CC BY
385
РЕГИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМОВ БЕЗОПАСНОСТИ В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
Иномжон БОБОКУЛОВ
кандидат юридических наук, соискатель Университета мировой экономики и дипломатии (Ташкент, Узбекистан)
Введение
Одна из отличительных черт нынешней системы международных отношений —регионализация безопасности: сегодня многие устоявшиеся границы национальной безопасности стираются и, напротив, усиливается роль региона, превращающегося в важный фактор поддержания мира и стабильности. Изменяется и традиционное понимание способов и средств обеспечения национальной безопасности.
Регионализация безопасности стала прямым следствием ряда тенденций современного мира, таких как усиление роли «гуманитарного вмешательства» во внутренние дела государств, снижение «актуальности» традиционных вооруженных конфликтов на фоне роста внутригосударствен-
ных, повышение значимости миротворческих усилий и фактора «безопасности человека» и т.д. Они укрепили идею регионализма, ясно показали неэффективность «суверенного» ответа на современные вызовы и поставили на повестку дня вопрос о выработке ответа «коллективного» (регионального). Принято считать, что в XXI веке ни одно государство не может опираться только на свои силы, в связи с чем «коллективные стратегии, коллективные учреждения и чувство коллективной ответственности совершенно необходимы»1.
1 Более безопасный мир: наша общая ответственность / Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам. Резюме (Ф/59/565) [http://www.un.org/russian/secureworld/].
В этом контексте эффективными международно-правовыми инструментами поддержания мира и безопасности считаются региональные механизмы и межгосударственные институциональные образования. Роль и возможности таких институтов обусловлены, главным образом, их
внутренней структурированностью, наличием установленных средств и механизмов разрешения межгосударственных и внутригосударственных конфликтов; эти институты также компетентны разрешать местные споры в духе положений Устава ООН.
Становление и классификация региональных механизмов безопасности в Центральной Азии
В результате распада СССР и крушения биполярной системы международных отношений перестала существовать одна из крупнейших систем обороны и безопасности. Возник «вакуум безопасности»2 — состояние, когда прежняя система безопасности исчезла либо перестала отвечать современным реалиям, а новая еще не создана. Настоятельно требовалось создать новые действенные институционально-правовые основы безопасности в ЦА. Перед государствами региона встала двуединая задача: сохранить и приспособить к новым реалиям некоторые из элементов прежней системы и заложить основы качественно новой системы безопасности в регионе.
Таким образом, институционализация безопасности, то есть международно-правовое и организационное закрепление межгосударственных отношений в области безопасности, развивалась в двух взаимосвязанных и взаимодополняющих измерениях: на постсоветском пространстве и на региональном уровне — в рамках ЦА.
Создание Содружества Независимых Г осударств явилось началом эры суверенных государств. Соглашение о создании СНГ — один из учредительных документов этой организации — констатировало, что «Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование»3. До начала функционирования других региональных межгосударственных объединений (середина 1990-х гг.), таких как «Центральноазиатский союз» (ЦАС), Программа НАТО «Партнерство ради мира» (ПРМ НАТО), «Шанхайская пятерка» и др., Содружество оставалось единственным региональным «зонтиком безопасности» для государств ЦА.
СНГ — уникальное межгосударственное объединение. В мировой практике подобные содружества, как правило, создавались как неформальные клубы бывших колониальных стран на почве сложившихся общих интересов4. Не случайно в Алма-Атинской декларации СНГ заявлено об открытости Содружества «для присоединения к нему государств — членов бывшего Союза ССР»5. Создатели СНГ сочли также необходимым зак-
2 Как правило, термин «вакуум безопасности» использовался для оценки ситуации в постбиполярной Европе, которая характеризовалась потерей «образа врага» в результате распада СССР и Организации Варшавского Договора.
3 Соглашение о создании Содружества Независимых Государств [http://www.cis.minsk.by/webnpa/ text.aspx?RN=N09100001].
4 Например, Британское содружество, или Содружество наций — это объединение независимых суверенных государств, возникших в результате распада британской колонии. В настоящее время оно состоит из 49 государств.
5 Алма-Атинская декларация Содружества Независимых Государств [http://www.cis.minsk.by/main. aspx?uid=178].
репить положение о том, что «Содружество не является ни государством, ни надгосударственным образованием»6.
Отличительные признаки подобных объединений — слабая субординация взаимоотношений, отсутствие договорных и иных обязательств, слабо структурированная организация сотрудничества и консенсусный характер принятия решений. СНГ имеет наиболее разветвленную для подобного объединения организационную структуру и, в отличие от других межгосударственных объединений такого рода, представляет собой «региональное соглашение», то есть региональную организацию, созданную в соответствии с главой VIII Устава ООН.
С точки зрения сохранения стабильности и безопасности значение СНГ неоспоримо. Содружество обеспечивало взаимное признание государств-членов и способствовало закреплению их международно-правового статуса в качестве государств — преемников СССР на мировой арене. Оно сыграло позитивную роль в становлении международноправовой основы не только для постсоветской, но и для региональной системы безопасности в ЦА.
Таким образом, Содружество
■ обеспечило преемственность в вопросах безопасности и обороны;
■ не допустило возникновения критической ситуации после распада СССР, упредив развитие событий по «югославскому варианту»;
■ определило судьбу ядерного потенциала бывшего СССР;
■ заложило основы международно-правового оформления прежних административных границ бывших союзных республик и др.
Важной предпосылкой возникновения коллективных образований выступают объективные потребности государств региона в обеспечении взаимной безопасности. С одной стороны, в создании этих институтов проявляется определенная стабильность и прогрессивное развитие межгосударственных отношений в регионе; с другой — это необходимый и единственно правильный шаг для защиты от существующих угроз и вызовов безопасности, обусловленных влиянием процесса глобализации на состояние современного мира.
За относительно недолгое время существования в качестве независимых субъектов международных отношений государства ЦА достигли определенных успехов в формировании институциональных основ обеспечения региональной безопасности. В регионе представлены практически все основные типы многосторонних институтов безопасности: межправительственные организации, программы по сотрудничеству, контактные группы, совещательные структуры; они, в свою очередь, относятся к системам коллективной безопасности и обороны, плюралистическим сообществам, механизмам по диалогу безопасности и управлению конфликтами. Самая распространенная форма классификации этих механизмов с точки зрения их предназначения, целей и задач — деление их на системы коллективной безопасности, коллективной обороны и кооперативной безопас-ности7. В исследовательских целях совокупность этих институтов также можно классифицировать как традиционные региональные организации, нетрадиционные региональные
6 TaM *e.
7 Cm.: Bailes A.J.K., Cottey A. Regional Security Cooperation in the Early 21st Century [http://yearbook2006. sipri.org/chap4]; Job B.L. «Alliances» and Regional Security Developments: The Role of Regional Arrangements in the United Nations’ Promotion of Peace and Stability. B kh.: New Millennium, New Perspectives: The United Nations, and Governance / Ed. by R. Thakur, E. Newman. Tokyo, New York. Paris: United Nations University Press, 2000 h flp.
е
организации и другие коллективные образования, призванные обеспечивать региональную безопасность.
В настоящее время наиболее востребованные международно-правовые инструменты обеспечения безопасности — это региональные организации с нормативно установленными целями и разветвленной организационной структурой. Государства ЦА рассматривают участие в деятельности подобных организаций как приоритетное направление своей внешнеполитической стратегии и решающее условие интеграции в международное сообщество.
Как правило, в сфере региональной безопасности эффективно функционируют те международные и межправительственные организации, которые учреждаются, главным образом, самими государствами региона. Однако в условиях глобализации безопасности прослеживается тенденция к участию и нерегиональных государств в формировании региональных систем безопасности; постепенно это становится нормой и региональные организации, в интересах безопасности входящих в них государств, зачастую выходят за рамки своей географической ответственности. В связи с этим региональные организации безопасности, действующие на территории ЦА, можно подразделить на внутрирегиональные, смежные и внерегиональные. Определяющим критерием такой классификации выступает учреждение, членство или участие региональных государств в деятельности какой-либо межправительственной организации.
Говоря о юридической природе внутрирегиональных организаций, следует выделить два основных момента: во-первых, такие международные организации учреждаются непосредственно государствами региона; во-вторых, сфера, масштаб и объект непосредственного правового воздействия ограничиваются вопросами безопасности государств ЦА. Примерами подобных организаций могут служить Организация «Центрально-Азиатское сотрудничество» (ОЦАС), просуществовавшая до 2006 года, когда она слилась с Евразийским экономическим сообществом (ЕврАзЭС), и Международный фонд спасения Арала (МФСА).
Уникальность МФСА состоит в том, что в настоящее время он является единственной организацией, учрежденной и функционирующей при участии всех пяти государств региона. Хотя Фонд и не представляет собой институт региональной безопасности в его классическом понимании, но, учитывая тот факт, что понятие региональной безопасности выходит далеко за рамки военно-политического измерения, его можно квалифицировать как важный институт безопасности ЦА. К тому же сфера деятельности МФСА охватывает не только собственно охрану Аральского моря в узком смысле (т.е. проблемы региональной экологической безопасности): он является коллективным механизмом урегулирования вопросов водопользования в ЦА. Последнее, несомненно, представляет собой актуальную международно-правовую проблему межгосударственного сотрудничества, непосредственно влияющую на безопасность и стабильность в регионе.
Вместе с тем самую многочисленную группу организаций составляют смежные региональные организации. Большое значение этих институтов состоит в том, что государства ЦА либо являются их учредителями (например, ШОС, ОДКБ, СНГ), либо представлены в них в качестве официальных членов (например, ОБСЕ). Более того, эта категория организаций наиболее активна в деле обеспечения безопасности в ЦА. Для некоторых из них противодействие современным вызовам и угрозам безопасности в ЦА выступает либо главным (ШОС), либо одним из приоритетных (ОДКБ) направлений деятельности. Одним словом, эти организации с самого начала в качестве объекта своей деятельности определили Центрально-Азиатский регион.
Третья группа — это внерегиональные организации, где государства региона не выступают в качестве учредителей и не обладают официальным членством. Однако данное обстоятельство не препятствует активному участию этих организаций в обеспече-
нии региональной безопасности ЦА. Подтверждением тому является деятельность в регионе (в частности, в Афганистане) Европейского союза и Организации североатлантического договора.
Особенности и современные тенденции развития региональных организаций
Региональные институты безопасности ЦА в своей эволюции прошли определенный путь. Преобразование «Шанхайской пятерки» и созданного в 1998 году на базе ЦАС Центрально-Азиатского экономического сообщества (ЦАЭС) в многофункциональные организации (соответственно, ШОС в 2001 г. и Организацию «Центрально-Азиатское сотрудничество» в 2002 г.) свидетельствовало о новом этапе развития системы региональной безопасности в ЦА. Прогрессивный характер этой трансформации очевиден: в отличие от своих предшественников, в чью сферу деятельности входили отдельные аспекты региональной жизни (урегулирование территориальных споров, обеспечение пограничной безопасности и развитие экономического сотрудничества), ШОС и ОЦАС создавались как институты коллективной безопасности, в компетенцию которых входил весь спектр вопросов региональной безопасности.
В частности, Договор о создании ОЦАС в качестве основных целей организации определил:
■ осуществление активного сотрудничества в деле обеспечения региональной безопасности и стабильности;
■ оказание взаимной поддержки в вопросах предотвращения угрозы независимости и суверенитета, территориальной целостности государств;
■ борьбу с региональной и транснациональной преступностью (контрабанда наркотиков, организованная преступность, незаконная миграция и терроризм);
■ проведение скоординированных и согласованных действий в области рационального и взаимовыгодного использования водноэнергетических ресурсов;
■ развитие сотрудничества по другим направлениям, представляющим взаимный интерес.
К настоящему времени ШОС и ОДКБ стали приобретать первостепенное значение. Этому способствовали слияние в 2006 году ОЦАС и ЕврАзЭС8, дальнейшая институционализация деятельности ШОС (создание в 2004 г. Региональной антитеррористической структуры — РАТС), создание Контактной группы ШОС — Афганистан (2005 г.), восстановление членства Узбекистана в ОДКБ (2006 г.) и другие события. Роль «первой скрипки» в ШОС, несомненно, играет Китай. Рост значимости этой организации объясняется также влиянием такого фактора, как развитие ситуации в Синзцянь-Уйгурском автономном районе (СУАР) КНР.
СУАР во многом определяет центральноазиатскую стратегию Китая: это объясняется его географической близостью к границам Туркестана и общностью этнических, культурных и религиозных корней с населяющими его народами. По некоторым дан-
8 Из государств Центральной Азии Туркменистан не принимает участие в деятельности ЕврАзЭС. В октябре 2008 года Узбекистан подал официальное заявление о приостановлении своего членства.
ным, численность уйгуров, представляющих собой «титульную нацию» СУАР, составляет от 8 до 10 млн чел. При этом в государствах ЦА проживают более 350 тыс. уйгуров (в Казахстане — 300 тыс. и Кыргызстане — 50 тыс.)9. С этой точки зрения ШОС как единственное региональное институциональное образование, в котором присутствует КНР, рассматривается как основной (можно сказать, единственный) международно-правовой инструмент реализации интересов Китая в ЦА.
Анализ истории становления ШОС и ее основополагающих документов позволяет говорить о ней как о «центральноазиатском проекте». «Шанхайская пятерка», предшественница ШОС, сыграла ключевую роль в урегулировании «замороженных» территориальных споров между КНР и бывшими республиками СССР, а также в формировании правовых основ безопасности в приграничных районах. Важным достижением «Шанхайской пятерки» стало заключение договоров «Об укреплении доверия в военной области в районе границы» (1996 г.) и «О взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы» (1997 г.), квалифицируемых участниками «как удачный опыт укрепления региональной и глобальной безопасности и сотрудничества»10.
В контексте региональной безопасности значимость этих документов состоит в следующем: во-первых, они обеспечили расширение масштаба деятельности «Шанхайской пятерки» на региональном уровне и стали важным этапом в формировании многофункциональной региональной организации; во-вторых, положения указанных соглашений включают в себя систему организационно-правовых мер по снижению военной опасности и мер по обеспечению доверия. В качестве эффективных международно-правовых средств для обеспечения военно-политической безопасности эти последние меры впервые были нормативно закреплены в Заключительном акте СБСЕ (1975 г.). Совокупность мер доверия: обмен наблюдателями на военных учениях, уведомление о военной деятельности и крупных передвижениях войск, обмен информацией о вооруженных силах и пограничных частях и т.п. были закреплены и в положениях вышеуказанных соглашений «Шанхайской пятерки».
Преимущество ШОС состоит также в том, что она «покоится на двух китах» — экономике и безопасности. В рамках организации формируется организационно-правовая база регионального экономического сотрудничества. Спустя три месяца после принятия Декларации о создании ШОС был подписан Меморандум «Об основных целях и направлениях регионального экономического сотрудничества и запуске процесса по созданию благоприятных условий в области торговли и инвестиций (14 сентября 2001 г.). Была разработана Программа многостороннего торгово-экономического сотрудничества на 20— 25 лет (2003 г.) и план ее реализации (2004 г.); учреждена должность заместителя исполнительного секретаря по экономическим вопросам, созданы Деловой совет и Межбанковское объединение ШОС и др.
Государства ЦА делают особый упор на развитие альтернативных транспортных коммуникаций в рамках ШОС. В настоящее время реализуются 12 проектов по расширению возможностей транспортного сообщения между Казахстаном и КНР; завершено строительство автомобильной дороги, связывающей Таджикистан с КНР, и 600 км автомобильной дороги Андижан — Ош — Сарыташ — Иркештам — Кашгар. По данному маршруту планируется также проложить железную дорогу. Можно констатировать, что развитие экономического измерения деятельности ШОС объективно отвечает национальным интересам государств ЦА11. При этом и Китай объективно заинтересован в
9 См.: Troubles Across Turkestan // Economist, 2009, 18—24 July. P. 58.
10 Совместное заявление участников Алма-Атинской встречи. 3 июля 1998 года [http://russian.china. org.cn/russian/43089.htm].
11 В этом контексте некоторые исследователи видят стремление КНР доминировать в экономическом пространстве ШОС и утверждают, что линия этой страны «носит наступательно-инициативный ха-
развитии интегрированной транспортной системы государств региона, что обусловлено не только возможными экономическими дивидендами, но и интересами сохранения стабильности в политически неустойчивом регионе КНР (СУАР). Именно при технической помощи Китая была произведена предварительная оценка стоимости строительства железной дороги Узбекистан — Кыргызстан — Китай. В этом свете показательно завершение строительства 974-километровой железной дороги Корла — Кашгар (1996—1999 гг.), которая создала благоприятные условия для реализации вышеуказанного проекта. Более того, Комитет по делам развития реформы СУАР принял решение продолжить строительство участка железной дороги в рамках выполнения 11-й пятилетки (2006—2010 гг.)12.
Что касается ОДКБ, то военно-политический аспект региональной безопасности является в ее деятельности определяющим: усиливаются силовые компоненты борьбы с терроризмом и экстремизмом в ЦА. В соответствии с этим формируются коллективные силы быстрого реагирования Центрально-Азиатского региона (КСБР; уже созданы), коллективные силы оперативного реагирования (КСОР; в процессе создания); региональная группировка войск (планируется)13 и единая система ПВО (планируется).
Коллективные силы быстрого реагирования Центрально-Азиатского региона были сформированы в соответствии с Решением СКБ от 25 мая 2001 года. В состав КСБР входят воинские подразделения Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана и России. Осенью 2003 года в городе Кант (Кыргызстан) была открыта военная авиационная база; с 2004 года подразделения КСБР проводят ежегодные командно-штабные учения под названием «Рубеж».
Следующим шагом стала инициатива Российской Федерации по созданию Коллективных сил оперативного реагирования ОДКБ. Эта идея выдвигалась еще в 2005 году, а реализация ее активизировалась после военного конфликта между Россией и Грузией (август 2008 г.).
На состоявшейся в феврале 2009 года встрече глав государств Организации принято решение подготовить проект документов, направленный на реализацию этой задачи. 4 июня 2009 года на очередной сессии СКБ ОДКБ Казахстан, Кыргызстан, Россия и Таджикистан подписали соглашение о создании КСОР. Из государств ЦА, входящих в ОДКБ, Соглашение о коллективных силах оперативного реагирования не подписал только Узбекистан, выступивший с Особым мнением по данному вопросу.
В деятельности КСОР можно выделить не менее четырех основных целей: защита суверенитета и территориальной целостности; противодействие терроризму, экстремизму и наркотрафику; проведение специальных операций против организованной преступности; предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера14.
При рассмотрении перечисленных направлений возникает ряд вопросов о перспективах их развития в ЦА.
Прежде всего следует упомянуть о международно-правовом статусе КСОР. Бросается в глаза сходство основных задач Коллективных сил и планируемой региональной
рактер» (см.: Лукин А. Шанхайская организация сотрудничества: что дальше? // Россия в глобальной политике, май — июнь 2007, т. 5, № 3. С. 82). Существует и иное мнение, согласно которому рост значимости экономического направления деятельности ШОС представляет собой «объективную тенденцию» (см.: Фро-ленков В. Коллективное экономическое сотрудничество стран — членов ШОС: начальный этап становления // Проблемы Дальнего Востока, 2007, № 2. С. 84).
12 См.: Новый старый Шелковый путь, 5 июля 2007 [http://newspaper.kz/prmt.asp?aid=93202].
13 Подобные группировки существуют в европейском и кавказском направлениях. Российско-армянские коалиционные силы созданы в 1996 году, российско-белорусские — в 1999 году.
14 См.: Н. Бордюжа: «Финансирование частей КСОР, их оснащение и снабжение, будет осуществляться...» (интервью) [http://www.mamf.ru/odkb_mamf/pr/kzv.php].
группировки войск в ЦА. В качестве одной из приоритетных задач той и другой структуры определена защита территориальной целостности и суверенитета государств, что свидетельствует о дублировании их полномочий. Известно, что и в современном мире основной угрозой территориальной целостности и суверенитету остаются внешние военные угрозы, а традиционным средством защиты являются вооруженные силы.
Позиция по данному вопросу Узбекистана, как одного из главных членов Организации, сформулирована в его Особом мнении: она вытекает из определения международно-правового статуса ОДКБ как военно-политического союза. Пресс-релиз Министерства иностранных дел Узбекистана отмечает, что КСОР, как военный компонент ОДКБ, должны быть предназначены исключительно для отражения внешних военных угроз15.
Во-вторых, согласно высказыванию Генерального секретаря Организации Н. Бор-дюжи, КСОР будут использованы «для локализации вооруженных и пограничных конфликтов (выделено нами. — И.Б.)...»16, то есть для разрешения межгосударственных споров. Такое положение дел объективно не отвечает долгосрочным интересам государств региона, так как центральноазиатские государства еще не завершили международно-правовое оформление (делимитацию и демаркацию) государственной границы.
К тому же существует ряд других проблем (в том числе и конфликтогенных ситуаций), требующих соответствующего регионального решения.
Эти сферы межгосударственного сотрудничества могут стать ахиллесовой пятой и создать условия для вмешательства других стран во внутренние дела государств региона. Поэтому превращение КСОР в инструмент для решения межгосударственных споров на пространстве СНГ неприемлемо.
В этом вопросе Узбекистан заявил о своем решительном несогласии и отметил, что выступает за исключение любой, даже гипотетической возможности применения КСОР в разрешении внутренних споров17.
При этом важно отметить, что если, в соответствии со сложившейся международноправовой доктриной, сфера действия системы коллективной безопасности, как правило, распространяется на внешние и внутренние вызовы и угрозы, то военно-политические союзы (в данном случае ОДКБ), в отличие от механизмов коллективной безопасности, не могут урегулировать конфликты между участниками данной системы18.
В-третьих, полномочия КСОР постоянно затрагивают сферу деятельности других органов ОДКБ. С 2005 года все государства ЦА, входящие в ОДКБ, принимают участие в работе Координационного совета руководителей компетентных органов по противодействию незаконному обороту наркотиков государств — членов ОДКБ (КСОПН ОДКБ); с 2006 года — в оперативно-профилактических мероприятиях по выявлению каналов нелегальной миграции, пресечению деятельности трансграничных преступных группировок.
15 См.: Пресс-релиз. К итогам участия Президента Республики Узбекистан И.А. Каримова в сессии Совета коллективной безопасности ОДКБ и заседании Совета глав государств ШОС от 18 июня 2009 года [http://www.uzbekistan.pl/index.php?goto=985].
16 Н. Бордюжа: «Это будет пятисторонняя группировка для большой войны» (интервью) // Коммерсант, 29 мая 2009.
17 См.: Пресс-релиз МИД Республики Узбекистан [http://mfa.uz/rus/pressa_I_media_servis/press reizi/ 180609u_7.mgr].
18 Относительно роли НАТО, родственной организации ОДКБ, в разрешении споров между государствами-членами государственный секретарь США Даллес отметил: «НАТО не имеет какую-либо юрисдикцию разрешать споры между ее членами» (The Department of State Bulletin, 34/884 (4 June 1956) 925-26). Цит. по: Abass A. Regional Organisations and the Development of Collective Security. Oxford and Portland, Oregon: Hart Publishing, 2004. P. 38.
Начиная с 2003 года в рамках ОДКБ ежегодно проводится операция «Канал» по противодействию незаконному обороту наркотиков. Существуют планы придать операции «Канал» статус постоянно действующей региональной антинаркотической операции ОДКБ19.
В-четвертых, внутригосударственные процедуры по утверждению Соглашения национальными парламентами государств-членов требуют отдельного рассмотрения. Согласно закону Республики Узбекистан «О международных договорах», соглашения, затрагивающие обороноспособность страны, подлежат обязательному утверждению парламентом. В этой связи в ходе обсуждения Особого мнения Республики Узбекистан депутаты Олий Мажлиса высказали несогласие с тем положением Соглашения, которое допускает возможность его временного применения со дня подписания, то есть до прохождения внутригосударственных процедур ратификации данного акта20. К тому же это нарушает консенсусный характер принятия решение в рамках СКБ ОДКБ: согласно ст. 12 Устава ОДКБ, решения СКБ, советов министров иностранных дел, министров обороны, Комитета секретарей советов безопасности по всем вопросам (кроме процедурных) должны приниматься консенсусом.
В рамках ОДКБ также наблюдается стремление к исключительному праву решать вопросы обеспечения пограничной безопасности. Следует отметить, что в настоящее время лишь Таджикистан и Армения имеют соглашения о совместной охране государственной границы с Российской Федерацией; другие государства — члены этой организации охраняют свои рубежи самостоятельно. Более того, в СНГ, ОДКБ и ЕврАзЭС параллельно функционируют дублирующие друг друга органы по координации пограничных вопросов: Совет командующих пограничных войск СНГ (с 1992 г.) и Совет по пограничным вопросам ЕврАзЭС. На этом фоне руководство ОДКБ считает целесообразным передать полномочия по обеспечению «коллективной безопасности в пограничной сфере» из формата ЕврАзЭС в компетенцию ОДКБ21.
Говоря о деятельности ОДКБ и ШОС в контексте современных региональных процессов, следует отметить, что первая представляет собой институт коллективной обороны. Главные цели ОДКБ, как военно-политического союза, — защита государств-членов от внешних военных угроз и противодействие современным вызовам и угрозам. Следовательно, главными в арсенале этой организации являются инструменты военного характера.
В отличие от ОДКБ, ШОС можно характеризовать как традиционную многоцелевую региональную организацию. Будучи системой коллективной безопасности, она «способствует более эффективному совместному использованию открывающихся возможностей и успешному противостоянию новым вызовам и угрозам»22.
Устав ШОС и другие учредительные документы регламентируют межгосударственные отношения в сфере противодействия трансграничным и иным современным вызовам безопасности. Хотя ШОС распространяет свою юрисдикцию и на военно-политическую сферу, в ее учредительных документах не закреплено положение о праве на коллективную самооборону, то есть механизм силового отражения вооруженного нападения, что ого-
19 См.: Ежегодный доклад Генерального секретаря Организации договора о коллективной безопасности. В кн.: Документы по вопросам формирования и функционирования системы коллективной безопасности государств — членов ОДКБ. М., 2008. Выпуск № 9. С. 63.
20 См.: О заседании Законодательной палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан [http://uza.uz/ru/ ро1ії^/7009/].
21 См.: Ежегодный доклад Генерального секретаря Организации договора о коллективной безопасности. С. 68.
22 Хартия Шанхайской организации сотрудничества [http://russian.china.org.cn/international/txt/2002-06/12/со^е^_2033359.Мт].
ворено статьей 51 Устава ООН. В этой связи в ответ на предложение относительно слияния ШОС и ОДКБ официальные лица этих структур ссылаются на различие их «функциональных задач»23.
Вместе с тем страны — участницы ШОС, учитывая реалии современного мира, рассматривают возможность совместно использовать вооруженные силы для противодействия терроризму, экстремизму и сепаратизму. Применение военной силы предполагается для совместного отпора крупным вооруженным бандам международных террористов в случае их пересечения границы кого-то из государств-членов24. С 9 по 17 августа 2007 года на территориях РФ и КНР проходили совместные военные учения государств — членов ШОС «Мирная миссия-2007». Целью учений была выработка единых методов разрешения кризисной ситуации и обеспечения безопасности в регионе; учения выступили своего рода проверкой готовности и подготовкой к осуществлению указанной задачи25.
Вследствие событий 11 сентября 2001 года присутствие воинского контингента НАТО в Афганистане (более 90 тыс. чел.)26 стало существенным элементом региональной безопасности в ЦА: все основные мероприятия, связанные с вопросами безопасности в этой стране, находятся под контролем альянса. Начиная с 2003 года Международные силы содействия безопасности в Афганистане (МССБ) как орган, созданный в декабре 2001 года по мандату Совета Безопасности ООН, находятся в подчинении НАТО.
Таким образом, непосредственная роль НАТО в Афганистане, который играет важную роль в вопросе безопасности ЦА, возрастает. Что касается других государств региона, помимо Афганистана, то основным внешнеполитическим инструментом НАТО остается программа ПРМ. В ее мероприятиях принимают участие все государства ЦА, включая и Туркменистан, придерживающийся «позитивного нейтралитета». Последним региональным государством, присоединившимся к этой программе, стал Таджикистан (2002 г.). По информации МИД Узбекистана, с момента присоединения к программе представители Республики приняли участие в более чем 400 мероприятиях ПРМ. В рамках программы в Узбекистане реализовано более 100 научно-технических проектов27.
В 2004 году был введен институт спецпредставителя НАТО по Кавказу и Центральной Азии. С момента учреждения эту должность занимает Р. Симмонс.
ОБСЕ в системе современных международных отношений рассматривается исследователями как «результат консенсуса между Востоком и Западом во времена «холодной войны»28; сегодня она превращается в важный институт безопасности ЦА. Ее деятельность ориентирована на универсализацию целей и задач по поддержанию международной и региональной безопасности. Примечательно, что ОБСЕ, наряду с МФСА и СНГ, является одной из трех региональных организаций, в которых государства региона представлены в полном составе. Принципы и правила региональной и международной безопасности, разработанные в рамках этой организации, нашли свое отражение в международно-правовых документах.
23 «Мы взяли курс на трансформацию ОДКБ из военно-политической структуры в многофункциональную организацию», — Н. Бордюжа [http://www.kisi.kz/site.html?id=3938j.
24 См.: Аналитические доклады Научно-координационного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России. Май 2007. Выпуск 3 (18). Тема: «Шанхайская организация сотрудничества и современный мир». С. 49.
25 В совместных учениях государств — членов ШОС участвовали более 6 500 военнослужащих и 80 боевых самолетов. Учения проходили на двух площадках: на полигоне 34-й мотострелковой дивизии в районе г. Чебаркуль в Приволжско-Уральском военном округе (РФ) и в Урумчи — административном центре СУАР КНР.
26 См.: British Forces in Afghanistan // Economist, 2009, 18—24 July. P. 26.
27 [htpp://mfa.uz/rus/pressa_i_media_servis/news/040408r_5.mgr].
28 Chung E. Multiple Regional Security Frameworks for Central Asia. P. 292 [http://www.sejong.org/Pub_st/ PUB_ST_DATA/kst005-09.pdfj.
В системе региональных институтов ЦА Европейский союз является единственным межгосударственным образованием, в рамках которого страны региона не представлены в качестве членов29. Присутствие ЕС в ЦА обеспечивается главным образом различными программами и проектами, охватывающими широкий круг вопросов региональной жизни. Подобный комплексный подход является принципиальным для программ, осуществляемых под эгидой ЕС.
С 1992 года региональные проекты ЕС осуществляются в рамках программы Технической помощи для Содружества Независимых Государств (ТАСИС). Государства региона участвуют в таких региональных программах ЕС, как БОМКА (управление границами), КАДАП (предотвращение распространения наркотиков), ТРАСЕКА (транспорт), ИНОГЕЙТ (энергетика), а также специализированных программах ТЕМПУС (образование) и ИНтАс (наука)30.
В сфере безопасности особого внимания заслуживают такие программы ЕС, как Программа содействия управлению границами в ЦА и Программа по борьбе с наркотиками в ЦА. БОМКА способствует развитию системы управления границами в регионе. Координация усилий ЕС по борьбе с распространением наркотиков в ЦА осуществляется его специальным представительством в Таджикистане.
Важно отметить, что реализация вышеупомянутых проектов направлена, с одной стороны, на укрепление стабильности в ЦА, с другой — на нейтрализацию современных вызовов безопасности государств ЕС посредством формирования своего рода «пояса безопасности» в самом регионе. Иными словами, эти проекты являются важным инструментом предотвращения и снижения риска угроз безопасности, исходящих из ЦА. Лидеры европейских стран осознают значимость ЦА для обеспечения и сохранения долгосрочной стабильности ЕС. В частности, П. Штрук, бывший министр обороны ФРГ, говоря о национальной безопасности своей страны, отметил, что «безопасность Германии защищается в горах Афганистана»31.
Таблица
Характеристика основных региональных организаций
Наименование организации Органи- зационно- правовой статус Региональная принадлежность Членство государств ЦА Дата учреждения
СНГ 4— Организация коллективной безопасности смежная все государства ЦА являются его учредителями* (всего 11 членов**) ^ 1 9 9 1
29 Европейский союз — региональное объединение европейских стран — возник в 1993 году на базе Европейских сообществ, объединения трех формально самостоятельных, но взаимосвязанных региональных экономических организаций: Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), созданного в 1951 году, Европейского сообщества по атомной энергии (ЕВРАТОМ) и Европейского экономического сообщества (ЕЭС), созданных в 1957 году.
30 В итоге реформы системы внешнего содействия Комиссии ЕС и разработки ее нового Регламента на период 2007—2013 годов страны Центральной Азии с 2007 года подпадают под действие программы «Сотрудничество по развитию и экономическое сотрудничество» (СРЭС), которая заменит нынешнюю ТАСИС.
31 The War in Afghanistan // Economist, 28 March — 3 April 2009. P. 16.
Продолжение таблицы
То X 5 ГС ^ ш а 0 ю «Л 1 2 £ §■ х Органи- зационно- правовой статус Региональная принадлежность Членство государств ЦА Дата учреждения Л
ОДКБ Организация коллективной обороны смежная Казахстан Кыргызстан Таджикистан Узбекистан32 — учредители (всего 7 членов) °о 1 Б02 33 2 — Д 01
ШОС Организация коллективной безопасности смежная Казахстан Кыргызстан Таджикистан Узбекистан — учредители (всего 6 членов) 1996 — «шанхайская пятерка» с 2001 — ШОС
ОБСЕ Организация кооперативной безопасности смежная все государства ЦА являются ее участниками (всего 56 членов) 1975 — СБСЕ с 1994 — ОБСЕ
ЕС Организация коллективной безопасности внерегиональная государства ЦА не являются его членами (всего 27 членов) 1993
НАТО Организация коллективной обороны внерегиональная все государства ЦА являются государствами-партнерами в рамках ПРМ НАТО (всего 20 государств-партнеров) 1949 ПРМ НАТО учреждена в 1994 году
МФСА Организация экологической безопасности внутрирегиональная все государства ЦА являются его учредителями 1993
^ ‘Туркменистан не подписал Устав СНГ и в настоящее время является ассоциирован-^ ным членом Содружества. V ** Грузия официально приостановила свое членство в СНГ. \
32 Узбекистан восстановил свое членство в ОДКБ в 2006 году. К настоящему времени Узбекистан присоединился к основным соглашениям из 74, предусмотренным Протоколом о восстановлении членства Республики Узбекистан в ОДКБ.
33 Из государств Центральной Азии только Туркменистан не является членом Организации договора о коллективной безопасности. Более того, в новой Военной доктрине страны, принятой в январе 2009 года,
Фактор нетрадиционных институтов
Каково место нетрадиционных институтов в системе безопасности ЦА?
Начиная с 1994 года государства ЦА участвуют в мероприятиях в рамках программы НАТО ПРМ; действует диалог «Центральная Азия — Япония», или «6+1» — формат сотрудничества на уровне министров иностранных дел государств ЦА и Японии34.
В 1997 году по инициативе Узбекистана с целью урегулирования межафганского конфликта была создана Контактная группа «6+2»35.
Функционирует Совещание по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА) — прообраз СБСЕ (ОБСЕ) в регионе, направленное на формирование стабильного политического климата в Азии.
Таким образом, различные коллективные образования отличаются друг от друга по своему назначению, потенциалу и арсеналу средств в достижении региональной безопасности. Главная особенность состоит в том, что доминируют невоенные, или «мирные средства» обеспечения безопасности: диалог, партнерство, меры по укреплению доверия и прозрачность военной политики. Однако меньшая роль силового компонента не является свидетельством неэффективности и ни в коем случае не приуменьшает роль организаций в поддержании регионального мира. Наоборот, трансграничная и комплексная природа современных проблем и вызовов безопасности во многом предполагает наряду с использованием силовых компонентов и применение новых (несиловых) подходов.
В этой связи следует акцентировать внимание на преимуществах указанных образований. Как правило, в основе создания региональных организаций лежит, главным образом, общность ценностей (а также интересов, проблем и угроз); отсутствие вражды во взаимных отношениях способствует участию государств в таких образованиях. В отличие от региональных организаций этот элемент не является обязательным условием сотрудничества в рамках нетрадиционных механизмов. Так, в деятельности СВМДА участвуют как Пакистан, так и Индия — государства, которые с момента обретения ими независимости в (1947 г.) трижды воевали между собой и в соответствующих стратегиях национальной безопасности рассматривают друг друга в качестве главной угрозы своей национальной безопасности. Из-за таких факторов, как наличие ядерного оружия, соседство с основными очагами нестабильности, противостояние по поводу Кашмира и др., эти страны, что касается безопасности, вызывают озабоченность государств ЦА. Поэтому установление диалога между ними в рамках СВМДА следует считать важным вкладом в формирование стабильной атмосферы на пространстве как Южной, так и Центральной Азии. Декларация о диалоге цивилизаций и борьбе с международным терроризмом, принятая по результатам первого саммита СВМДА в 2002 году, а также разработка Каталога мер доверия и создание рабочего органа СВМДА — Секретариата подчеркивают растущую роль этой структуры в регионе.
Другое преимущество указанных механизмов состоит в предметном характере их деятельности. Деятельность Контактной группы «6+3» направлена на решение конкретной задачи — разрешение межафганского кризиса. Анализ многостороннего сотрудниче-
закреплено положение, запрещающее вхождение Туркменистана в военно-политические союзы. Тем не менее представители этой страны принимают участие в мероприятиях ОДКБ. В частности, в 2007 году представители МВД Туркменистана впервые приняли участие в оперативно-профилактических операциях «Канал-2007».
34 Внерегиональным представителем этой группы является Азербайджан. Диалог создан по инициативе правительства Японии в сентябре 2004 года.
35 На саммите НАТО в апреле 2008 года президент Узбекистана И. Каримов озвучил предложение Узбекистана о преобразовании Контактной группы «6+2» в «6+3» с привлечением к ней НАТО.
ства соседей Афганистана свидетельствует, что в полном составе они не входят ни в какие региональные организации.
Если рассматривать ШОС в качестве институционального образования, пытающегося разрешить афганскую проблему, то следует отметить, что Пакистан и Иран обладают в ней статусом наблюдателя.
В деятельности ОДКБ принимают участие только два из шести граничащих с Афганистаном государств — Узбекистан и Таджикистан. К тому же НАТО не проявляет реальной готовности и желания сотрудничать с ОДКБ в Афганистане.
Что касается Организации экономического сотрудничества (ЭКО), то, с одной стороны, КНР остается вне ее рамок, с другой — по своему статусу ЭКО представляет собой сугубо торгово-экономическую организацию36.
В этом свете Контактная группа «6+3», которая охватывает всех соседей Афганистана, а также конфликтующие стороны и центры силы (НАТО, США и РФ), представляет собой наиболее приемлемый механизм для урегулирования конфликта. Преимущество этого механизма с точки зрения интересов государств ЦА заключается в следующем:
■ во-первых, это прежде всего центральноазиатский проект, нацеленный на достижение главной региональной ценности — мира в Афганистане;
■ во-вторых, это возможность непосредственного вовлечения соседей Афганистана в процесс восстановления мира и стабильности в стране;
■ в-третьих, это альтернативный механизм координации усилий США, КНР и РФ в афганском направлении.
Вместо заключения
Подводя итог, отметим необходимость осознать тот факт, что для каждого регионального государства действия других представителей того же региона (кооперативные или антагонистические) являются «существенными детерминантами их внешней политики и политики безопасности»37.
Именно тесная близость региональных государств, то есть их сосуществование в определенном регионе, создает реальные предпосылки для установления между ними прочных связей. Следовательно, чем больше контактов и взаимопроникновения, тем стабильнее эти отношения.
Что касается роли и места региональных механизмов безопасности, то анализ современного состояния межгосударственной практики в ЦА свидетельствует о востребованности всех основных региональных институтов безопасности.
Сегодня на пространстве центральноазиатской безопасности доминируют, главным образом, традиционные институты: организации коллективной обороны и коллективной безопасности.
Тем не менее осознание необходимости единого механизма региональной безопасности обусловливает приоритетность сотрудничества государствами в этой области и способствует расширению круга участников.
36 Хотя наблюдается тенденция политизации ее деятельности. В частности, на последнем саммите ЭКО в 2009 году в Тегеране наряду с экономическими вопросами были обсуждены палестино-израильский конфликт и иностранное военное присутствие в Афганистане.
37 Nye J.S. International Regionalism. Boston: Little, Brown, Co. 1968. P. vii.
Можно с уверенностью утверждать, что в настоящее время только триада указанных механизмов, дополняя друг друга, может эффективно обеспечивать региональную безопасность в этом стратегически важном регионе мира.
