CC BY
126
3.16. СПЕЦИАЛЬНАЯ ПРАВОСПОСОБНОСТЬ ГОСУДАРСТВА В ЛИЦЕ КАЗЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Инжиева Буйнта Борисовна, аспирант. Место учебы: Калмыцкий государственный университет. E-mail: 4077778@list.ru
Аннотация: В статье утверждается то, что в продолжительном научном споре о виде правоспособности государства в гражданских правоотношениях под государством надо понимать не только указанные в Гражданском кодексе Российской Федерации органы государственной власти, но и законодательно включенные в этот круг органов государства казенные учреждения, действующие от его имени. При их включении также подтверждается вывод о том, что правоспособность государства может быть только специальной.
Ключевые слова: правоспособность, государство, казенное учреждение, гражданские правоотношения.
THE SPECIAL LEGAL CAPABILITY OF THE STATE REPRESENTED BY PUBLIC INSTITUTIONS
Inzhieva Bujnta Borisovna, postgraduate student. Place of study: Kalmyk State University. E-mail: 4077778@list.ru
Annotation: The article runs that within a continuous scientific dispute on the kind of legal capability of the state in civil matters one should consider the state not only as public authorities stated in the Civil Code of the Russian Federation, but as public institutions included into the list of public authorities by law and representing them as well. In case of taking them into account the conclusion about the specific nature of the state's legal capability is confirmed.
Keywords: legal capability, the state, public institution, civil matters.
Развитие современного гражданского законодательства по вопросу об участии органов государства в гражданских правоотношениях можно условно разделить на два периода: новое российское законодательство с момента вступления в силу Гражданского кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 января 1995 года1, и новейшее законодательство, начиная с момента вступления в силу Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»2.
Первый период характеризуется введением множественности публичных субъектов гражданского права, связанной с прекращением существования СССР и возникновением Российской Федерации как федеративного государства. Не рассматривая более государство в качестве единого субъекта гражданского права, территориальные единицы Российской Федерации признаны субъектами Российской Федерации, после чего можно говорить об их гражданской правосубъектности, предполагающей возможность приобретения ими гражданских прав и обязанностей.
Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, олицетворяющие государство, по Граждан-
1 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
2 СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.
скому кодексу Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Теперь государство, участвуя в имущественных (частноправовых) отношениях, должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений.
При этом в доктрине гражданского права вопрос о виде правоспособности государства всегда был дискуссионным: одни ученые (М.И. Брагинский,
В.В. Витрянский, С.О. Лозовская) полагают, что она общая (то есть вправе в принципе заключать любые гражданско-правовые договоры, кроме случаев, когда иное предусмотрено законом3), другие (О.Н. Алдошин, О.Г. Барткова, Е.Н. Васильева, Е.А. Суханов) определяют ее как специальную (могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют их деятельности и публичным интересам4), третьи (А. Головизнин, А.А. Иванов) - как целевую (характер прав и обязанностей государства определяет функции государства5).
В данном споре под рассматриваемыми субъектами принято понимать органы государственной власти, в отношении которых законодатель определил, что они могут осуществлять права и обязанности в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Вместе с тем, поддерживаемую нами позицию, в соответствии с которой правоспособность государства может быть только специальной, подтверждает также и вступление в гражданские правоотношения казенных учреждений, цели создания и предмет деятельности которых схожи с целями деятельности и полномочиями органов государственной власти.
Органы государства используют свое участие в гражданском обороте в целях реализации своих политических и социальных функций, в отличие от других участников гражданских правоотношений, не могут иметь в них частного интереса.
Вступление казенных учреждений в гражданские отношения также продиктовано общественными потребностями и направлено на удовлетворение публичного интереса. Так, законом предусмотрен автоматический перевод в федеральные казенные учреждения:
а) управлений объединений, управлений соединений и воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, военных комиссариатов, органов управления внутренними войсками, органов управления войсками гражданской обороны, соединений и воинских частей внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;
б) учреждений, исполняющих наказания, следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы,
3 См.: Гражданское право России // Под ред. О.Н. Садикова. М., 1996. С. 112; Лозовская С.О. Правосубъектность в гражданском праве. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., Московская государственная юридическая академия, 2001. С. 135.
См.: Алдошин О.Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте // Журнал российского права. 2001. № 1; Барткова О.Г. Проблемы участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Автореф. дис.. канд. юрид. наук. - Тверь, 2002. С. 59-75; Гражданское право / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1998. Т. 1. С. 283.
5 См.: Головизнин А.А. Некоторые вопросы участия в граждан-
ском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. 1999. № 6. С. 59-66; Гражданское право / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М., 1996. Ч. 1. С. 155.
учреждений, специально созданных для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющих специальные функции и функции управления;
в)специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;
г) учреждений Министерства внутренних дел Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, специальных, воинских, территориальных, объектовых подразделений федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательных формирований федеральных органов исполнительной власти;
д) психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозориев и противочумных учреждений.
Наделение казенных учреждений указанными функциями подтверждает то, что государство, вступая в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению, которое заключается в эффективном отправлении публичных функций и которое продиктовано общественными потребностями и направлено удовлетворение общественного интереса. Достижение этих целей деятельности казенных учреждений также предопределяет характер специальной правоспособности государства. Их вступление в новом статусе в гражданские правоотношения ознаменовало начало следующего периода развития гражданского законодательства по рассматриваемому вопросу.
Однако в юридической литературе существует мнение о том, что выбор соответствующего правового статуса (автономного, бюджетного или казенного учреждения) должен осуществляться с учетом возможности функционирования учреждения на основе рыночных принципов6. Действительно, разграничение правовых форм имеет целью создание условий и стимулов для привлечения учреждениями внебюджетных средств, расширения их самостоятельности, но и требование о наличии законодательно установленного списка казенных учреждений с указанием исполняемых ими государственных функций свидетельствует о намерении сохранения социальной ответственности государства, в том числе в тех секторах, где действие рыночных механизмов нецелесообразно. Поэтому курс на продолжение финансово-экономической либерализации деятельности бюджетных учреждений в ряде видов экономической деятельности приемлем для бюджетных и автономных учреждений, в чем и состоит, на наш взгляд, выделение особого правового статуса казенных учреждений.
Участие как органов государственной власти, так и казенных учреждений в гражданских правоотношениях носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Поэтому они имеют лишь те гражданские права и обязанности,
6 См.: Балыхин Г.А. (ответственный редактор) и др. О правовом статусе образовательных учреждений // Аналитический вестник, М., 2010. Вып. 12.
которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам, что характерно для специальной правоспособности. Оправданность данного утверждения в отношении казенных учреждений подтверждается тем, что доходы казенного учреждения от приносящей доход деятельности подлежат перечислению полностью в бюджет, а не поступают в самостоятельное распоряжение. А введенный законом для бюджетных учреждений порядок свободного обращения с внебюджетными поступлениями, по сути, совпадает с нынешней деловой практикой и обычаями делового оборота, ранее носивших для них разрешительный характер, а ныне переведенный в уведомительный.
Замена сметного финансирования на субсидии, дополняющая и расширяющая экономические свободы бюджетных учреждений, не производится в отношении казенных учреждений, что также подчеркивает цель деятельности казенных учреждений - осуществление политических и социально значимых функций.
К сожалению, в практике российского государственного управления отсутствует единая терминология и нормативно закрепленная типология государственных полномочий, функций и услуг, что создает методологические проблемы при разграничении видов деятельности органов государства. Кстати, подобные ограничения также не позволяют в полной мере использовать международные индексы при планировании порядка исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг с использованием информационно-коммуникационных технологий.
Ныне существующий понятийный аппарат в этой области сформирован Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»7 и не является полным. Согласно статье 2 указанного Федерального закона, государственная услуга - это деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Таким образом, государственные услуги по своему существу являются государственными функциями, исполнение которых инициируется заявителем, содержащими взаимоувязанный и неразрывный состав разрешительных и учетных полномочий, сопровождающих принятие органом государственной власти решения, его учет, выдачу соответствующего разрешительного документа и предоставление информации о принятых решениях неограниченному кругу лиц.
Оказание государственных услуг необходимо отличать от выполнения работ. Представляется, что работы выполняются в отношении неопределенного круга лиц (общества, территории в целом), а правоотношения возникают только между органами государственной власти (казенным учреждением) и бюджетным учреждением (автономным учреждением), нормативы в данном случае необязательны.
7 СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
Применительно к деятельности государственных казенных учреждений к их ведению отнесено оказание государственных услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов). Тогда как государственным бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. В отношении последних закон оперирует понятием «услуги, предоставляемые государственными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ)», не именуя их госуд а рствен ными.
По определению, данному в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации8, государственное казенное учреждение, в отличие от иных учреждений, может исполнять и государственные услуги, и государственные функции, на что уполномочены только органы государственной власти. В этом видится важный элемент правового статуса, позволяющий провести аналогию участия казенных учреждений от имени государства и органов государственной власти, относя их обоих к способу непосредственного представления государства в гражданском обороте.
По статье 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, органы государственной власти приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Исходя из положений пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 9 апреля 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»9, компетенцию органов исполнительной власти можно считать состоящей из следующих видов функций: нормотворческих, контрольнонадзорных (в том числе по регистрации актов, документов, прав, объектов), управленческих (по управлению государственным имуществом) и по оказанию государственных услуг населению и бизнесу. Исключая из них, сообразно выведенному правилу, государственные услуги (т.е. услуги, предоставление которых носит заявительный характер), остальные государственные функции делегировано осуществлять только органам исполнительной власти и государственным казенным учреждениям.
С учетом изложенного, анализ действующего законодательства и доктринальных положений приводит к выводу о том, что в данном научном споре о виде правоспособности под государством надо понимать не только указанные в Гражданском кодексе органы государственной власти, но и законодательно включенные в этот круг органов государства казенные учреждения, действующие от его имени.
Полагаем, что в настоящее время требуется не только не останавливаться на законодательном устра-
В СЗ РФ. 199В. № 31. Ст. 3В23.
9 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
нении юридико-технических несоответствий в части определения функционального статуса и организационно-правовых форм разных типов учреждений, но и назрела необходимость специального законодательного указания на особые правила участия органов государства в гражданско-правовых отношениях, прямо закрепив, что гражданская правоспособность всех органов государства является специальной, раскрыв точное содержание данного термина и соответствующий узкий круг функций, отличающий их правоспособность от универсальной (общей) правоспособности негосударственных коммерческих юридических лиц.
Список литературы:
Алдошин О.Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте II Журнал российского права. 2001. № 1.
Балыхин Г.А. (ответственный редактор) и др. О правовом статусе образовательных учреждений II Аналитический вестник. М., 2010. Вып. 12.
Барткова О.Г. Проблемы участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тверь, 2002.
Бюджетный кодекс Российской Федерации II СЗ РФ. 199В. № 31. Ст. 3В23.
Головизнин А. А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) II Хозяйство и право. 1999. № 6.
Гражданский кодекс Российской Федерации, часть 1 II СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
Гражданское право России II Под ред. О.Н. Садикова. М., 1996.
Гражданское право II Отв. ред. Е.А. Суханов. М, 199В. Т. 1.
Гражданское право II Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М., 1996. Ч. 1.
Лозовская С.О. Правосубъектность в гражданском праве. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., Московская государственная юридическая академия, 2001.
Указ Президента Российской Федерации от 9 апреля 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» II СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
Федеральный закон от В мая 2010 года № В3-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» II СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.
Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» II СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
Literature list:
O.N. Aldoshin. The State's responsibility for the obligations of domestic civil circulation. Journal of Russian Law. 2011. № 1.
G.A. Balykhin. The legal status of educational institutions. Analiticheskiy Vestnik. M., 2010. Issue 12.
O.G. Bartkova. Problems of Russia's participation in property relations regulated by civil law. Dissertation for the degree of Candidate of Legal Sciences. Tver, 2002.
Budget Code of the Russian Federation. Russian Federation Code of Laws. 199В. № 31. Article 3В23.
A.A. Goloviznin. Some issues related to the participation of public authorities (local) in public circulation. Economy and Law. 1999. № 6.
Civil Code the Russian Federation. Russian Federation Code of Laws. 1994. № 32. Article 3301.
Civil law of Russia. Edited by O.N. Sadikov. M., 1996.
Civil law. Executive Editor E.A. Sukhanov. M., 1998. Volume 1.
Civil law. Edited by Yu.K. Tolstoy, A.P. Sergeev. M., 1996. Part 1.
S.O. Lozovskaya. The legal personality in the civil law. Dissertation for the degree of Candidate of Legal Sciences. M., the Moscow State Law Academy, 2001.
The Decree of the President of Russian Federation d.d. April 9, 2004 # 314 "About the system and structure of federal executive bodies". Russian Federation Code of Laws. 2004. № 11. Article 945.
The Federal Law d.d. May 8, 2010 № 83-FZ "About Amending Certain Legislative Acts of the Russian Federation in connection with the improvement of the legal status of government (municipal) institutions". Russian Federation Code of Laws. 2010. № 19. Article 2291.
The Federal Law d.d. July 27, 2010 №210-FZ "About the organization of public and municipal services". Russian Federation Code of Laws. 2010. № 31. Article 4179.
Рецензия
на статью Инжиевой Буйнты Борисовны «Специальная правоспособность государства в лице казенных учреждений» аспиранта ФГБОУ ВПО «Калмыцкий государственный университет»
Статья Б. Б. Инжиевой посвящена исследованию актуального вопроса о сущности государства в лице казенных учреждений, имеющего специальную правоспособность, подтверждаемую особенностями правового статуса данных учреждений, участие в гражданском обороте которых относится к модели непосредственного участия государства.
После таких эпохальных событий как прекращение существования СССР, принятие нового Гражданского кодекса Российской Федерации, повлиявших на учение о государстве как участнике гражданских правоотношений, остается нерешенным вопрос об определении места в гражданских правоотношениях этого колоссально крупного и влиятельного субъекта. В теории гражданского права вопрос о виде правоспособности государства в лице органов государственной власти является дискуссионным. При этом не рассматривается вопрос о сущности государства, действующего непосредственно через таких введенных новейшим российским законодательством юридических лиц как казенные учреждения, приравненные по правовому статусу к органам государственной власти. Отнесение казенных учреждений, имеющих специальный вид правоспособности, к модели непосредственного участия государства позволит точно квалифицировать на практике сущность и цели, основные правила совершения, вид ответственности и последствия многочисленных и, что немаловажно, социально значимых сделок с их участием, олицетворяющих для общества экономическую политику публично-правового образования. Более того, последовательное поддержание данной позиции позволит наметить вектор верного экономического развития страны.
В теории права государство, получившее новое содержание, социальную сущность и представительство через казенные учреждения, как предмет исследований приобретает дополнительный материал для изучения и дальнейшего определения его правового статуса как субъекта права, что обусловливает необходимость формирования новой модели участия
государства в гражданском обороте, силуэты которой отражены в новейшем гражданском законодательстве.
Автором проведена детальная работа по определению особенностей правового статуса казенных учреждений, требующих их отнесения к органам государственной власти, проведен сравнительный анализ их гражданско-правовых статусов, рассмотрены возможные виды и цели деятельности казенных учреждений, наиболее полно исследована типология государственных полномочий, функций и услуг.
Научная статья Б. Б. Инжиевой «Специальная правоспособность государства в лице казенных учреждений» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
профессор кафедры гражданского и международного частного права, доктор юридических наук А.Я. Рыжен-ков
