в отношении которых применяются защитные меры, не отличается большим разнообразием. Это прежде всего металлы (сталь) и химическая продукция, а также различные виды сельскохозяйственных
и продовольственных товаров (молочная продукция, фруктоза, сахар, персики, баранина) (табл. 2).
Специальные защитные меры вводились также в отношении определенных видов промышленной продукции (например, фибрового картона). В Индии и Турции больше всего мер было введено в химической отрасли, тогда как меры в Индонезии и США затрагивали в основном металлургию.
В последнее время активность стран - членов ВТО по применению специальных защитных мер резко усилилась. Связано это прежде всего со стремлением помочь национальным
производителям преодолеть последствия кризисной ситуации. Возникающие разногласия в отношении справедливости применения странами - членами ВТО защитных мер, как и другие проблемы, подлежат разрешению через механизм урегулирования споров в ВТО. Таких споров за период существования Всемирной торговой организации накопилось более сорока, то есть государства пытались оспорить каждую третью меру.
Больше всего претензий вызывает практика применения защитных мер Соединенными Штатами Америки. На них приходится более трети всех торговых споров ВТО, касающихся этого вопроса. В частности, только девять заявок на разбирательства, инициированные против США в 2002 г. Евросоюзом, Японией, Кореей, Китаем, Швейцарией, Норвегией, Новой Зеландией,
Бразилией и Тайванем, были посвящены одним и тем же мерам в отношении некоторых видов стальной продукции, поэтому споры фактически были объединены в одно разбирательство. Впоследствии постоянно действующий апелляционный орган ВТО установил, что все оспариваемые защитные меры были введены в нарушение правил организации. В частности, указывалось на ненадлежащее расследование, в рамках которого не было собрано достаточных доказательств роста импорта, ущерба и взаимосвязи между ущербом и импортом. Соединенные Штаты получили рекомендации привести практику применения своих защитных мер в соответствие с правилами ВТО.
Рассмотренная процедура объединения нескольких споров в один - не единичный случай. Это может происходить всякий раз, когда несколько стран -членов ВТО страдает от одной и той же меры, применяемой каким-либо государством. Четыре жалобы латиноамериканских государств в отношении Доминиканской Республики впоследствии были объединены в одно дело, так как были посвящены одному вопросу - мерам в отношении полипропиленовых мешков и трубчатых тканей.
Несмотря на то что правила и процедуры применения специальных защитных мер в ВТО являются в целом довольно хорошо проработанными, они сами и практика их использования далеко не совершенны [13].
В рамках Всемирной торговой организации была создана коалиция, получившая название «Друзья процедур по защитным мерам» (Friends of Safeguards Procedures). Целью группы, в которую входят Австралия, Канада, страны Евросоюза, Новая Зеландия, Норвегия, Корея, Тайвань, Сингапур, США и Япония, является привлечение внимания к нарушениям, сопровождающим расследования, а также к тому факту, что количество вводимых специальных защитных мер растет.
Индия - лидер по применению специальных защитных мер
Рассмотрим более подробно пример Индии -лидера в применении специальных защитных мер.
Нельзя сказать, что Индия является той страной, национальные производители которой в наибольшей степени страдают от наплыва импортной продукции, однако именно индийское правительство достаточно умело использует
возможность введения специальных защитных мер для поддержки отечественных отраслей, в первую очередь химической. Химико-фармацевтическая отрасль Индии на протяжении нескольких десятилетий является предметом особого внимания со стороны государства. До начала 1990-х гг. в основном использовались высокие таможенные пошлины и лицензирование [14]. После проведения либеральных реформ индийское правительство существенно снизило уровень таможенно-тарифной защиты, однако в то же время более активно стало использовать такие меры защиты национального рынка, как антидемпинговые и специальные защитные [15].
По примеру Индии Россия также может воспользоваться данным инструментом торговой политики, приводя в качестве аргумента в пользу возросшего импорта изменение таможенно-тарифной защиты в связи с относительно недавним присоединением к ВТО.
Стоит отметить, что в Индии выстроена соответствующая институциональная структура, позволяющая взаимодействовать бизнесу и государственной власти по данному вопросу торговой политики [16].
В целом институциональная надстройка играет очень важную роль в осуществлении успешной торговой политики как в развитых странах [17], так и в развивающихся [18]. Так, в Индии функционирует Генеральный директорат по антидемпинговым и сопутствующим пошлинам при Министерстве промышленности и торговли, в чью компетенцию входит проведение антидемпинговых и компенсационных
расследований и введение соответствующих мер. Другой департамент - Генеральный директорат по защитным мерам при Министерстве финансов -ответствен за реализацию механизма специальных защитных мер.
Возможность применения специальных защитных мер в Индии была регламентирована еще в 1975 г., когда был принят закон о таможенном тарифе. В разделах 8В и 8С в общих чертах прописано, в каких случаях их можно использовать. Однако вплоть до 1997 г., когда был принят законопроект о финансах, вносящий изменения в закон о таможенном тарифе, законодательная база была недостаточно сильна и Индия не проводила расследований по поводу существенно возросшего импорта. Помимо законопроекта о финансах были приняты таможенные тарифные правила, в которых более детально прописаны процедурные
и административные требования относительно введения специальных защитных мер. В 2012 г. завершилось формирование прочной
законодательной базы по применению данной меры защиты внутреннего рынка - были опубликованы правила использования
специальных защитных мер в Индии. Как видно, проработка законодательной базы является залогом успешных разбирательств по введению мер защиты.
В целом регламент использования защитных мер в Индии опирается на соответствующие положения ст. XIX Генерального соглашения по тарифам и торговле и Соглашение ВТО по защитным мерам.
В частности, установлено, что после проведения расследования, в ходе которого удостоверяется связь между возросшим импортом и серьезным ущербом или угрозой серьезного ущерба местным производителям, правительство Индии может применить защитную меру. Стоит отметить, что, если доказательства уже причиненного серьезного ущерба учитывают эмпирические данные (долю национального рынка, занятого импортом; изменения в объеме продаж, потерю рабочих мест и пр.), то угроза серьезного ущерба - категория более аморфная и опирается в основном на теоретические методы исследования.
В законе о таможенном тарифе Индии есть отдельный раздел, посвященный возможности введения специальных защитных мер в отношении продукции китайского происхождения без применения «правила 3%». Дешевые китайские товары являются основными конкурентами индийским во многих отраслях, в первую очередь в столь важной химико-фармацевтической отрасли. Здесь стоит отметить, что не только Индия применяет специальные защитные меры в отношении Китая с особыми условиями [19]. Другие страны - члены ВТО также активно используют эту и другие меры защиты в отношении китайского экспорта [20].
Процедура начала проведения расследования включает в себя два этапа. Представители отрасли подают письменную заявку в Генеральный директорат по защитным мерам. Заявка должна быть составлена от лица производителей аналогичных или напрямую конкурирующих товаров, обеспечивающих большую долю совокупного производства. Она составляется по определенной форме, которая есть на сайте Генерального директората, и включает в себя три обязательных раздела: данные о возросшем
импорте товара I; свидетельства серьезного ущерба или угрозы серьезного ущерба национальным производителям товара I; доказательства наличия причинно-следственной связи между возросшим импортом товара I и так называемыми серьезным ущербом или угрозой серьезного ущерба национальным производителям товара /.
На втором этапе Генеральный директорат принимает решение об инициировании расследования по введению защитных мер. В том случае, если будет выявлено, что доказательная база недостаточно сильна, директорат может отказать в проведении расследования или, наоборот, опираясь на собственную инициативу, запросить необходимую информацию, например, в Генеральном директорате по коммерческой информации и статистике, или в Таможенной службе Индии (ежедневная таможенная статистика), или в ином государственном органе Индии [21].
Вся процедура проведения расследования должна носить публичный характер. Следственные органы проводят общественные слушания, предоставляют необходимые сведения для всех заинтересованных сторон. Также предполагается, что защитные меры не должны противоречить общественным интересам.
Законодательная база и процедура расследования настолько проработаны, что за весь период существования ВТО не возникло ни одного спора относительно вводимых Индией специальных защитных мер.
Успешность реализуемой политики в отношении специальных защитных мер в первую очередь связана с функционированием особого департамента - Генерального директората по защитным мерам при Министерстве финансов Индии, который был создан в 1998 г. для эффективного проведения расследований по использованию специальных защитных мер. Статистика подтверждает, что именно после возникновения указанного департамента Индия впервые стала применять защитные меры в своей практике и с тех пор уверенно удерживает пальму первенства в отношении реализации механизма специальных защитных мер. В директорате работают девятнадцать сотрудников, которые оказывают мощную информационную поддержку отечественным предпринимателям, в том числе по сбору необходимой документации для подачи заявки на проведение расследования.
Отдельно стоит отметить функционирование удобного веб-сайта департамента, где представлена информация на двух языках (хинди и английском)4. Любой желающий может ознакомиться с текущими и завершенными расследованиями по введению защитных мер, скачать формы для подачи заявки, соответствующие образцы.
Институциональная составляющая, лежащая в основе реализации мер защиты внутреннего рынка в Индии, представляется существенно более развитой, чем в большинстве стран мира, где отсутствуют обособленные подразделения, отвечающие за применение специальных защитных мер.
Опыт Индии показывает, что, будучи членом ВТО, страна не только имеет обязанности по либерализации торгового режима, но и пользуется определенными правами, заложенными в нормах и правилах ВТО, для защиты отечественных отраслей.
Практика применения специальных защитных мер в Индии может быть полезна многим странам -членам ВТО, в том числе и России, которые испытывают серьезное давление со стороны дешевого импорта на внутренний рынок.
Перспективы для России
В Российской Федерации лишь в начале 2000-х гг. стали обращать более пристальное внимание на меры защиты национального рынка. В частности, был принят Федеральный закон от 08.12.2003 № 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров», в котором содержались основные положения, касающиеся проведения соответствующих расследований. Необходимо отметить, что данный закон был принят в то время, когда Россия согласовывала системные условия присоединения к ВТО, что подразумевало приведение национального законодательства к нормам этой организации, в том числе и в сфере применения защитных мер.
Позднее был принят Федеральный закон от 30.12.2006 № 280-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров». Поправки учитывали замечания, высказывавшиеся экспертами в ходе переговоров сторон, участвующих в Рабочей
4 Directorate General of Safeguards. URL: http://www.dgsafeguards. gov. in/newversion/index.html
группе по присоединению Российской Федерации к ВТО.
Единственное ключевое отличие российского закона (оно сохранилось и в последующих соглашениях Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана) от Соглашения ВТО - это разница в терминологии. В российском законодательстве используется термин
«специальные защитные меры». В нормах ВТО понятие «специальные защитные меры» тоже существует, но их применение возможно только в отношении отдельных видов
сельскохозяйственной продукции и только теми странами - членами организации, которые прописали возможность такого использования в своих перечнях уступок. Более того, использование специальных защитных мер в этом случае не предполагает особого расследования, достаточно лишь, чтобы цена на внутреннем рынке на соответствующий товар снизилась по отношению к некоему триггерному уровню или же объемы импорта соответствующий триггерный уровень превысили. Соответственно, по своей природе и сути понятие «специальные защитные меры», применяемое в законодательстве Российской Федерации и теперь в соглашениях Евразийского экономического союза,
соответствует понятию «защитные меры», используемому в Соглашении ВТО по защитным мерам.
Согласно решению Коллегии Евразийской экономической комиссии от 07.03.2012 № 1 «О некоторых вопросах применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер на единой таможенной территории Таможенного союза» полномочия органа, ответственного за проведение расследований, предшествующих введению специальных защитных мер на единой таможенной территории Таможенного союза и теперь Евразийского экономического союза, переданы Департаменту защиты внутреннего рынка Евразийской экономической комиссии. Расследования проводятся этим подразделением, а решения принимаются на уровне Коллегии Евразийской экономической комиссии.
Меры, действующие на территории Евразийского экономического союза по состоянию на 1 октября 2015 г., представлены в табл. 1.
В Евразийской экономической комиссии в настоящее время делается многое для того, чтобы повысить эффективность ее работы. В последние
несколько месяцев были разработаны и размещены на сайте Евразийской экономической комиссии5 методические рекомендации для компаний, желающих увеличить свою конкурентоспособность через процедуры механизма защиты внутреннего рынка, в том числе с помощью применения специальных защитных мер. Кроме того, расширяется штат Евразийской экономической комиссии, в том числе чтобы у нее была возможность оперативно реагировать на запросы компаний.
Вместе с тем интервью авторов статьи и других сотрудников кафедры мировой экономики Санкт-Петербургского государственного университета с представителями бизнеса показывают, что не все отечественные компании имеют достаточно полное представление о том, каким образом следует эту защиту инициировать. Некоторые пытаются ограничиться простым письмом, содержащим пожелания относительно введения защитных мер, не предоставляя при этом никакой информации об ущербе, импорте и причинно-следственной связи между ними.
Заключение
Несмотря на то что специальные защитные меры традиционно в странах - членах ВТО обладали пальмой первенства в категории самых непопулярных среди мер защиты внутреннего рынка, существенно уступая антидемпинговым и отставая от компенсационных, в сложных условиях выхода из мирового экономического кризиса их востребованность растет.
Россия и Евразийский экономический союз также находятся в тренде применения защитных мер: существует необходимое законодательство, соответствующее правилам ВТО, и наработанная практика расследований. То обстоятельство, что этим сейчас занимаются наднациональные структуры, вполне соответствует принципам таможенных союзов. Здесь Россия, так или иначе, повторяет европейскую практику [22].
Вместе тем следует отметить, что, несмотря на рост популярности применения специальных защитных мер в мире, российским компаниям не стоит рассчитывать на их использование в массовом порядке. Все-таки они связаны с отходом от обязательств в рамках ВТО, и затронутые этим другие страны - члены Всемирной торговой организации могут потребовать компенсации.
5 Евразийская экономическая комиссия. URL: http://www.eurasiancommission. org/
Таким образом, специальные защитные меры являются инструментом оперативного
реагирования на возрастающий импорт и могут послужить эффективным инструментом политики импортозамещения.
Однако только в сочетании с грамотной промышленной политикой они могут дать стране возможность не утратить конкурентоспособности отечественного производства в долгосрочной перспективе.
Таблица 1
Специальные защитные меры, действующие на территории Евразийского экономического союза
Товар Срок действия Размер ставки пошлины
Посуда столовая и кухонная из фарфора 29.09.2013-28.09.2014 1 479 долл./т
29.09.2014-28.09.2015 1 035,3 долл./ т
29.09.2015-28.09.2016 591,6 долл./т
Зерноуборочные комбайны и модули 01.01.2014-14.03.2014 26,7%
15.03.2014-14.03.2015 26,2%
15.03.2015-14.03.2016 25,7%
Источник: меры защиты внутреннего рынка в ЕАЭС.
URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/act/trade/podm/mery/Pages/default.aspx Таблица 2
Отраслевая структура специальных защитных мер, введенных странами - членами ВТО с 01.01.1995 по 30.04.2015
Продукция Количество защитных мер Доля, %
Химическая продукция 30 20
Металлы и изделия из них 30 20
Продукция из камня 14 10
Овощи 13 9
Продовольственные товары 13 9
Живые животные 9 6
Текстиль 9 6
Машины и оборудование 8 6
Другие товары 21 14
Источник: Safeguard measures. URL: http://www.wto.org/english/tratop_e/safeg_e/safeg_e.htm Рисунок 1
Страны - лидеры по количеству введенных защитных мер с 01.01.1995 по 30.04.2015
Источник: Safeguard measures. URL: http://www.wto.org/english/tratop_e/safeg_e/safeg_e.htm
Список литературы
1. Сутырин С.Ф., Ломагин Н.А., Шеров-Игнатьев В.Г., Трофименко О.Ю., Капусткин В.И., Назарова М.В., Лисицын Н.Е. Присоединение России к ВТО: основные обязательства, возможные последствия. СПб.: Международный торговый центр, СПбГУ, 2012. 36 с.
2. Beshkar M. Trade Skirmishes and Safeguards: A Theory of the WTO Dispute Settlement Process. WTO Staff Working Paper ERSD-2009-09. 36 p.
3. Busch M.L., Pelc K.J. Law, politics, and the true cost of protectionism: the choice of trade remedies or binding overhang // World Trade Review. 2014. Vol. 13. Iss. 01. P. 39-64. doi: 10.1017/S1474745613000220
4. Mavroidis P.C., Messerlin P.A., Wauters J.M. The Law and Economics of Contingent Protection in the WTO. Cheltenham. UK: Edward Elgar, 2008. 606 p.
5. Peng M.W., Wang D.L., Jiang Y An institution-based view of international business strategy: a focus on emerging economies // Journal of International Business Studies. 2008, no. 39(5). P. 920-936.
6. Rugman A., Verbeke A. American trade policy and corporate strategy // World Competition: Law and Economic Review. 1990. Vol. 13. № 4. P. 79-90.
7. Губина М.А., Малова А.С. Либерализация или протекционизм: индийский опыт использования мер защиты внутреннего рынка // Экономическая теория и хозяйственная практика: глобальные вызовы: материалы Международной конференции «Эволюция международной торговой системы: проблемы и перспективы - 2015». СПб.: Гамма, 2015.
8. Членство в ВТО: новый этап участия России в международной торговой системе: монография / под ред. С.Ф. Сутырина и О.Ю. Трофименко. М.: Проспект, 2014. 318 с.
9. Van den Bossche P., Zdouc W. The Law and Policy of the World Trade Organization: Text, Cases and Materials. UK: Cambridge University Press, 2013. 737 p.
10. Коваль А.Г., Сутырин С.Ф., Трофименко О.Ю. Защита национальных производителей в рамках ВТО // Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. 5: Экономика. 2014. Вып. 1. С. 53-70.
11. Новиков М.В., Землянская С.В. Процедура применения специальных защитных мер во внешнеторговой практике // Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 3: Экономика, Экология. 2014. № 3. С. 79-85.
12. Bown C.P. How Different Are Safeguards from Anti-dumping? Evidence from US Trade Policies toward Steel. The World Bank Policy Research Working Paper. 2013. WPS6378.
13. Zheng W Reforming trade remedies // Michigan Journal of International Law. 2013. Vol. 34. Iss. 151. P. 152-207.
14. Губина М.А. Влияние присоединения к ВТО на фармацевтическую отрасль: опыт Индии, возможные последствия для России // Членство в ВТО - новый этап участия России в международной торговой системе / под ред. С.Ф. Сутырина, Н.А. Ломагина. СПб.: СПбГУ, 2013. С. 120-135.
15. Bown C.P. Taking Stock of Antidumping, Safeguards, and Countervailing Duties, 1990-2009 // The World Economy. 2011. Vol. 34. Iss. 12. P. 1955-1998. doi: 10.1111/j.1467-9701.2011.01388.x
16. Bown C.P., Tovar P. Trade Liberalization, Antidumping, and Safeguards: Evidence from India's Tariff Reform // Journal of Development Economics. 2011. Vol. 96. Iss. 1. P. 115-125.
17. Подоба З., Горшков В. Специальная тарифная система Японии: практика применения // Мировая экономика и международные отношения. 2015. № 5. С. 81-91.
18. Finger M., Nogues J.J. Safeguards and antidumping in Latin American trade liberalization: fighting fire with fire. The World Bank and Palgrave Macmillan, 2006. 312 p.
19. Lee Y.-S. First WTO Case on Transitional Product-Specific Safeguard Measure under Section 16 of the Protocol of China's Accession to the WTO: Affirming Discriminatory Safeguard Measure by the WTO? // Journal of World Trade. 2012. Vol. 46. № 4. P. 913-936.
20. Evenett S.J. The BRICS Trade Strategy: Time for a Rethink. The 17th GTA Report. London: CEPR Press, 2015. 107 p.
21. Viljoen W Trade Remedies and Safeguards in BRICS Countries. Tralac Trade Law Centre. Tralac Working Paper. 2013. February. 45 p.
22. Van Bael I., Bellis J.F. EU Anti-dumping and Other Trade Defense Instruments. Kluwer Law International, 2011.1396 p.
ISSN 2311-8725 (Online) Analysis of Competitive Ability
ISSN 2073-039X (Print)
SAFEGUARD MEASURES AS AN INSTRUMENT OF IMPORT-SUBSTITUTION POLICY: FOREIGN EXPERIENCE AND PROSPECTS FOR RUSSIA
Mar'yana A. GUBINAa, Aleksandra G. KOVAL'M, Ol'ga Yu. TROFIMENKOc
a Saint Petersburg State University, St. Petersburg, Russian Federation m. [email protected]
b Saint Petersburg State University, St. Petersburg, Russian Federation [email protected]
c Saint Petersburg State University, St. Petersburg, Russian Federation [email protected]
• Corresponding author
Article history:
Received 5 November 2015 Received in revised form 14 January 2016 Accepted 20 January 2016
JEL classification: F13, O24, P52, Q27
Keywords: import substitution, safeguard measures, special protective tariff, trade dispute, WTO
Acknowledgments
The paper was supported by the Saint Petersburg State University under research project No. 13.39.327.2014
Application of Trade Remedies in the Modern International Trading System: International Practice, Recommendations for the Customs Union of Russia, Belarus and Kazakhstan.
References
1. Sutyrin S.F., Lomagin N.A., Sherov-Ignat'ev V.G., Trofimenko O.Yu., Kapustkin V.I., Nazarova M.V., Lisitsyn N.E. Prisoedinenie Rossii k VTO: osnovnye obyazatel'stva, vozmozhnye posledstviya [Russia's accession to the WTO: major commitments, possible implications]. St. Petersburg, International Trade Center, Saint Petersburg State University Publ., 2012, 36 p.
2. Beshkar M. Trade Skirmishes and Safeguards: A Theory of the WTO Dispute Settlement Process. WTO
Staff Working Paper, 2009, no. 9, 36 p.
3. Busch M.L., Pelc K.J. Law, Politics, and the True Cost of Protectionism: The Choice of Trade Remedies or Binding Overhang. World Trade Review, 2014, vol. 13, iss. 1, pp. 39-64. doi: http://dx.doi.org/10.1017/S1474745613000220
4. Mavroidis P.C., Messerlin P.A., Wauters J.M. The Law and Economics of Contingent Protection in the WTO. Cheltenham, UK, Edward Elgar, 2008, 606 p.
Abstract
Importance Under the increasing competition on international markets and contemporary foreign economic policy of Russia, import substitution serves as a significant strategy for the protection of national producers. Safeguard measures are one of the trade policy's instruments aiming at protecting domestic industries from import products.
Objectives The research aims to identify the specifics of safeguard measures in Russia and abroad. Methods The paper rests on the institutional approach. The comparative analysis on the basis of statistical and reporting data reveals trends in the application of safeguard measures in the international practice. The case study considers the relevant Indian experience. Results Safeguard measures support national producers; however, the procedure for their implementation has certain difficulties, including the need for a well-elaborated evidence base, countervailing duties and further liberalization during a limited time period. Therefore, only few countries use this instrument of trade policy. Nevertheless, the increasing attention of the world community and successful cases of implementing the measures, for instance in India, prove the possibility of import substitution.
Conclusions Safeguard measures for national producers' support may be possible only if there is a relevant institutional network for efficient interaction of the State and the business. Russia should develop the institutional infrastructure within the Eurasian Economic Union. However, these measures would not provide a successful import substitution without reasonable steps on the part of national companies.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2015
5. Peng M.W., Wang D.L, Jiang Y. An institution-based view of international business strategy: a focus on emerging economies. Journal of International Business Studies, 2008, no. 39(5), pp. 920-936.
6. Rugman A., Verbeke A. American Trade Policy and Corporate Strategy. World Competition: Law and Economic Review, 1990, vol. 13, no. 4, pp. 79-90.
7. Gubina M.A., Malova A.S. [Liberalization or protection: Indian experience in application of trade remedies]. Materialy mezhdunarodnoi konferentsii "Evolyutsiya mezhdunarodnoi torgovoi sistemy: problemy iperspektivy - 2015" [Proc. Int. Sci. Conf. Evolution of International Trading System: Problems and Prospects - 2015]. St. Petersburg, Gamma Publ., 2015.
8. Chlenstvo v VTO: novyi etap uchastiya Rossii v mezhdunarodnoi torgovoi sisteme: monografiya [Membership in the WTO: a new stage for Russia in the international trading system: a monograph]. Moscow, Prospekt Publ., 2014, 318 p.
9. Van den Bossche P., Zdouc W. The Law and Policy of the World Trade Organization: Text, Cases and Materials. UK, Cambridge University Press, 2013, 737 p.
10. Koval' A.G., Sutyrin S.F., Trofimenko O.Yu. Zashchita natsional'nykh proizvoditelei v ramkakh VTO [Protecting domestic producers within the WTO]. Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta. Ser. 5: Ekonomika = Vestnik of Saint Petersburg University. Series 5: Economics, 2014, vol. 1, pp. 53-70.
11. Novikov M.V., Zemlyanskaya S.V. Protsedura primeneniya spetsial'nykh zashchitnykh mer vo vneshnetorgovoi praktike [Procedure for safeguards application in the foreign trade policy]. Vestnik Volgogradskogo gosudarstvennogo universiteta. Ser. 3: Ekonomika, Ekologiya = Science Journal of VolSU. Global Economic System, 2014, no. 3, pp. 79-85.
12. Bown C.P. How Different Are Safeguards from Anti-dumping? Evidence from US Trade Policies toward Steel. The World Bank, Policy Research Working Paper, 2013, no. 6378.
13. Zheng W. Reforming Trade Remedies. Michigan Journal of International Law, 2013, vol. 34, iss. 151, pp.152-207.
14. Gubina M.A. Vliyanie prisoedineniya k VTO na farmatsevticheskuyu otrasl': opyt Indii, vozmozhnye posledstviya dlya Rossii. Vkn.: Chlenstvo v VTO - novyi etap uchastiya Rossii v mezhdunarodnoi torgovoi sisteme [The impact of the WTO accession on the pharmaceutical industry: Indian experience and potential consequences for Russia. In: Membership in the WTO: a new stage for Russia in the international trading system]. St. Petersburg, Saint Petersburg State University Publ., 2013, pp. 120-135.
15. Bown C.P. Taking Stock of Antidumping, Safeguards, and Countervailing Duties, 1990-2009. The World Economy, 2011, vol. 34, iss. 12, pp. 1955-1998. doi: 10.1111/j.1467-9701.2011.01388.x
16. Bown C.P., Tovar P. Trade Liberalization, Antidumping, and Safeguards: Evidence from India's Tariff Reform. Journal of Development Economics, 2011, vol. 96, iss. 1, pp. 115-125.
17. Podoba Z., Gorshkov V. Spetsial'naya tarifnaya sistema Yaponii: praktika primeneniya [Special tariff system of Japan: practical application]. Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnye otnosheniya = World Economy and International Relations, 2015, no. 5, pp. 81-91.
18. Finger M., Nogues J.J. Safeguards and Antidumping in Latin American Trade Liberalization: Fighting Fire With Fire. Washington, World Bank, Palgrave Macmillan, 2006, 312 p.
19. Lee Y.-S. First WTO Case on Transitional Product-Specific Safeguard Measure under Section 16 of the Protocol of China's Accession to the WTO: Affirming Discriminatory Safeguard Measure by the WTO?
Journal of World Trade, 2012, vol. 46, no. 4, pp. 913-936.
20. Evenett S.J. BRICS Trade Strategy: Time for a Rethink. The 17th GTA Report. London, CEPR Press, 2015, 107 p.
21. Viljoen W. Trade Remedies and Safeguards in BRICS Countries. Tralac Trade Law Centre. Tralac Working Paper, 2013, February, 45 p.
22. Van Bael I., Bellis J.F. EU Anti-dumping and Other Trade Defense Instruments. Kluwer Law International, 2011, 1396 p.
