CC BY
840
22 Российская газета. 2006. 26 июля.
23 Федерализм. 2006. № 6. С. 192-198.
24 Конюхова И. А. Указ. соч. С. 257-258.
25 Российская газета. 2006. 10 окт., 11 окт.
26 Российская газета. 2007. 16 янв.
Е. И. Баулина
НЕПОСРЕДСТВЕННАЯ ДЕМОКРАТИЯ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОуПРАВЛЕНИЯ
Анализируются понятия «демократия», «народ», «власть», «местное самоуправление» в их взаимодействии. Затрагивается проблема юридической характеристики феномена «непосредственная демократия».
Ключевые слова: местное самоуправление, демократия, народовластие, народный суверенитет, органы государственной власти, органы местного самоуправления, непосредственная демократия.
Вхождение местного самоуправления в систему народовластия отражает важнейшие приоритеты конституционно-правовой политики Российской Федерации, направленной на развитие институтов гражданского общества и демократического правового государства. Признание местного самоуправления «одной из фундаментальных основ российской системы народовластия»1 определяется тем, что оно выступает в качестве способа жизнедеятельности местного сообщества, связанного с формированием определенного политического сознания и удовлетворением специфических публично-правовых интересов населения муниципального образования.
Споры о сути демократии ведутся в течение столетий. По мнению одних авторов, не существует общепринятого определения, четкого понятия демократии. Другие заявляют, что для начавшегося XXI века это понятие вообще устарело и требует пересмотра с учетом реального поведения индивидуумов и достижений в экономическом и технологическом развитии2.
Важным является вопрос о соотношении демократии и местного самоуправления. Исторически существовало три разнообразные точки зрения о связи местного самоуправления и демократии. Первая рассматривала самоуправление как бережно охраняемую традицию, находящуюся в противоречии с демократическими принципами. Согласно второй принципы демократии — правление большинства, эгалитаризм и общие стандарты для всех — не могут быть приспособлены к потребностям местного самоуправления. Таким образом, понятие демократии не включает местное самоуправление, более того, указанные понятия противоречат друг другу. Третья точка зрения настаивает на необходимой связи демократии и местного самоуправления3.
Поддерживая последнее положение, приведем ряд общих черт, которые характерны как для демократии, так и для местного самоуправления, представляющих собой формы осуществления публичной власти. Д. Ю. Шапсугов отмечает, что самоуправление является одной из двух составных частей, посредством которых реализуется народовластие4. Большинство форм местного самоуправления функционирует на основе таких общих с демократией принципов, как свобода и равенство. Развитость и демократии, и местного
самоуправления определяется широтой применения принципов выборности, активностью системы представительных органов и функционированием институтов непосредственного народовластия.
Различные аспекты толкования5 феномена демократии свидетельствуют о множестве его проявлений и качеств. Отсюда и существование различных определений этого понятия. Одни авторы видели в демократии государственный феномен, другие говорили о двух ее системах — государственной и общественной6; третьи признавали возможность лишь политической7 демократии; четвертые — неполитической. Встречаются характеристики демократии как политического отношения, либо общественно-политического отношения, либо общественно-политического движения, способа организации и функционирования политики. Часть авторов употребляет термины демократия и народовластие как синонимы, другие различают эти понятия8.
Полагаем, что понятие демократии, являясь многоаспектным, может быть охарактеризовано с разных сторон. Главное при этом заключается в том, что необходимо определить постоянные и наиболее существенные родовые признаки демократии, характеризующие ее соотношение с государством, государственной властью, политической системой общества, местным самоуправлением. В рамках данной статьи, касаясь в той или иной мере различных институтов демократии, мы сосредоточим внимание прежде всего на ее характеристике как общего принципа конституционного строя и важнейшего права граждан на осуществление местного самоуправления. Основным методологическим положением при этом выступит такое понятие, как неотделимость демократии от подлинного народовластия, которое является доминантой, определяющей содержание демократии и детерминирующей все формы ее проявления.
Если обратиться к понятию «народовластие», то каждая из двух его дефиниций — «народ» и «власть» — представляет собой сложное явление. С юридической точки зрения, понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность к ассоциированной в рамках единого государства совокупности людей. Власть — явление социальное. Она появляется вместе с возникновением общества и существует во всяком социуме, поскольку всякое общество требует управления, обеспечивающегося разными средствами, включая и принуждение.
Известно, что государственная власть — не единственная форма власти народа. Важнейшей формой ее осуществления также является непосредственное волеизъявление граждан, осуществляемое на разных уровнях. Одним из таких уровней как раз и является местное самоуправление.
Учитывая многовековой опыт государственного строительства в России, Конституция РФ, принятая в ходе референдума 12 декабря 1993 г., закрепляет в ст. 3 положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Это означает, что Россия провозглашается государством народовластия, то есть демократическим государством. Как справедливо отмечает В. Т. Кабышев: «Суверенитет многонационального народа России - это не арифметическая сумма воли населения каждого ее субъекта, а сущностная характеристика, означающая, что воля народа универсальна, постоянна, она охватывает все без исключения сферы жизни общества»9.
Признание народа в качестве верховного носителя всей власти является выражением народного суверенитета, который должен означать, что народ, ни с кем не деля свою власть, осуществляет ее самостоятельно и независимо от каких бы то ни было иных социальных сил или корпораций, использует ее исключительно в своих собственных интересах.
Еще в середине XVIII в. известный российский демократ А. Н. Радищев на первое место поставил принципы народного суверенитета. Он писал, что «соборная народа власть первоначальная, а потому высшая, единая, состав общества основать или разрушить могущая, что народ вверяет осуществление власти одному лицу или многим и что упо-требитель народной власти издает законы, однако никакой закон не может назначить ни пути, ни предела соборному деянию народа»10.
Воля народа является единственным базисом демократического государства, от нее исходит мандат на устройство государственной власти и любые изменения ее формы. При народовластии осуществление власти конституируется, легитимируется и контролируется народом, то есть гражданами государства, так как власть выступает в формах самоопределения и самоуправления народа, участвовать в которых могут на равных все граждане. Иными словами, народ Российской Федерации осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Таким образом, в зависимости от формы волеизъявления народа можно выделить представительную и непосредственную демократию, которая представлена и на уровне местного самоуправления. Причем нельзя говорить о приоритете той или иной формы демократии, так как они одинаково важны для реализации народовластия. Но, по нашему мнению, реализация данных форм народовластия обладает особой эффективностью именно на местном уровне, поскольку несет в себе большие потенциальные возможности отразить интересы местного сообщества.
Охватывая почти все стороны демократической организации жизни населения, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и де-концентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в муниципальное образование, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям. Не случайно А. И. Солженицын писал: «Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие “гражданской свободы” теряет смысл»11.
Институт представительства в системе местного самоуправления — это осуществление населением муниципального образования принадлежащей ему власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие его волю, то есть всех жителей, проживающих на определенной территории. Выборное представительство — важнейшее средство обеспечения подлинного народовластия, потому что его образуют избираемые населением органы местного самоуправления.
Советская правовая наука основывалась на постулате о приоритете представительной демократии. При широком развитии непосредственной демократии представительная демократия сохраняла свое значение как ведущая форма осуществления социалистического народовластия12. Несмотря на то что Конституция РСФСР 1978 г. предусматривала возможность осуществления самоуправления в таких непосредственных формах, как собрания (сходы) граждан и референдумы, эта базовая норма была в большей степени формальной.
Современная концепция народовластия, напротив, исходит из разумного сочетания обеих форм демократии. Путем прямой демократии представительная форма получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, то есть она конституируется13.
В науке конституционного права существуют различные подходы к определению категории «непосредственная демократия».
Так, Н. П. Фарберов понимал под прямым народовластием «прямое волеизъявление народных масс при выработке и принятии государственных решений, а также их прямое участие в проведении этих решений в жизнь, в осуществлении народного контроля»14.
Г. Х. Шахназаров рассматривает непосредственную демократию как порядок, при котором решения принимаются на основе прямого и конкретного волеизъявления всех граждан15.
В. Т. Кабышев считает, что прямое народовластие — это непосредственное участие граждан в осуществлении власти при выработке, принятии и реализации государственных решений16.
Всех этих авторов, безусловно, объединяет то, что они говорят об участии народа исключительно в управлении государственными делами, при этом оставляя без внимания жизнь местного сообщества. Это объяснялось прежде всего отсутствием реальных са-моуправленческих начал в советском строительстве того периода.
Наиболее точно к определению сущности непосредственной демократии подошел, на наш взгляд, Ю. А. Дмитриев, рассматривая ее в качестве общественных отношений, возникающих в процессе решения определенных вопросов государственной и общественной жизни17. Им были выделены три основные группы форм прямого волеизъявления граждан. Во-первых, референдум, выборы, общие собрания населения, характеризующие императивную функцию непосредственной демократии. Во-вторых, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования как инструмент сопоставления воли народа и формируемого им органа власти, выполняющие регулятивную функцию. В-третьих, народная инициатива, деятельность политических партий, отзыв выборного народного представителя, сочетающие обе эти функции народного волеизъявления18.
Достоинства непосредственной демократии заключаются главным образом в том, что она обеспечивает наиболее полное участие народа в управлении общественной жизнью, сводит к минимуму отчуждение народа от институтов власти, укрепляет легитимность последних. Однако у непосредственной демократии есть и существенные минусы: невысокая эффективность и недостаточная компетентность принимаемых ею решений, что объясняется отсутствием у населения достаточных знаний о предмете принимаемых решений; снижение персональной ответственности за последствия всенародно принятых решений; сложное организационно-техническое обеспечение и большие финансовые затраты; большая подверженность неожиданным, непредсказуемым факторам.
Но, несмотря на указанные недостатки, в настоящее время при рассмотрении значения непосредственной демократии как формы народовластия следует исходить из того, что, во-первых, в конституционных нормах закреплен приоритет личности в обществе и государстве, поскольку именно человек и гражданин представляет собой высшую социальную ценность (ст. 2 Конституции РФ). Это не исключает ценности самого государства, но приоритетная иерархия отражает стратегические звенья конституционной концепции государственного строительства19. Во-вторых, развитие демократии требует постоянного развития инициативы и самостоятельности граждан, усиление их решающей воли во всех процессах экономического и политического развития. В-третьих, представительные органы не должны быть противопоставлены прямому участию населения в разработке и принятии решений. Как представительная, так и непосредственная демократия представляют собой единство соответствующих публично-правовых институтов и находятся в тесном взаимодействии. В-четвертых, непосредственная демократия охватывает все сферы и уровни общественного развития — от деятельности государственных органов до местного самоуправления.
На наш взгляд, только непосредственная демократия обеспечивает наиболее полное участие населения в управлении государством, создает условия для развития институтов гражданского общества.
На местном уровне институты непосредственной демократии — это формы прямого волеизъявления всего населения муниципального образования или каких-либо его групп, основанные на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Таким образом, можно утверждать, что самой природе самоуправления больше отвечают формы прямого народовластия (референдум, выборы, сходы, обращения и т. д.), которые предполагают непосредственное участие граждан в процессе принятия решений, причем зачастую окончательных, что, безусловно, не умаляет роли и значения специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования доверяет право решать вопросы местного значения.
Поэтому местное самоуправление, возведенное на конституционный уровень, способствует упрочению демократических начал. В ст. 130 Конституции РФ установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Данное право можно рассматривать двояко - как индивидуальное право на самостоятельное решение вопросов местного значения, так и производное от него коллективное право населения муниципального образования на выбор оптимальной модели организации местной власти на территории проживания: «население само (принцип самостоятельности) определяет посильный круг решаемых им задач (принцип самодостаточности) и предпринимает необходимые усилия для их решения (принцип самообеспечения)»20.
Анализируя институты непосредственной демократии на местном уровне, можно отметить, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»21 внес существенные дополнения в основные формы непосредственной демократии по сравнению с аналогичным федеральным законом 1995 г. Положения данных федеральных законов можно наглядно представить в следующей таблице:
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
1995 год 2003 год
Глава IV. Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления Глава 5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
ст. 22 Местный референдум ст. 22 Местный референдум
ст. 23 Муниципальные выборы ст. 23 Муниципальные выборы
ст. 24 Собрание (сход) ст. 25 Сход граждан
ст. 25 Народная правотворческая инициатива ст. 26 Правотворческая инициатива граждан
ст. 26 Обращения граждан в органы местного самоуправления ст. 32 Обращения граждан в органы местного самоуправления
ст. 27 Территориальное общественное самоуправление и другие формы ст. 27 Территориальное общественное самоуправление
ст. 28 Публичные слушания
ст. 29 Собрание граждан
ст. 30 Конференция граждан (собрания делегатов)
1995 год 2003 год
Глава IV. Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления Глава 5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления
ст. 31 Опрос граждан
ст. 33 Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении
Сравнительный анализ норм федеральных законов 2003 г. и 1995 г. показывает, что, во-первых, законодатель сохраняет преемственность форм прямой демократии при осуществлении местного самоуправления; во-вторых, существенно (практически в два раза) увеличивает их количество. Таким образом, законодатель правовыми методами способствует развитию осознанного стремления населения самостоятельно решать местные вопросы, обеспечивая через правовое государство свои права и свободы.
Закрепляя основные формы непосредственной демократии (референдум, свободные выборы), Конституция РФ не исключает возможность осуществления гражданами и иных форм прямого участия в управлении. Так, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами не только путем референдума, выборов, но и другими формами прямого волеизъявления. Данное положение получает дальнейшее закрепление в нормах федерального законодательства.
В ч. 1 ст. 33 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законодатель указывает, что «наряду с предусмотренными Федеральным законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации». Видимо, в данном случае законодатель имел в виду то, что на местном уровне могут существовать и не предусмотренные Федеральным законом, но закрепленные, например, в уставах муниципальных образований, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. В качестве таких форм могут выступать митинги, уличные шествия, пикеты, марши и т. д. Данное право граждан закреплено в ст. 31 Конституции РФ. Оно является одной из гарантий свободы слова, выражения мнений и убеждений, реализации права на создание общественных объединений. Реальное осуществление этого права рассматривается как залог народовластия, непосредственной демократии, поскольку публичное выражение требований, мыслей, убеждений имеет цель воздействовать на органы местного самоуправления для решения определенных проблем.
Открытый перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении позволяет учитывать местные особенности. Ведь именно благодаря практике муниципалитетов федеральные гарантии получили такие формы осуществления населением местного самоуправления, как публичные слушания, конференция граждан (собрания делегатов) и опрос граждан.
Поэтому федеральный законодатель исходит из объективной предпосылки дальнейшего развития местного самоуправления в России, которое может дать огромное
разнообразие форм непосредственного участия жителей страны в решении вопросов местного значения. Предусмотреть появление новых форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления и тем более урегулировать их на федеральном уровне практически невозможно, и, по нашему мнению, в этом нет необходимости. Это будет сдерживать инициативу населения муниципальных образований решать самостоятельно как можно больше вопросов местного значения с учетом исторических, национальных или иных особенностей развития территорий. К новым формам участия населения в осуществлении местного самоуправления должно предъявляться лишь одно требование, чтобы они не противоречили Конституции РФ и законодательству.
Таким образом, многообразие форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении права на местное самоуправление должно не только организовывать власть и управление на местах, но и способствовать непосредственному включению населения в процесс развития территории его проживания, обеспечивать общественную поддержку осуществляемых в стране социально-экономических преобразований. Это позволит продемонстрировать значимость и необходимость применения данных институтов для построения современного российского демократического государства.
Примечания
1 Указ Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»: Утв. 15 октября 1999 г. № 1370 // Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
2 См.: Демократия и местное самоуправление. Реферат на книгу: Hill D.M. Demokratic theory and local government. М., 1994. С. 3.
3 Там же. С. 6-9.
4 Шапсугов Д. Ю. Народовластие и популизм // Сев.-Кавказ. юрид. вестн. 1998. № 4. С. 31.
5 См., напр.: ПоповаН. А. Современное российское общество и демократия. Ростов н/Д, 1999. С. 1; Вайштейн Г. Между полной несвободой и полным хаосом // Pro et Contra. 1998. № 3. С. 43.
6 См.: ГулиевВ. Е. Теоретические вопросы самоуправления // Сов. государство и право. 1986. № 2.
С. 43.
7 См.: Тихомиров Ю. А., Шахназаров Г. Х. Самоуправление: от теории к практике. М., 1988.
8 См.: Цвик М. В. Социалистическая демократия и самоуправление // Сов. государство и право. 1985. № 4. С. 7.
9 Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В. В. Лазарева. М., 1997. С. 24
10 Радищев А. Н. Избранные сочинения. М., 1968. С. 158.
11 Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию // Комс. правда. 1990. 18 сент.
12 См.: Советская демократия в период развитого социалистического общества / Отв. ред. Д. А. Керимов . М., 1979. С. 101.
13 См.: Кабышев В. Т. Народовластие развитого социализма. Конституционные вопросы. Саратов, 1979. С. 25.
14 Фарберов Н. П. Демократия развитого социалистического общества. М., 1975. С. 9.
15 См.: Шахназаров Г. Х. Социалистическая демократия. М., 1974. С. 137.
16 См.: Кабышев В. Т. Указ. соч. С. 4-5.
17 См.: Народовластие в России — очерк истории и современного состояния / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 1997. С. 64.
18 Там же. С. 65-66.
19 См.: Мархгейм М. В. Конституционные ценности государственного строительства России // Ценностные основания государственной власти и управления России на рубеже веков. Ростов н/Д; Пятигорск, 2000. С. 54.
20 Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 1999. С. 9.
21 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
