CC BY
68
Бюджетная политика
СОВРЕМЕННЫЙ ЭТАП БЮДЖЕТНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. А. БЕСКОРОВАЙНАЯ, кандидат экономических наук, доцент кафедры бухгалтерского учета и анализа хозяйственной деятельности Московский государственный университет печати
В настоящее время в бюджетной сфере РФ продолжается масштабное реформирование, нацеленное на повышение эффективности ее функционирования. Данная реформа была начата Минфином России в 2004г., когда были обозначены основные направления реформирования бюджетного сектора, включающие:
— оптимизацию действующей сети получателей бюджетных средств;
— уточнение правового статуса и реорганизацию бюджетных учреждений;
— переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг;
— внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат.
Именно последнее из приведенных положений наиболее важное, так как нацелено на выполнение одного из основных принципов бюджетной системы РФ, предписанного ст. 34 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), об эффективности и экономности использования бюджетных средств. Данный принцип означает, что «...при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».
Основное требование к эффективной и ответственной бюджетной деятельности и, одновременно, необходимое условие для достижения планируемых целей и результатов государственной политики — это гарантированное исполнение всех ранее принятых обязательств, с одной стороны. С другой стороны, это принятие новых обязательств только в пределах реальных возможностей по их финансовому обеспечению в условиях долгосрочной сбалансированности бюджета, прозрачности и подотчетности бюджетов, соблюдения финансовой дисциплины
Важными этапами в повышении результативности бюджетных расходов стали такие разработки, как правительственная Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004—2006 гг. и Перспективный финансовый план РФ на 2007—2009 гг. Реализация этих программ способствовала внедрению, в соответствии с задачами, поставленными Бюджетными посланиями Президента РФ, среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат.
Выступая 14.05.2010 на совместном заседании коллегий Минфина России и Минэкономразвития России, Председатель Правительства РФ В. В. Путин заявил, что в настоящее время «речь идет о коренных переменах в организации государственного управления. О переходе к новой, программно-целевой структуре бюджета. В основу деятельности Правительства РФ будут положены
государственные программы. Это позволит увязать деятельность каждого федерального органа исполнительной власти с приоритетами, зафиксированными в наших программных документах. Каждый государственный рубль должен быть нацелен на конечный результат».
Таким образом, как заявляет официальный источник Минфина России, наступил новый этап в развитии бюджетной реформы.
В таблице приведем сравнение основных положений Бюджетных посланий Президента РФ на 2007 г. и на 2011—2013 гг. с целью продемонстрировать динамику и направления развития процесса бюджетного планирования в ходе проведения бюджетной реформы. Эти послания были выбраны не случайно, так как каждое из них ознаменовывает собой новый последовательный этап реформирования бюджетного сектора экономики.
Как можно заключить из таблицы, основные положения бюджетной реформы предусматривают реализацию следующих практических изменений в текущем бюджетном законодательстве:
— повышение роли среднесрочного финансового планирования, в том числе — переход к формированию и утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджет-
ных фондов РФ на три года в режиме «скользящей трехлетки» (внедрено с 2008 г.);
— выделение расходных обязательств и бюджетных ассигнований разных видов, в том числе — приведение порядка финансирования долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций в соответствие с едиными принципами и процедурами;
— введение в бюджетный процесс обоснований бюджетных ассигнований и государственных (муниципальных) заданий, задающих конкретные, измеримые результаты использования бюджетных средств;
— расширение возможностей органов власти разных уровней, в рамках единых принципов и установленных БК РФ общих позиций, по формированию классификации расходов бюджетов и, следовательно, определению формата составления и утверждения соответствующих бюджетов;
— создание стимулов для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по снижению дотационности соответствующих бюджетов;
— обеспечение самостоятельности и ответственности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств при составлении и исполнении бюджета;
Динамика основных направлений осуществления государственной бюджетной политики за период 2007—2013 гг.
Основные положения Бюджетного послания на 2007 г. Основные положения Бюджетного послания на 2011—2013гг.
Расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом. При этом нельзя допускать искусственного увеличения количества принимаемых обязательств, которое будет препятствовать сопоставлению и выбору наиболее эффективных направлений использования бюджетных средств Введение четких правил оценки объема действующих расходных обязательств и процедур принятия новых расходных обязательств с повышением ответственности за достоверность их финансово-экономических обоснований
Установленные процедуры и сроки разработки и утверждения перспективного финансового плана должны неукоснительно соблюдаться Обеспечение макроэкономической стабильности и сбалансированности бюджетной системы в долгосрочной перспективе
Уже в следующем году необходимо утвердить законом федеральный бюджет на среднесрочный период (2008—2010 гг.) Разработка долгосрочной бюджетной стратегии на основе расширения горизонта и повышения надежности экономических прогнозов
Дальнейшее расширение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, прежде всего путем разработки и внедрения методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего аудита, укрепления финансовой дисциплины Повышение эффективности использования государственных инвестиций посредством более широкого применения механизма государственно-частного партнерства
Требуется внесение изменений в бюджетное законодательство, предусматривающих возможность финансирования бюджетных учреждений на основе государственных заданий, а также права учреждений по более самостоятельному распоряжению выделенными бюджетными средствами Повышение доступности и качества предоставления гражданам государственных и муниципальных услуг путем совершенствования правового статуса государственных (муниципальных) учреждений и внедрение новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг
— создание условий для реструктуризации бюджетной сети и введения новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;
— уточнение вопросов регулирования государственного (муниципального) долга, заимствований и гарантий;
— повышение значимости с целью выделения дополнительных бюджетных ассигнований на реализацию приоритетных направлений государственной политики (мероприятий), определяемых в Бюджетном послании Президента РФ на очередной плановый период.
Стратегические цели развития страны, определенные в ежегодных посланиях Президента РФ, безусловно, лежат в основе формирования и реализации бюджетной политики, однако решающий вклад в реализацию стратегических целей развития страны вносит федеральный бюджет. Основные его параметры существенно влияют на уровень инфляции, динамику валютного курса, налоговую нагрузку и другие условия экономического развития. Финансовое обеспечение деятельности государства в стратегических сферах деятельности и наиболее значимых социальных гарантий осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития России в условиях замедления роста бюджетных доходов и повышения требований к эффективности деятельности органов государственной власти актуализировала разработку системы мер по модернизации управления общественными финансами. Связанные с этим процессом теоретические положения сформулированы в рамках Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. В рамках реализации этой Программы запланированы следующие мероприятия:
— переход на программную классификацию расходов бюджета, структура которой определяется целями и задачами социально-экономической политики;
— внесение в состав материалов, представляемых одновременно с проектом федерального бюджета в Государственную думу ФС РФ, аналитического распределения расходов федерального бюджета по государственным программам;
— начиная с2012г., изменение формата построения федерального бюджета, которое предусматривает представление и утверждение его в разрезе государственных программ.
Таким образом, следующий этап проводимой государством бюджетной реформы ориентирован не только на развитие среднесрочного, но и на
внедрение стратегического программно-целевого бюджетирования, построенного на разработке и обосновании долгосрочных прогнозов.
Разработке принципов современного программного бюджетирования посвящен труд ученых Академии бюджета и казначейства Минфина России профессоров М.П. Афанасьева и Б. И. Алехина, кандидата экономических наук А. И. Кравченко и соискателя на ученую степень П. Г. Крадинова «Технология подготовки программного бюджета». В этой работе они отмечают: «Программный бюджет отличается от традиционного тем, что все или почти все расходы включены в программы и каждая программа своей целью прямо увязана с тем или иным стратегическим итогом деятельности каждого конкретного ведомства. Стратегический итог — это долгосрочная устойчивая выгода для общества, проистекающая из мандата или прозорливости ведомства. Это изменение, которое ведомство планирует внести в жизнь общества и которое должно быть измерено и находиться в сфере ведомственного влияния. В свою очередь стратегические итоги деятельности ведомства увязываются с приоритетами и ожидаемыми результатами деятельности правительства».
Общая цель программного бюджетирования — увязать расходы с результатами деятельности ведомств, выполняющих функции или оказывающих услуги в рамках своих мандатов. Использование программ также позволяет должным образом укомплектованным и уполномоченным подразделениям ведомства работать эффективно и экономично. Общую цель можно разбить на четыре цели формирования структуры программы:
— планирование и распределение бюджета: цель — обеспечить связь между приоритетами, бюджетными ассигнованиями и расходными полномочиями;
— калькуляция программных расходов (кос-тинг): цель — подвести адекватный базис под распределение расходов на производство и оказание услуг и стандартизировать (там, где это уместно) костинг специфических разделов программы по разным видам расходов;
— менеджмент: цель — создать в ведомстве управленческую ячейку, члены которой могли бы эффективно управлять финансовыми и иными ресурсами с целью скорейшего достижения поставленной правительством цели;
— автономия и ответственность: цель — установить пределы ответственности руководителя программы за исполнение бюджета и низкозатратное достижение результатов через повышенную прозрачность и подотчетность.
Модель программного бюджетирования строится на обязательном соблюдении следующих пяти принципов.
Принцип своевременности и информационной обеспеченности заключается в систематическом сборе и учете информации о результатах реализации программ в процессе подготовки бюджета. Соблюдение принципа способствует как возникновению фискального пространства в случае инициирования новых программ без необходимости увеличения общего размера расходования, так и фискальной консолидации. При этом принятие рациональных решений осуществляется посредством установления взаимосвязи между эффективностью реализации программ и объемом их финансирования.
Принцип информационной достаточности заключается в признании ограниченности финансовых и человеческих ресурсов для построения информационной системы, обеспечивающей проведение комплексной оценки программ. Механизм комплексной оценки, являясь составной частью базовой модели, использует следующую информацию: степень соответствия ожидаемых результатов потребностям общества и государственной политике, показатели социально-экономической эффективности программ, обоснованность и адекватность программной логики ожидаемым результатам. Оценка эффективности программ является основой для принятия бюджетных решений, а не инструментом оценки секторов экономики.
Принцип интеграции требует использования информации в бюджетном процессе, поскольку ее наличие является необходимым, но не достаточным условием построения эффективной модели бюджетирования. Данные мониторинга существующих программ должны быть интегрированы в бюджетный процесс с целью пересмотра ориентиров бюджетной политики, своевременной модификации или удаления низкоприоритетных программ.
Принцип синергии и кооперации заключается в обмене информацией между инициаторами решений и ответственными за их принятие, а также комплексности в подходе к бюджетированию на федеральном уровне. С одной стороны, среднесрочное планирование в секторах, особенно в здравоохранении и образовании, является источником необходимой информации для распорядителей бюджетных средств. С другой стороны, планирование на национальном уровне выступает инструментом установления приоритетов секторных планов. Программное бюджетирование требует институционального объединения планирования и бюджетного процесса, например, путем передачи обеих функций одному ведомству.
Принцип управленческой гибкости позволяет обеспечить своевременную адаптацию структурных единиц, ответственных за реализацию программ, киз-меняющимся условиям. Распорядителям бюджетных средств и координаторам программ предоставляются расширенные полномочия для принятия своевременных решений, связанных с выбором необходимых для эффективной реализации программ ресурсов.
Перевод бюджетного планирования на программно-целевую структуру требует соблюдения следующих условий:
— установление и разграничение центров ответственности путем обеспечения реализации отдельно взятой программы и связанных с ней проектов структурными единицами одного и того же распорядителя бюджетных средств;
— необходимость группировки проектов в зависимости от целей программы, но независимо от источника их финансирования;
— максимально полный охват расходов программной классификацией. Субсидирование предприятий должно носить целевой характер и поддаваться количественной оценке индикаторами эффективности.
Таким образом, среди применяемых инструментов бюджетной политики важную позицию в ближайшем будущем будет занимать программно-целевое планирование, приходящее на смену постатейному бюджетированию. Программы являются важным механизмом организации бюджета во многих странах мира, например в Канаде, Белоруссии и др. Распределение бюджетных расходов в рамках формируемых государственных программ по приоритетным национальным проектам в России уже показало свою эффективность. Таким образом, применение обновленных принципов построения бюджетадолжно способствовать достижению поставленных перед государством задач повышения результативности расходов.
Список литературы
1. Афанасьев М.П., Алехин Б. И., Кравченко А. И., Крадинов П. Г. Технология подготовки программного бюджета // Академия бюджета и казначейства. Финансовый журнал. 2010. № 3.
2. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
3. Бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2011—2013 гг., http://www. kremlin. ru/acts/8192.
4. О бюджетной политике в 2007 г.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию, http://docs. kodeks. ru/document/901981676.
5. Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., http://www. minfin. га/
