CC BY
26
ВЕСТНИК ЮГОРСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
2007 г. Выпуск 7. С. 37-41
УДК 369.034
СОВРЕМЕННЫЙ ПОДХОД К ПОНИМАНИЮ ИНСТИТУТА «ПРАВО НА МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ»
А.В. Егоров
Новейшая история становления российского государственности показывает, что одной из главных стратегических задач развития страны является развитие жизнеспособного местного сообщества.
Российское общество в период после 1985 года находится в состоянии непрерывной чреды преобразований, охватившей все сферы общественной жизни. Начиная с 1991 г. эти процессы протекали особенно интенсивно. Они привели к распаду СССР, смене политического устройства, связанного в том числе с ростом регионального фактора в политической жизни и государственном строительстве; к изменению структуры экономики, соотношения производства в целом и отдельных отраслей, в частности, характера и содержания труда, занятости, стандартов потребления и материального обеспечения; к изменению содержания политических и духовных ценностей и идеалов, существовавшей социальной структуры, росту диссоциации и атомизации жизни личности, формированию новых политических структур вне соответствующей социальной базы; к изменению положения семьи и индивида. Сообразно времени данные процессы протекают противоречиво, асинхронно, разнонаправленно. Создание новых благоприятных предпосылок для жизнедеятельности человека не подкрепляется необходимым материальным и духовным ресурсным обеспечением.
Ориентация на последовательную эволюцию и формирование общественных отношений, адекватно отражающих достижения человеческой цивилизации, отказ от революционных потрясений как единственного способа разрешения общественных противоречий требует обеспечения преемственности поколений, социального мира и социальной защищенности, устойчивости во взаимодействии природы, общества и человека. Решению этой задачи служит сильная государственная политика, составной частью которой является муниципальное строительство.
Местное самоуправление уже недостаточно понимать в традиционном смысле. Его необходимо оценивать, прежде всего, как органическую часть современного общества, несущую особую, незаменимую ответственность за сохранение и развитие Российской Федерации, за преемственность ее истории и культуры, жизнь старших и воспроизводство последующих поколений и, в конечном итоге, - за выживание народов как культурно-исторических общностей.
Исходя из данного подхода, местное самоуправление учеными в юридической литературе рассматривается в различных аспектах.
1) Форма народовластия [2].
Этот теоретическая позиция обосновывается тем, что, в соответствии с провозглашенным Конституцией Российской Федерации принципом народовластия, высшая власть в государстве принадлежит народу и лишь народ посредством выборов и референдума (непосредственные формы выражения власти народа), а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (опосредованная форма выражения власти народа), может осуществлять свою власть.
2) Одна из основ конституционного строя [7:14].
Данный вывод обосновывается тем, что местное самоуправление прямо упоминается как одна из основ конституционного строя и, следовательно, занимает особое, приоритетное место среди конституционно-правовых институтов. По сути, порядок организации и деятельности органов местного самоуправления представляет концентрированно выраженные и обобщенные, общепризнанные основные начала, составляющие идейную и нормативно-правовую базу для всей системы конституционного строя.
Будучи основой конституционного строя местное самоуправление выступает как:
- конституционный принцип, признающий и гарантирующий самостоятельность мест, определяющий нормативную политику правотворческих органов, деятельность правоприменителей - всех, кто так или иначе вступает в сферу местного самоуправления;
- коллективное право местного населения (местных сообществ жителей) на властную самоорганизацию;
- социальный институт, включающий в себя организационно-правовые формы само-управленческой деятельности жителей (муниципальные образования, органы местного самоуправления, выборы, референдумы, иные формы прямого волеизъявления граждан);
- правотворческая и правореализационная деятельность по осуществлению местного самоуправления в качестве конституционного принципа и права населения в установленных законом организационно-правовых формах;
- реальное состояние местной жизни, складывающееся под воздействием права и факторов его искажающих [4:16].
3) Разновидность публичного управления
Такой подход выражается в том, что через органы государственного и местного самоуправления «... обеспечивается самоорганизация общества как целостного политического организма, создается основной каркас механизма управления общественными процессами, принимаются законы, посредством которых осуществляется правовое регулирование наиболее важных общественных отношений» [3].
4) Элемент гражданского общества [8].
Такой взгляд вытекает из того, что создание и развитие модели местного самоуправления в значительной мере зависит от успехов реформирования всего общественно - политического строя России. Только создание гражданского общества, рыночной экономики, демократического правового государства обеспечит в полной мере осуществление местного самоуправления [6:84].
Полярность приведенных позиций объясняется и различием в подходах к рассматриваемому понятию на законодательном уровне.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под указанным институтом понималась «признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».
Впоследствии понятийный аппарат был изменен. Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131 -ФЗ под указным институтом понимается «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
На основании анализа дореволюционного, советского и российского законодательства, научных трудов российских и советских ученых автором сделан вывод о необходимости изучения обстоятельств, способствовавших появлению института «право на местное самоуправление».
В связи с возникновением подобной терминологии существует потребность в исследовании истории его становления и развития, сущности, стоящих перед ним целей, задач, а также организации и направлений деятельности. В более детальном анализе и осмыслении с учетом конкретных исторических условий нуждаются отличительные признаки «права на местное самоуправление», особенности реализации этого института. Рассматривать это понятие следует во взаимосвязи с социально-экономическими, политическими, нравственными процессами, которые происходят внутри нашего государства.
Институт должен пройти комплексное исследование, поскольку нуждаются в научном определении его основные положения, отличительные признаки, правовая природа. Ведь любая наука на этапах своего развития вновь и вновь вынуждена обращаться к уточнению предмета исследования.
В новейшей юридической литературе указанный институт рассматривается как «интегральное право», объединяющее в себе предусмотренные Конституцией Российской Федерации права и свободы граждан:
- участвовать в управлении делами государства непосредственно через участие в местных референдумах, а также не принимать в них участия;
- избирать в органы местного самоуправления, а также не участвовать в муниципальных выборах;
- быть избранным в органы местного самоуправления, а также отказаться от исполнения полномочий выборного лица;
- иметь доступ к муниципальной службе и право увольнения с муниципальной службы;
- обращаться в органы местного самоуправления и получать ответ по существу своего заявления [10].
По своему содержанию право на осуществление местного самоуправления представляет собой одну из составных частей права граждан на участие в управлении делами государства, которое является принципом реализации народовластия и может выражаться в целом ряде конкретных форм его осуществления [5]:
- местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ);
- местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ);
- структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ);
- граждане Российской Федерации имеют право на объединения (ст. 30 Конституции РФ);
- граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ);
- граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ).
Р.М. Усманова выделяет следующие права граждан на местное самоуправление [9]:
- непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения путем местного референдума, сходов;
- избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
- получать равный доступ к муниципальной службе;
- на индивидуальное и коллективное обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления;
- получать полную и объективную информацию о деятельности органов местного самоуправления;
- защищать свои права на участие в местном самоуправлении в судебном и ином порядке;
- на территориальное общественное самоуправление;
- выступить с правотворческой инициативой;
- обратиться с инициативой о проведении публичных слушаний;
- на проведение собраний и конференций;
- голосовать по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
- право участвовать в других формах прямого волеизъявления. К ним может относиться право граждан на изучение общественного мнения через опросы, консультативные референдумы, а также право на массовые акции.
Процесс реализации права на местное самоуправление следует понимать как соблюдение норм права государством и обществом, так и государственными органами и должностными лицами, юридическими лицами, гражданами и их объединениями.
Однако, в настоящее время на пути реализации права на местное самоуправление встают различные причины. Эти причины можно разбить на следующие группы:
- политические причины;
- экономические причины;
- моральные причины (нравственно-психологические);
- технико-юридические причины.
Политические причины связаны с невозможностью граждан реализовать право на местное самоуправление. Это происходит в том случае, если государство изменяет принципы построения муниципальной власти в угоду своим интересам.
Органы государственного управления обязаны проводить в жизнь акты, принятые высшими законодательными органами. Решения общего характера, принятые на уровне центральной власти, могут потребовать определенной корректировки на местном уровне. В таких случаях неизбежен конфликт интересов между двумя уровнями публичной власти.
Без достижения согласия на федеральном, региональном и местном уровне невозможно построить местное самоуправление (а значит, укрепить основы демократии), наладить нормальную жизнь на местах, преодолеть кризисные тенденции, решить многочисленные проблемы.
Экономические причины могут порождаться нестабильным финансовым положением муниципальных образований. Наиболее серьезной проблемой органы местного самоуправления видят в недостаточности бюджетных средств для решения всех установленных законодательством вопросов местного значения и в новом определении статуса органов местного самоуправления. Особенно очевидна нехватка средств на инвестирование в поддержание и развитие инфраструктуры для предоставления муниципальных услуг, высокий износ инфраструктуры коммунального хозяйства и муниципального жилья.
Моральные (нравственно-психологические) причины могут быть следствием постоянного изменения государственной политики в области местного самоуправления. Постоянство закона означает неизменность его положений на протяжении длительного периода времени, однако, указанное законодательство подвержено постоянным изменениям. Например, в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» за три года его действия неоднократно вносились изменения и дополнения. Практика постоянного внесения корректировки продолжается и по сей день. Такие колебания законодательства, постоянное изменение территориальных, правовых, экономических основ местного самоуправления снижают авторитет нормативно-правовых актов, что в свою очередь вызывает у граждан ощущение необязательности его исполнения и, соответственно, влечет его нарушения.
Причины, вызванные несовершенством юридической техники заключаются в несовершенстве правовой системы (отсутствие достаточного правового регулирования, противоречивость законодательства Российской Федерации, его подверженность изменениям, в том числе в части несовершенства методов государственного регулирования и/или надзора). К таковым можно отнести:
- наличием пробелов в законодательстве, объясняемых несовершенством юридической техники;
- отсутствием четких формулировок законодательства в сфере местного самоуправления.
Для целей обеспечения политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышения ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и со-
блюдением прав и свобод граждан необходимо на законодательном уровне модифицировать существующую правовую организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.
Однако, формирование нормативной базы не может являться гарантом создания в Российской Федерации эффективной системы местного самоуправления. Для того, чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение требуются предпосылки не только законодательного характера. Необходимо присутствие следующих элементов [1:202]:
1) наличие осознанной воли в осуществление права на местное самоуправление, т.е. активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результатах);
2) наличие механизмов на осуществление права на местное самоуправление, т.е. наличие организационных структур, создаваемых населением для решения местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости населения от создаваемых им органов (выборы, формы контроля);
3) наличие возможности на осуществление права на местное самоуправление, т.е. наличие экономических основ для обеспечения реальной самостоятельности населения и создаваемых им органов.
Таким образом, реализации права граждан на местное самоуправление представляет собой объект национально-государственных интересов, один из главных факторов обеспечения развития государства и общества.
ЛИТЕРАТУРА
1. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. Учебное пособие. - М:ИКЦ «МарТ; Ростов-на-Дону: Издательский центр «МарТ», 2005.
2. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник. 2-е изд.
- М., Юстицинфор, 2005. // Правовая база «Консультант плюс. Проф».
3. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - М.: Юрист, 2004.// Правовая база «Консультант Плюс: комментарии законодательства».
4. Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. - М.: Юристъ, 2005.
5. Комарова В.В. Конституционно-правовые принципы народовластия. //Законодательство и экономика №6, 2005. // Правовая база «Гарант: максимум».
6. Комментарий к Конституции Российской Федерации. / Под ред. Л.А. Окунькова. - М.: Издательство БЕК, 1996.
7. Овчинников И.И.. Местное самоуправление в системе народовластия. - М., 1999.
8. Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М., Юрайт-Издат, 2005.//Правовая база «Консультант Плюс: комментарии законодательства».
9. Усманова Р. Н. Население как субъект местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право, №5, 2006.//Правовая система «Консультант Плюс Проф».
10. Шкатулла В.И. Комментарий к Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный), 2-е издание. -М.: Юстицинформ, 2006.//Правовая база «Консультант Плюс Проф».
