CC BY
97
Цыденжап БАТУЕВ
СОЗДАНИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В БУРЯТ-МОНГОЛЬСКОЙ АССР
В статье рассматриваются особенности создания органов государственной впасти после образования Бурят-Монгольской АССР в 1923 г., а также юридические аспекты федеративных отношений республики с центром.
In the article the features of establishment of public authorities in 1923, after the formation of the Buryat-Mongolian ASSR are examined. The author also analyzes the legal aspects of federative relationships between the republic and the center.
Ключевые слова:
Бурят-Монгольская АССР, государственная власть, административно-территориальное деление, федеративные отношения; Buryat-Mongolian ASSR, public authorities, administrative-territorial entity, relationships between center and regions.
Формирование и развитие органов государственной власти — важнейшая политическая, социальная и научно-практическая задача как государства в целом, так и ее субъектов. В этом плане историческая составляющая позволяет глубже понять истоки этой проблемы, а также использовать имеющийся опыт для дальнейшего развития государственности. Поэтому история образования Бурят-Монгольской Автономной Советской Социалистической Республики (в настоящее время — Республика Бурятия) и создание органов государственной власти республики представляется важной проблемой как в научном, так и в социальном плане.
30 мая 1923 г., путем объединения двух областей бурят-монголов Сибири и Дальнего Востока, была образована Бурят-Монгольская АССР, что в целом соответствовало проводившимся в стране революционным преобразованиям и национальной политике государства. В то же время, в отличие от других автономных образований РСФСР, бурятская автономия имела свои особенности1. Так, практически во всех автономиях этот процесс происходил по решению директивных органов. В Бурят-Монголии он во многом является следствием всего хода национального движения, осуществлявшегося как коммунистами, так и бурятскими национал-демократами.
К 1923 г. территория Бурят-Монгольской АССР составляла 338 140 кв. верст с численностью населения — 450 675 чел. На территории БМАССР располагалось 2 349 населенных пунктов, в том числе 3 города — Верхнеудинск, Троицкосавск, Баргузин.
Вся практическая работа по созданию органов государственной власти в автономной республике была возложена на Революционный комитет БМАССР, созданный на правах ЦИК БМАССР. Перед Бурревкомом стояли три важнейшие задачи:
1) установление в окончательной форме территории республики;
2) подготовка и проведение I Съезда Советов республики; 3) организация органов государственной власти.
При этом в правовом отношении обстановка была близка к абсурдной. В разных частях Бурят-Монгольской АССР одновременно действовали законы и постановления уже не существовавшей Дальневосточной республики, Дальревкома, Сибревкома, Буробласти Сибири, Буробласти Дальнего Востока, Прибайкальского губисполкома, декреты ВЦИК и Совнаркома РСФСР, постановления ревкома Бурреспублики, Забайкальского губисполкома, Иркутского губисполкома. Все это обилие законов
БАТУЕВ Цыденжап Бимбаевич — к.и.н., докторант Института монголоведения, буддологии и тибетологии СО РАН
1 Известия ЦИК СССР и ВЦИК, 1922, 12 января.
и постановлений различных директивных органов проводили не просто к правовому нигилизму, но и делали органы власти недееспособными. К этому следует добавить, что органы власти и аппараты бывших автономных областей существенно отличались друг от друга и по структуре, и по уровню квалификации кадров. В бывшей автономии РСФСР органы управления строились на принципах советской власти и приобрели опыт соответствующей работы, которая регламентировалась нормативными документами. Органы управления бывшей автономии Дальнего Востока имели иную основу, тем более что на них сказывалось своеобразие государственного строя ДВР.
Лишь 12 сентября 1923 г. декретом ВЦИК было утверждено Положение о государственном устройстве Бурят-Монгольской АССР, что стало фактически первым законодательным актом, закрепившим правовой статус автономной республики. В соответствии с этим декретом Бурят-Монгольская АССР становилась федеративной частью РСФСР с центром в Верхнеудинске (ныне Улан-Удэ)1. Следует подчеркнуть особенное значение этого акта еще и потому, что положение о государственном устройстве Бурят-Монгольской АССР являлось законодательным актом, временно заменяющим конституцию республики, регулирующим, наряду с Конституциями СССР и РСФСР, деятельность органов власти и управления на территории рес-публики2. Кроме того, только после принятия этого документа 1 октября 1923 г. постановлением ВЦИК Прибайкальская губерния была упразднена, в результате чего 21 октября 1923 г. Прибайкальский губисполком объявил об упразднении губернии и включении ее территории в состав Бурят-Монгольской АССР. Тем самым вся полнота власти на территории губернии была передана ревкому Бурят-Монгольской АССР, который приступил к установлению административно-территориального деления.
Сложность этого деления заключалась в том, что необходимо было учитывать аграрный и национальный вопросы, которые еще со времен создания Забайкальского
1 Национальный архив Республики Бурятия (НАРБ), ф. 2, оп. 1, д. 43, л. 69.
2 Елаев А.А. Бурятский народ: становление, развитие, самоопределение. — М., 2000, с. 171.
казачьего войска, а затем — столыпинской реформы были непростыми. Наркомат внутренних дел республики, которому было поручено осуществление административно-территориального деления, подготовил детальный план постепенного введения нового районирования. Новое административное деление должно было отвечать следующим требованиям:
1) экономическое тяготение населения к определенным центральным пунктам;
2) бытовая и хозяйственная однородность населения района; 3) наличие связи, дорог между соответствующими пунктами и периферией; 4) численность населения; 5) национальный состав3.
5 сентября 1923 г. созданная административная комиссия приняла решение об образовании на территории республики 9 аймаков из 95 хошунов с населением 435 454 чел., в том числе 243 391 бурят, 192 063 русских.
С созданием республики начался процесс формирования системы государственных органов власти. Основой государственной власти в БМАССР становились Советы, которые превращались в единую систему органов государственной власти.
В соответствии с Конституцией РСФСР и Положением о государственном устройстве БМАССР высшим органом представительной и законодательной власти Бурят-Монгольской АССР является съезд Советов, высшим органом исполнительной власти — Совет Народных Комиссаров БМАССР. Государственные органы управления по отраслям — народные комиссариаты, местные органы власти — аймачные (районные), хошун-ные (волостные) и сомонные (сельские) Советы. На территории республики признавались обязательными декреты и постановления всероссийских съездов Советов, ВЦИК и СНК РСФСР, правовые акты которых устанавливали единое гражданство, единую таможенную политику. На территории республики уста навливалось равенство русского и бурят-монгольского языков4. Кроме того, имелись и неконституционные органы власти как непременный атрибут начального
3 Палхаева Е.Н., Протасов Е.Т. Законодательная власть Бурят-Монгольской АССР (1923-1937 гг.): историческое исследование. — Улан-Удэ, 2008, с. 26.
4 НАРБ, ф. 2, оп. 1, д. 43, л. 70.
этапа национально-государственного строительства — ревкомы, комбеды, которые обладали всеми властными полномочиями.
Особенность функционирования органов государственной власти БМАССР в этот период заключалась в смешении их функций. ЦИК и СНК на практике совмещали законодательные, распорядительные и управленческие функции. Поэтому не случайно в практику того времени вошло совмещение некоторыми государственными деятелями должностей в представительном и исполнительном органах государственной власти. Так, Председатель ЦИК БМАССР М.И. Амагаев одновременно занимал должность Председателя Госплана республики. Председатель ЦИК М.Н. Ер-банов одновременно был председателем СНК, а его заместители в ЦИКе Д.М. Убугунов и И. А. Ильин одновременно были его заместителями в СНК. Кроме того, И.А. Ильин занимал еще пост наркома промышленности и торговли БМАССР. Все наркомы, назначенные ЦИК второго созыва, одновременно были членами того же ЦИК1. Такое смешение функций и сосредоточение власти в одних руках, несомненно, явление аномальное. Однако это было объективной реальностью, обусловленной рядом обстоятельств: 1) нехваткой грамотных, квалифицированных кадров; 2) отсутствием опыта управленческой работы и др. Кроме того, принцип разделения властей не был прописан в качестве конституционной нормы. Поэтому определяющим понятием в решении вопроса о государственной власти была революционная целесообразность, в связи с чем задачи повышения уровня управленческой культуры в органах государственной власти отходили на второй план.
Основная сложность становления системы правления была связана с большой протяженностью территории республики, неразвитостью инфраструктуры и средств коммуникации. Так, самый близкий аймачный центр располагался в 120 км от Верхнеудинска, остальные — от 200 до 700 км.
Для управления делами БМАССР были учреждены республиканские наркоматы.
1 Второй съезд Советов Бурят-Монгольской АССР. — Верхнеудинск, 1925, с. 188.
Наркоматы просвещения, здравоохранения, внутренних дел, юстиции, земледелия в соответствии с Положением о государственном устройстве БМАССР признавались автономными. Кроме того, на территории республики действовали и объединенные народные комиссариаты РСФСР: труда, финансов, путей сообщения, почты и телеграфов, а также Совет народного хозяйства, Рабоче-крестьянская инспекция, которые находились в двойном подчинении2. В Верхнеудинске также были созданы Бурят-Монгольский военный комиссариат, орган уполномоченного ГПУ РСФСР при Наркомате внутренних дел БМАССР и статистическое управление при СНК БМАССР.
ЦИК БМАССР назначил правительство республики — Совет Народных Комиссаров, наркомов: просвещения, здравоохранения, земледелия, юстиции, труда, Рабоче-крестьянской инспекции, финансов, промышленности и торговли, а также председателя Главного суда республики, председателя Государственной плановой комиссии, управляющего Центральным статистическим управлением. В течение 10 лет деятельность высших органов республики обслуживалась одним общим аппаратом сотрудников — Управлением делами.
С самого начала существования республики сложилось катастрофическое положение в сфере финансов. С одной стороны, это было обусловлено экономическим кризисом и общим сложным финансовым положением Советского государства в связи с гражданской войной и иностранной военной интервенцией, с другой — состоянием финансов самой БМАССР. Дело в том, что на территории Бурят-Монгольской автономной области ДВР в обороте была серебряная валюта, а на территории автономной области РСФСР — советские денежные знаки. Все это существенно тормозило процесс формирования нормального бюджета и развитие товарообмена. Уже через два месяца после образования БМАССР дефицит бюджета республики с учетом расходов на выплату заработной платы составил 2 млн руб.3 В связи с тяжелым финансовым положением республики был поставлен во-
2 НАРБ, ф. 475, оп. 1, д. 984, л. 4.
3 Шулунов Н.Д. Становление советской национальной государственности в Бурятии (1919—1923 годы). — Улан-Удэ, 1972, с. 414.
прос о немедленном сокращении штатов для покрытия дефицита бюджета. Более того, республика пошла на беспрецедентную меру — упразднила НКВД. В общей сложности было произведено сокращение штатов на 251 единицу, что дало экономию более чем на 150 тыс. руб. В некоторых отраслях, например социальном обеспечении и коммунальном хозяйстве, сокращение привело к тому, что в штатах осталось по одному сотруднику1.
Система государственной власти и хозяйственного управления республики создавались в условиях жесточайшего экономического кризиса, правового вакуума и нигилизма, культурной отсталости населения. Деятельность СНК БМАССР получила специальную оценку в постановлении Президиума Совета Национальностей ЦИК СССР, где учитывались объективные трудности: «... территориальная разбросанность населения, незначительная прослойка пролетариата, недостаток квалифицированных рабочих, сильное влияние ламства, пограничное положение республики, наконец, общая культурная и хозяйственная отсталость»2.
1 БМАССР. Очерки и отчеты. 1923—1924. — Верхнеудинск : Издание Госплана БМАССР, 1925, с. 55—56.
2 НАРБ, ф. 475, оп. 1, д. 19, л. 38.
Таким образом, на момент образования Бурят-Монгольская АССР — молодая республика, — учитывая финансовые трудности, скудные материальные и кадровые ресурсы, была не в состоянии самостоятельно решить ни одну из всего комплекса финансово-экономических проблем. Бюджет республики дотировался на 80%. Такая зависимость обусловливала жесткую централизацию власти, подотчетность органов государственной власти БМАССР союзным и российским органам государственной власти для всестороннего контроля за дотационными средствами, планированием, снабжением, распределением, кадровой политикой. Поэтому вопросы федеративных отношений автономной республики и центра полностью определялись абсолютной финансовой зависимостью региона. В этой связи система власти характеризовалась иерархичностью, жесткой централизацией. При этом уровень управленческой культуры и профессионализм кадров оставался на низком уровне.
Тем не менее образование Бурят-Монгольской АССР имело непреходящее значение, что обусловлено, прежде всего, созданием национальной государственности, которая получила дальнейшее развитие, в том числе и на современном этапе, через укрепление законодательной власти Республики Бурятия.
