CC BY
35ТХАБИСИМОВА Людмила Аслановна,
заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Юридического института Пятигорского государственного университета, e-mail: thabisimovala@mail.ru
АРЗУМАНОВА Сильвана Михайловна,
аспирант кафедры конституционного и муниципального права Юридического института Пятигорского государственного университета, e-mail: arzumanova.silvana@yandex.ru
СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ КОНСУЛЬТАТИВНОЙ ДЕМОКРАТИИ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
Аннотация. Статья посвящена анализу как существующих, так и развивающихся в настоящее время новых форм и процедур консультативной демократии на муниципальном уровне. Анализируются как нормативно регламентированные процедуры, так и используемые во взаимодействии органов власти и населения форматы, чье проведение либо не является до настоящего времени регламентированным нормативно-правовыми актами и проводится в рамках специально принимаемых отдельных управленческих правовых актов (решений, приказов и т.д.). На основе анализа материалов правоприменительной практики делается вывод о необходимости расширения видов и форм реализации процедур консультативной демократии на муниципальном уровне.
Ключевые слова: местное самоуправление, консультативная демократия, органы местного самоуправления, взаимодействие власти с населением.
DOI: 10.24412/2076-1503-2022-5-26-30 NIION: 2018-0076-5/22-654 MOSURED: 77/27-023-2022-5-853
THABISIMOVA Lyudmila Aslanovna,
Head of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Law Institute, Pyatigorsk State University
ARZUMANOVASilvana Mikhailovna,
Postgraduate student of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Law Institute, Pyatigorsk State University
THE MODERN TRENDS OF DEVELOPMENT OF CONSULTATIVE DEMOCRACY ON THE MUNICIPAL LEVEL
Annotation. The article deals with the analysis of existing, as well as currently developing new forms and procedures of consultative democracy on the municipal level. There are analyzed both the normatively regulated procedures, and the formats used in interaction of organs of power and population, which either are not regulated by normative-legal acts so far, or are carried out within the framework of specially adopted individual managerial legal acts (decisions, orders etc.). On the basis of the analysis of materials of law-enforcement practice the conclusion about necessity of expansion of kinds and forms of realization of procedures of consultative democracy on municipal level is made.
Key words: local self-government, consultative democracy, local self-government bodies, interaction of authorities with the residents of municipalities.
Новый этап конституционной реформы, стартовавший в 2020 г., характеризуется, в числе иных важных аспектов, повышенным вниманием к совершенствованию системы публичной власти в России. При этом, эта тенденция продолжает оставаться в векторе
конституционного развития, определенном в 1993 г. принятием на всенародном голосовании Конституции России [1]. В преамбуле Основного Закона содержится наиболее ёмкая сущностная правовая характеристика российского государства, как государства демократического и чтящего права и
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022
свободы личности, раскрываемая далее в положениях Основ конституционного строя России и в иных положениях конституционного текста, в т.ч. положениях гл. 8 «Местное самоуправление» [1].
Поправки к тексту Основного Закона, вступившие в силу 4 июля 2020 г., никоим образом не затронули ни суть преамбулы, ни основы конституционного строя, ни положения о правах и свободах личности.
Во-первых, в этом не было необходимости, во-вторых, это потребовало бы принятия фактически новой Конституции.
Конституция провозглашает многонациональный народ России - фактически, российскую гражданскую нацию - единственным источником власти (ч. 1 ст. 3), определяет непосредственность осуществления народом власти (ч. 2 ст. 3), устанавливает свободные выборы и референдумы в качестве «высшего непосредственного выражения власти народа» (ч. 3 ст. 3), тем самым расширяя пространство возможных иных форм непосредственного и опосредованного народовластия, в т.ч. формирования демократических консультативных институтов [1].
Конституционной основой муниципальной демократии являются положения Основного закона, закрепляющие правовое гарантирование осуществления и самостоятельность местного самоуправления (ст. 12) [1].
Среди прав, свобод и обязанностей личности также закреплены конституционные основания консультативной демократии. Во-первых, право на объединение и свобода деятельности общественных объединений (ст. 30)[1]. Эти положения являются основой для развития ассоциативной модели консультативной демократии.
Во-вторых, это право собраний (ст. 31), именно в рамках реализации права собраний институционализируется ряд форматов консультативного взаимодействия органов публичной власти с населением местных сообществ [1].
В-третьих, это право на участие в публичном управлении (ч. 1 ст. 32), избирательные права (ч. 2 ст. 32), право на обращения в органы публичной власти (ст. 33) [1].
Непосредственно вопросам местного самоуправления посвящены положения восьмой главы конституционного текста. В частности, именно там даётся телеологическое определение сущности местного самоуправления в качестве обеспечивающего «самостоятельноерешение населением вопросов местного значения» (ч. 1 ст. 130) [1].
Это положение, наряду с положениями ч. 2 анализируемой статьи, выступают конституционными основаниями муниципальной консультатив-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022
ной демократии в России - «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130) [1].
Положения рассматриваемой главы Основного Закона были существенно дополнены поправками 2020 г., в частности, установлено единство системы публичной власти и взаимодействие её различных уровней (ч. 3 ст. 132), определено, что общие принципы организации местного самоуправления (отметим, что одновременно действующий п. «н» ст. 72 относит определение указанных общих принципов к совместному ведению Федерации и её субъектов), а также виды муниципальных образований устанавливаются федеральным законом (ч. 1 ст. 131), что перекликается с дополненными положениями п. «г» ст. 71 в части исключительного полномочия Российской Федерации по организации системы публичной власти [1].
В соответствии с упомянутым нами выше п. «н» ст. 72 Конституции РФ, определение общих-принципов организации местного самоуправления относится как к федеральному ведению, так и ведению субъектов Российской Федерации [1].
Конституционные положения о народовластии, участии населения в осуществлении публичной власти, определение системы местного самоуправления конкретизируются на уровне конституций (уставов) и законодательства субъектов Российской Федерации.
Рассмотрим современное состояние институтов консультативной демократии на муниципальном уровне.
К консультативным формам непосредственной демократии относятся следующие процедуры: опрос граждан; публичные слушания; собрания граждан; обращения граждан; петиции граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление [5].
Однако этот перечень процедур консультативной демократии включает исключительно процедуры непосредственной демократии, и только те, которые получили нормативную регламентацию в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. № 131-ФЗ (далее -ФЗ-131) [2].
Обратим внимание, что выделяются две дополнительных категории: «институты непосредственной демократии, не получившие правовой регламентации в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»; а также - «опосредованные институты местной демократии» [5].
Промежуточное положение в системе своеобразной бинарной оппозиции «императивная -консультативная» демократия, занимают наказы избирателей. В советский период они носили императивный характер, выступая «составной частью императивного мандата» [5].
В настоящее время региональные законодатели, вводя в субъектах Российской Федерации указанный институт, определяют его совершенно по-разному: в качестве поручений (в определённой степени, это именно императивная форма), предложений, обращений и просьб (консультативная форма).
Так же отметим право на собрание (ниже мы подробнее остановимся на указанном формате), в том случае, когда оно проводится в консультативном формате с участие представителей органов публичной власти.
Муниципальная консультативная демократия - это, прежде всего, необязательность результата для муниципальной власти, безотносительно обязательности проведения процедуры.
Проблема отказа от проведения консультативных процедур должна решаться, особенно в отношении таких процедур, отказом от проведения которых, муниципальные органы явно злоупотребляют, таких, например, как публичные слушания [3].
Полагаем, необходимо прямо закрепить в ст. 28 ФЗ-131 [2] невозможность отказа в проведении публичных слушаний по мотиву нецелесообразности, обязательность их проведения по инициативе населения муниципалитета по проблематике, включающей вопросы местного значения, возможность их проведения по вопросам, право на решение которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления.
Необходимо расширить перечень вопросов, по которым обязательно необходимо проводить публичные слушания. В частности, п/п. 4 п. 4 ст. 28, регламентирующий обязательность публичных слушаний по вопросам преобразования муниципальных образований [2] необходимо дополнить положением, устанавливающим обязательность публичных слушаний в случае изменения границ муниципальных образований, если согласие на указанное изменение границ выражается представительным органом местного самоуправления.
Среди институтов местной опосредованной демократии явным образом консультативный характер имеет конференция граждан. Как форму участия в консультативных демократических процедурах и структуры, обеспечивающие консультативное взаимодействие власти и населения, можно определить такие институты, как институт
старосты сельского населенного пункта и органы территориального общественного самоуправления.
Сходы граждан предусмотрены ст. 25.1 ФЗ-131 [2]. При этом, как институт муниципальной демократии, сходы продолжают оставаться «весьма редкой формой непосредственного решения гражданами вопросов местного значения» [3].
Говоря о сходах, отметим, что в северокавказских субъектах РФ исследователями выявлены процедуры консультативной демократии с аналогичным или схожим наименованием, но, в большей степени, подходящие под определение собраний граждан.
Отметим следующие их характерные признаки:
- достаточно высокий уровень востребованности так называемых «сходов», приводящихся по инициативе как муниципальных органов;
- расширение круга обсуждаемых вопросов; несоответствие количества участников требуемому (по сути, строго формально это, всё-таки, собрания граждан);
- привлечение к участию в данных процедурах представителей органов власти субъектов РФ;
- подготовка проектов решений или нормативных актов местного самоуправления непосредственно в ходе проведения анализируемых процедур;
- проведение в рамках таких процедур отчетов об исполнении ранее принятых в таком формате решений.
Полагаем, наиболее точным было бы отнесение указанного формата муниципальной консультативной демократии к таким демократическим процедурам, как «демократические процедуры на уровне местного самоуправления, не получившие правовой регламентации в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.», значительная часть которых также является консультативными. В литературе называются следующие процедуры: «...публичные мероприятия, наказы избирателей, отчеты выборных должностных лиц местного самоуправления [...], предварительные выборы (прайме-риз)» [6].
Анализ формирующейся практики проведения анализируемых демократических процедур позволяет рекомендовать называть их в юридической литературе, и, далее - в нормативно-правовых актах, таким же образом, как и в настоящее время - «расширенные сходы граждан с участием представителей органов власти».
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022
Именно термин «сходы» встречается наиболее часто и позитивно воспринимается населением [6], а несовпадение общей формулировки с используемым в Ф3-131 понятием не позволит возникнуть путанице. Полагаем, что там, где длительное время сохраняются традиционные общественные институты, можно обнаружить у традиционных и современных процедур немало общего, на что указывают некоторые ученые, анализируя отдельные форматы непартийных предварительных выборов (праймериз) на материалах этнографических исследований в северокавказских субъектах РФ [7].
Необходимо подчеркнуть, что во многом, в таких новых институциональных формах консультативной демократии на муниципальном уровне заинтересованы органы публичной власти - как муниципальные, так и органы власти субъектов Российской Федерации, в ряде случаев - и территориальные подразделения федеральных органов власти.
Подавляющее большинство, как отдельных выявленных случаев, так и сложившейся практики взаимодействия - это не реакция на резкий рост общественного недовольства, требующего прямого и скорейшего вмешательства, а обсуждение и совместный поиск путей решения известных локальных проблем, в наибольшей степени отвечающих интересам населения.
Самый важный вывод из складывающихся практик взаимодействия - отсутствие регламентированных, и в то же самое время - надежных и оперативных каналов «обратной связи» власти и населения. При этом, именно привлечение населения муниципалитетов, как к обсуждению решений, так и к их реализации, «вовлечение» населения в решение местных, пусть и «малых дел», признаётся важным средством повышения эффективности муниципального управления [4, с. 27, 28].
Анализ «сходов» показывает, что в наибольшей степени востребован консультативный по содержанию вариант обсуждения. Чаще всего важен не выбор из нескольких предложенных вариантов (что может быть реализовано в рамках опросов населения), а взаимное обсуждение пожеланий населения в разрезе имеющихся ресурсов и возможностей органов власти. Имеется некоторое сходство с публичными слушаниями, но последние касаются одобрения населением конкретных проектов или изменений, они не подходят для постоянного взаимодействия, обсуждения оперативно-управленческих проблем, для отчетов представителей органов власти перед населением.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022
Само по себе общественное обсуждение восходит к древнейшим, общинным формам участия населения в управлении или самоуправлении. Таким образом, это не только действительно востребованная населением местных сообществ форма диалога с публичной властью, но и социальное явление, имеющее черты не только новации, но и традиции.
Список литературы:
[1] Конституция РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 [Электронный ресурс]. Официальный текст // Официальный интернет-портал правовой информации // http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 15.03.2022).
[2] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_44571 (дата обращения: 15.03.2022).
[3] Доклад о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации // Минюст России. URL: http:// minjust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 21.04.2022).
[4] Нарутто С.В., Шугрина Е.С. Муниципальная демократия: от теории к практике. - М.: Юрли-тинформ, 2020. - 272 с.
[5] Нудненко Л.А., Тхабисимова Л.А., Цапко М.И. Тенденции правового регулирования муниципальной демократии в Российской Федерации. - М.: Юрилитинформ, 2020. - 280 с.
[6] Тхабисимова Л.А., Гацолаева А.Х., Цапко М.И. Конституционно-правовая регламентация народовластия в субъектах Российской Федерации: современные тенденции. - М.: Проспект, 2021. - 128 с.
[7] Тхабисимова Л.А., Цапко М.И. Защита избирательных прав в контексте перспективных направлений совершенствования нормативной регламентации электоральных процедур и технологий // Избирательное законодательство и практика. - 2020. - № 1. - С. 14-19.
Spisok literatura:
[1] Konstituciya RF s vnesennymi popravkami ot 14.03.2020 [Elektronnyj resurs]. Oficial'nyj tekst // Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii // http:// www.pravo.gov.ru (data obrashcheniya: 15.03.2022).
[2] Federal'nyj zakon ot 06.10.2003 № 131-FZ (red. ot 30.12.2021) «Ob obshchih principah organ-
izacii mestnogo samoupravleniya V Rossijskoj Feder-acii» [Elektronnyj resurs]. - URL: http://www.consult-ant.ru/document/cons_doc_LAW_44571 (data
obrashcheniya: 15.03.2022).
[3] Doklad о sostoyanii i osnovnyh пар^1ет-yah razvitiya mestnogo samoupravleniya V Rossijskoj Federacii // Minyust Rossii. URL: http://minjust.ru/ru/ press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestno-go-samoupravleniya (data obrashcheniya: 21.04.2022).
[4] Narutto S.V., SHugrina E.S. Municipal'naya demokratiya: ot teorii k praktike. - М.: Yurlitinform, 2020. - 272 s.
[5] Nudnenko L.A., Thabisimova L.A., Capko М.1. Tendencii pravovogo regulirovaniya municipal'noj demokratii V Rossijskoj Federacii. - М.: Yurilitinform, 2020. - 280 s.
[6] Thabisimova L.A., Gacolaeva А.Н., Capko М.1. Konstitucionno-pravovaya reglamentaciya naro-dovlastiya V sub"ektah Rossijskoj Federacii: sovre-mennye tendencii. - М.: Prospekt, 2021. - 128 s.
[7] Thabisimova L.A., Capko М.1. Zashchita izbiratel'nyh prav V kontekste perspektivnyh naprav-lenij sovershenstvovaniya normativnoj reglamentacii elektoral'nyh procedur i tekhnologij // ^Ы^е^ое zakonodatel'stvo i praktika. 2020. № 1. - S. 14 - 19.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2022
