CC BY
563
ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
ва
О
X
<
u
а
О
X
X
л
<
ы
H
s
X
<
а
X О
о
са <
а С
S S а О н и S
3 э s
X
<
а н
и
92
А. Д. ТИМОШЕВСКАЯ,
доцент кафедры теории и истории государства и права, кандидат юридических наук, доцент (Юридический институт Балтийского федерального университета им. Иммануила Канта)
A. D. TIMOSHEVSKAYA,
associate professor of the theory and history of state and law, candidate of laaw sciences, associate professor (Immanuel Kant Baltic Federal University)
УДК 351.741
Создание Туркестанского генерал-губернаторства и формирование его полицеискои системы во второИ половине XIX - начале XX в.
Establishment of Turkestan Governor-Generalship and formation of its police system in the second half of XIX - beginning of XX century
В статье рассматривается создание Туркестанского генерал-губернаторства во второй половине XIX - начале XX в., изучается процесс формирования полицейских органов в крае, определяется специфика полицейского аппарата особым правовым положением Туркестанского края в составе Российской империи.
Национальный регион, полицейские органы, генерал-губернатор, уездный начальник.
The article discusses the establishment of Turkestan Governor-Generalship in the second half of XIX - beginning of XX century. It studies the formation process of police authorities in the region and defines specific features of law enforcement community, based on special legal status of Turkestan Region as part of the Russian Empire.
Ethnic region, police authorities, Governor-General, head of the district.
Одним из критериев современных реформ в России стало укрепление и развитие федерализма, отношений центра и субъектов Федерации, основанных на Конституции РФ. В связи с этим особую актуальность приобретает изучение истории управления национальными регионами Российской империи. Не менее важной задачей является совершенствование организации и деятельности правоохранительных органов. Здесь также можно обратиться к историческому опыту, поскольку в Российской империи на уровне регионов основное внимание уделялось полицейскому управлению (особенно в конце XIX в.). Считалось, что оно более оперативно и легко справляется с задачами общего управления.
В Российской империи задачи полиции понимались широко и не ограничивались только заботой о правопорядке. Стремление к усилению
полицеискои системы и с ее помощью повышению эффективности управления представляет собой одну из традиционных установок российских правителей [1, с. 20]. Обращаясь к вопросу организации полиции в национальном регионе Российской империи, необходимо учитывать одно важное обстоятельство — зависимость административно-полицейского управления в регионе от его государственно-правового статуса.
Присоединение Средней Азии к России повлекло за собой создание Туркестанского края во главе с генерал-губернатором, наделенным широчайшими полномочиями. Для управления краем было разработано Положение по управлению Туркестанским краем, в 1892 г. оно было дополнено новыми статьями [2, гл. VIII, ст. 1—331]. На основании вышеуказанного Положения в состав Туркестанского края входили три области: Сыр-Дарьинская, Ферганская
Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
и Самаркандская. В 1897 г. под власть Туркестанского генерал-губернатора была отдана Семиреченская область, относившаяся ранее к Степному генерал-губернаторству. В ней продолжало действовать «Положение об управлении степных областей» [2, гл. IX, ст. 1—1168]. На данную область также распространялись все распоряжения военного министерства и Туркестанского генерал-губернатора. Семиреченская область состояла из шести уездов, вверялась военному губернатору, который одновременно был Наказным атаманом казачьих войск и управлял ею из города Омска.
В 1906 г. «главному надзору» Туркестанского генерал-губернатора была передана Закаспийская область. Она управлялась на основе Временного положения об управлении Закаспийской области 1892 г. [2, гл. VII, ст. 1—39]. Правительство планировало создать общее положение об управлении объединенными областями Туркестанского генерал-губернаторства, но эти планы не осуществились.
Особенность Закаспийской области состояла в том, что она имела границу с Персией и Афганистаном. Управление областью возлагалось на начальника области, который подчинялся Туркестанскому генерал-губернатору и Военному министерству империи [2, ст. 7]. Закаспийская область согласно Временному положению была поделена на пять уездов [2, ст. 3], с тем чтобы управление ею осуществлялось из города Асхабад. Хотя Закаспийская область соприкасалась с Хивинскими владениями, в обязанности начальника области не входило общение с хивинским ханом (а также бухарским эмиром), так как это была прерогатива только Туркестанского генерал-губернатора [2, ст. 6, прим.]. Отметим, что соседство Бухарского эмирата и Хивинского ханства накладывало определенный отпечаток на управление Туркестанским краем.
С созданием в Средней Азии и Казахстане Туркестанского генерал-губернаторства высшая «туземная» власть была упразднена, а управление передано генерал-губернатору. До этого в среднеазиатских государствах высшие должности распределялись ханом, назначение сопровождалось ханским ярлыком. Все государственные посты находились в руках знатных людей из числа земледельческой аристократии и мусульманского духовенства. «Блюстителем порядка» в ханстве был ишан-раис, главным военачальником — ясаул-баши, начальником полиции — мирша («правитель ночи»). На них возлагалась ответственность за охрану государственного порядка и спокойствия. В областях (вилаетах) полицейские функции осуществляли беки и хакимы, в подчинении которых находились курбаши. В кишлаках и аулах административно-полицейская власть была представ-
лена аксакалами (старостами), за поведением жителей и соблюдением ими норм шариата следили мухтасибы. Во второй половине XIX в. в связи с включением среднеазиатских государств в общероссийскую систему управления потребовались изменения в структуре местных полицейских органов. В управленческом аппарате полицейские должности на высшем и среднем (уездном) уровне стали занимать русские чиновники, лишь на местах административно-полицейские функции остались у аксакалов. Специфика организации полиции в Туркестане была обусловлена слиянием военных и гражданских функций управления, широким распространением совмещения должностей, «упрощенной» организацией учреждений администрации, полиции и суда.
Статус генерал-губернатора Туркестана, а также его отношение с верховной властью, государственным и местным установлениям были определены в «Общей инструкции генерал-губернаторам», находящейся в «Общем учреждении губернском» [3, ст. 12]. Подчиненные ему военные губернаторы областей действовали на основании правил, изложенных в ст. 264—428 Общего Учреждения губернского, т. е. по своей компетенции были приравнены к губернаторам в России [3, ст. 44].
Туркестанский генерал-губернатор и военные губернаторы областей на основании вышеназванных законов осуществляли общее руководство полицией в крае. Но существование «особых» отношений с соседними государствами накладывало свой отпечаток на их деятельность. Так, согласно ст. 12 Положения об управлении Туркестанским краем в круг деятельности генерал-губернатора входили непосредственные сношения с Бухарским эмиром и Хивинским ханом [3]. Генерал-губернатору было дано право высылать из вверенного ему края «вредных туземцев» — политически неблагонадежных лиц на срок не свыше пяти лет, а также высылать за границу уроженцев сопредельных ханств и иностранных подданных вследствие вредного характера их деятельности. У генерал-губернатора было также право в исключительных случаях, при совершении тяжких преступлений (убийств, разбоев, грабежей, сопротивления властям), «испрашивать высочайшее разрешение» на предание виновных военному суду для осуждения по законам военного времени.
При генерал-губернаторе Туркестана не было чиновника по делам полиции, как в Царстве Польском у Варшавского генерал-губернатора. У него имелся помощник только по «исполнению всех частей гражданского управления краем» без права принятия полицейских мер, поскольку последние входили в исключительную компетенцию генерал-губернатора.
93
ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
вэ
о
X
<
U
а
0
X
1
л
<
ы н S
I
<
а
X О
о
са <
а С
S S а
0 н и S
з
э
S
1
<
а н
и
94
При генерал-губернаторе состояли совет, чиновники особых поручений, переводчик и канцелярия. Характерно, что среди военных и гражданских чинов совета не было ни одного, кто наделялся бы специальными полномочиями в отношении местной полиции. Считалось, что для обеспечения спокойствия и порядка в крае достаточно власти военных губернаторов. Согласно закону на них возлагалось общее руководство полицией в областях Туркестанского края, причем их права по управлению и полицейскому надзору были шире, чем у губернаторов в России. Военный губернатор мог применять дополнительные меры для охраны общественного порядка, а именно: подвергать коренное население и лиц «туземной администрации» аресту на время не свыше одного месяца. Решение об аресте военный губернатор принимал по своему личному усмотрению или по докладу уездного начальника. Полномочия Семиреченского военного губернатора были еще шире. Он являлся одновременно Наказным атаманом казачьих войск, а также имел возможность в случаях, определенных законом, выполнять обязанности генерал-губернатора края. Но наиболее высокой была должность начальника Закаспийской области, приравненная по компетенции к должности губернатора российских губерний, но с исполнением обязанностей по охране границ и дипломатической деятельности. Начальник Закаспийской области осуществлял общее руководство полицейскими чиновниками в уездах и контролировал деятельность нерусских («туземных») должностных лиц с полицейскими полномочиями. Также он считался командующим войсками на вверенной ему территории. Начальник области в отличие от других чиновников своего ранга имел широкую самостоятельность в действиях и известную независимость от центральных властей. Следует отметить, что и на этом уровне в управлении Туркестанского края не было специального должностного чина, который ведал бы делами полиции.
Важнейшим звеном в системе полицейского управления в крае являлись уездные начальники, в руках которых сосредоточивалась вся военная и гражданская власть. По закону уездным начальникам в Туркестанском крае «предавались все права и обязанности», принадлежавшие уездному исправнику в империи. Уездные начальники назначались и увольнялись с должности генерал-губернатором по представлению губернатора. В распоряжении уездного начальника находились канцелярия и помощник, последний мог заменять своего начальника в случае его болезни или отсутствия. Уездный начальник во вверенном ему уезде возглавлял полицейский аппарат, который состоял из участковых приставов, приравненных законом к становым
приставам в российских губерниях. Распределение участковых приставов по уездам производил сам генерал-губернатор. Сыр-Дарьинская область с Аму-Дарьинским отделом была разделена на 17 участков, Ферганская — на 20, Самаркандская область — на 11 участков. Кроме участковых приставов в состав уездного полицейского аппарата назначались полицмейстеры и полицейские приставы, которые назначались и увольнялись с должности военным губернатором. Им были определены те же права и обязанности, которые имели уездные полицейские чиновники в русских губерниях. Но оговаривались еще особые права в отношении местного, «туземного» населения. За «ссоры, драки и другого рода буйство в публичных местах и вообще нарушение общественной тишины, непочтение и грубость к лицам, облаченным правительственной или общественной властью...» уездные начальники, их помощники и участковые приставы имели право подвергать местных жителей аресту до семи дней или денежному взысканию до 15 руб. и аресту до трех дней, штрафу не свыше 5 руб. [5]. В 1906 г. к этим правам добавилось еще право усиливать наказания за нарушение порядка лицами нерусского происхождения в тех местностях Туркестана, которые находились на положении усиленной охраны. Арест увеличивался до 1 месяца, штраф — до 30 руб. Однако к нарушителям «нетуземного происхождения» применялся только трехдневный арест и штраф до 15 руб.
В Семиреченской области действовало свое, особое, Положение для управления. В основном оно повторяло «Положение по управлению Туркестанским краем», но содержало некоторые отличия. В частности, уездные начальники в Семиреченской области имели в своем распоряжении вольнонаемных полицейских служителей для исполнения низших полицейских обязанностей. В 1906 г. российским правительством было решено создать в области три участка: Бахтинский, Нарынкольско-Чарынский и Атбашинский. Право определения границ участков было предоставлено Туркестанскому генерал-губернатору, управление ими передавалось участковым начальникам с компетенцией участковых приставов в областях Туркестанского края и дополнительно особыми правами и обязанностями. На них возлагалось ведение «пограничных сношений» с китайскими властями на основании инструкции, издаваемой военным министром и министром иностранных дел по взаимному соглашению. Круг обязанностей участковых начальников был намного шире, чем у участковых приставов Туркестанского края, к которым они приравнивались по своей компетенции. Согласно ст. 44 «Положения об управлении степных областей» 1892 г. участковым на-
Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
чальникам трех приграничных участков «может быть поручаемо ...исполнение тех обязанностей уездных начальников, какие будут указаны Туркестанским генерал-губернатором» [5]. Таким образом, новые полицейские чиновники имели особый, довольно независимый от местных (областных) властей статус. Для охраны русско-китайской границы в пределах Джаркентского уезда Семиреченской области были учреждены также должности пограничных полицейских стражников и их помощников.
Отметим, что приграничное положение Закаспийской области существенно влияло на формирование местного полицейского аппарата. Должности уездных начальников занимали только военные чины, свои обязанности они исполняли на основании общих правил для уездной полиции империи, «насколько оные применимы» были к местным условиям [4, ст. 21]. Но вместе с этим уездные начальники Мангыш-лакского и Красноводского уездов пользовались в отношении войск правами уездных воинских начальников (если в уезде на службе не было лица старше их в чине). Отношение уездных начальников Закаспийской области и местных военных начальников отдельных укреплений или постов области регулировались Сводом военных постановлений. Правовая основа для деятельности полицейских чиновников в уездах края была такой же, как и во всей империи, при этом в структуре полиции Туркестанского края были особые органы и военизированные структуры.
Согласно Положению об управлении Туркестанского края городами признавались «местопребывания областных и уездных управлений», т. е. областные и уездные города, и, кроме того, Старый Маргелан, Туркестан, Чуст, Уратюбе и Пенджикент. «В тех городах, где будет признано полезным», военному губернатору с разрешения генерал-губернатора можно было ввести упрощенное общественное управление, состоявшее из городского старосты [3, ст. 67]. Если этого не было, то за порядком в городе наблюдал уездный начальник или участковый пристав. Это относилось и к небольшим местечкам. В полицейском отношении туркестанские города делились на «туземную» и «русскую» части. Подчиненность военному министерству накладывала определенный отпечаток на порядок назначения на должности полицейских чиновников в городах Туркестанского края.
Управление Ташкентом вверялось начальнику города, который, как правило, был военным чиновником, ему присваивались права и обязанности уездного начальника. При нем состоял помощник. В Ташкенте, как и во всем крае, военная власть и гражданская власть были объединены. В «туземной» части Ташкента полицейские функции исполнялись выборными
городскими старшинами (аксакалами) во главе со старшим аксакалом, который назначался военным губернатором. В 1894 г. вместо должности старшего аксакала в «русской» части города была учреждена должность полицмейстера. Многие аксакалы «старого» города стали заменяться русскими полицейскими или лицами из коренного населения, но не уроженцами Ташкента. Постепенно полицейский надзор как в Ташкенте, так и в других городах перешел в руки особых полицейских управлений, которые подчинялись уездным начальникам, в Ташкенте — начальнику города. Полицейские управления состояли из полицмейстера, полицейских приставов и других чинов по штатам, т. е. были устроены, как в российских городах. Но в Ташкенте было два полицейских управления: для «русской» и «туземной» частей города. В степной Семиреченской области только в городах Верном и Омске были учреждены полицейские управления на основании общих законов о городской полиции, а в других городах полицией заведовали городские приставы, подчинявшиеся непосредственно уездным начальникам. Пригородные казачьи поселения были в ведении городских полицейских управлений.
В 1908 г. для производства розысков по общеуголовным делам в составе полицейских управлений были образованы сыскные отделения (в Омске — отделение третьего разряда). Кроме того, в Омске для усиления полицейского надзора были учреждены должности пеших стражников. Однако полицейской стражи общероссийского образца там не было. Зато в каждом городе Туркестана, как и в российских городах, имелась полицейская команда для исполнения «низших полицейских обязанностей». Главное назначение полицейских команд — охрана общественного порядка и безопасности в городах. Полицейские команды нельзя было использовать в качестве рассыльных и сторожей. Команды состояли из конных и пеших городовых, причем в числе каждых пяти был один со званием «старший», остальные носили звание «младших». Число городовых определялось следующим образом: один городовой на каждые 500 человек. Численный состав полицейской команды определялся для каждого города военным министром по представлениям генерал-губернатора Туркестана.
Кроме органов государственной полиции, в уездах всех губерний Российской империи существовали также органы местного общественного управления с некоторыми полицейскими функциями. В Туркестанском крае органы общественного управления имели свои подразделения. Самой малой единицей для оседлых «туземцев» было аксакальство (сельское общество), а для кочевых — аульное общество. Ос-
95
ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2014. № 4 (32)
вэ
о
X
<
U
а
0
X 3
1
л
<
ы н S
I
<
а
X О
о
вэ
<
а С
S S а
0 н и S
з
э
S
1
<
а н
и
новной структурой для управления и тех и других была волость, которой заведовал выборный волостной управитель, подчинявшийся в полицейском отношении уездному начальнику и утверждавшийся после выборов в должности военным губернатором.
Выборные сельские старшины утверждались в должности уездным начальником. Они были представителями местного «туземного» населения и осуществляли полицейские функции, свойственные волостным старшинам и сельским старостам в российских губерниях. Русское население получило такое же полицейское управление, как и в России. Таким образом, в сельской местности у оседлых и кочевых народов
Список литературы
1. Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998.
2. Свод Законов Российской империи. В 16 т. М.,1910. Кн. I. Т. II. Свод губернских учреждений. Гл. II.
3. Свод Законов Российской империи. В 16 т. М.,1910. Кн. I. Т. II. Свод губернских учреждений. Гл. VIII.
Туркестана действовали органы общественного управления, которые выполняли административно-полицейские функции под контролем государственных органов, при этом военный губернатор привлекал к управлению местную феодальную знать, которая, опираясь на местные обычаи, помогала русской администрации управлять местным коренным населением.
В заключение можно сделать вывод, что разумное соотношение центрального и местного управления полицией, рациональное использование местных структур и институтов зависит от определенных социально-экономических и политических факторов, а также от уровня развития национальных регионов.
4. Свод Законов Российской империи. В 16 т. М.,1910. Кн. I. Т. II. Свод губернских учреждений. Гл. VII.
5. Примечание к ст. 39 Положения об управлении Туркестанским краем в ред. 1902 г. // ПСЗ-Ш., 1902. № 21 640.
E-mail: [email protected]
96
