CC BY
772
ФИЛОСОФСКО-ПРАВОВОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ГОСУДАРСВТЕННОЙ ВЛАСТИ
УДК 35 ББК 67.99
О. И. Чепунов
СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
В статье анализируется современное состояние российской системы государственного управления, показывается ее эффективность и основные недостатки, а также аргументируются пути дальнейшего преобразования государственного управления в России.
Ключевые слова: система органов власти, государственное управление, общественный контроль, ответственность, эффективность.
CURRENT TRENDS OF STATE ADMINISTRATION IN RUSSIA
The article analyzes modern condition of the Russian system of government, its effectiveness and the main shortcomings and argues the further transformation of public administration in Russia.
Keywords: system of government, public administration, public oversight, accountability, efficiency.
Одной из главных задач деятельности органов государственного управления является непрерывное стремление к осуществлению связей с общественностью и повышению эффективности своей деятельности в свете изменения глобальных политико-правовых и социально-экономических условий. Обострение кризисных ситуаций в мире показывает, что решающее значение приобретает способность системы государственного управления контролировать проявления процессов бифуркации и вносить в них необходимые элементы упорядоченности и целенаправленности аттрактора развития общества. М. Хансен констатирует, что «сегодня мир, почти лишенный путевой нити, пытается на ощупь найти новый баланс, новое соотношение сил между государством, рынком и гражданским обществом» [17, с. 221]. Существует мнение, что в современных условиях снижение качества управления, как государственного и общественного, так и коммерческого, сегодня является общепризнанным фактом [1]. В настоящее время перед государственным управлением ставится задача - «овладеть наукой управления, создать эффективный управленческий аппарат, совершенствовать систему органов управления, формы и методы их деятельности» [2, с. 7]. Помимо методологических основ эффективного государственного управления, важное значение придается таким составным
элементам, как опыт, навыки, компетентность государственного аппарата, ответственность за исторические традиции, природно-географические и иные условия.
Правовые нормы создают необходимую основу государственного управления, однако не могут гарантировать успех, если субъекты их реализации не имеют необходимых навыков и знаний, а также не способны адекватно оценивать и принимать своевременные решения. Можно сказать, что государственное управление осуществляется на основе соответствующей системы, а его эффективность зависит от граждан страны.
В России за годы активных постсоветских преобразований, несмотря на перманентные сокращения, создан громоздкий государственный аппарат, который является неэффективным не только с точки зрения затрат на его содержание, но и в силу экспоненциальной зависимости числа вероятных исполнительских ошибок от количества исполнительных уровней и исполнителей этих решений.
С позиции эффективности российского государственного управления, согласно рейтингу ВЭФ 2013-2014 годов, Российская Федерация находится на 64 месте из 142 стран. В соответствии с рейтингом 1МЮ 2013 года Россия занимала 42 место из 60 стран. В сравнении с
2010 годом рейтинг России поднялся на 9 позиций (51 место в 2010 году), при этом в 2007 году она находилась на 43 месте. В подготовленном разведсообществом США стратегическом прогнозе до 2020 года проблема качества государственного управления в России выделяется в качестве основной. По мнению американских аналитиков, уйдя от социалистического СССР, Россия во многом сохранила систему государственного управления, характерную для него [3]. Постсоветская система государственного управления подверглась основательной трансформации, в ходе которой были ликвидированы действующие в СССР основополагающие системные элементы, такие как система кадрового подбора и кадрового резерва, общественные, партийные и профсоюзные контрольно-надзорные механизмы, персональная ответственность за принимаемые решения и действия, система дисциплинарной практики.
При анализе проведенных в России преобразований в научной литературе высказываются различные мнения, в том числе и предложения по концептуализации административных реформ. Отмечается, что успешность реализации административной реформы во многом зависит от понимания и поддержки гражданами и бизнесом ее целей и задач, заинтересованности гражданского общества в ее результатах, с одной стороны, и наличия объективной информации о ходе ее реализации - с другой. Необходимым фактором успешного проведения реформы также является активное участие в ней государственных служащих [4]. По мнению И. Н. Барцица, «.. .новая управленческая ситуация и парадигма управления обусловливают необходимость глубокой концептуальной разработки новых организационных принципов структурирования: дополнение принципов организации единого управляющего центра принципами децентрализации, автономизации функциональных структур и возложения на эти структуры социальной и юридической ответственности за самостоятельность действий» [5, с. 330]. Непоследовательность действий по осуществлению административной реформы является свидетельством отсутствия четко сформулированной цели и конечного результата. Излишняя идеализация структуры органов исполнительной власти, которая не может реально работать, высокий уровень коррупции, необдуманность в проведении реформ - все это является причинами затянувшегося реформирования органов исполнительной власти, которые требуют незамедлительного устранения [6, с. 29-32]. Несмотря на некоторые очевидные положитель-
ные результаты, в общественном сознании укоренилось мнение, что реформы государственного аппарата пока не достигли желаемых целей [7].
Если обратиться к индикативным оценкам состояния эффективности публичной власти, то по состоянию на 1 декабря 2014 года Счетная палата выявила нарушения бюджетного и отраслевого законодательства на общую сумму более 400 млрд рублей, и эта цифра не является окончательной. «Из них третья часть, более 100 млрд рублей, - это нарушения принципа эффективности и результативности использования бюджетных средств» [8]. Такое положение дел в системе публичной власти свидетельствует об отсутствии действенных контрольно-надзорных механизмов за деятельностью органов публичной власти и исполнительской дисциплиной.
Эффективность российского государственного управления может характеризоваться следующими фактами. Сразу после вступления в должность Президента России 7 мая 2012 года В. В. Путин подписал указы, отражающие перспективные задачи демографической, экономической и социальной политики, сферы обеспечения граждан доступным жильем, здравоохранения, образования и науки. Указом от 11.07.2012 № 945 (ред. от 09.05.2014) «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации, определенных Президентом Российской Федерации» [9], образована комиссия, возглавляемая В. В. Путиным. Подводя итоги первого года реализации президентских указов, глава государства заявил, что выполнено в установленные сроки 111 его поручений (73 %), а за неисполнение указов нужна «публичная, политическая, персональная ответственность, в том числе каждого члена правительства». Как следствие, вице-премьер В. Сурков, который курировал реализацию задач президента, подал прошение об отставке по собственному желанию, и В. В. Путин удовлетворил его просьбу [10]. Исполнение указов контролируется на федеральном и региональном уровнях. За недостаточно эффективную работу в разное время своих постов лишились чиновники различных уровней, в том числе министр регионального развития РФ О. Говорун, губернатор Забайкальского края Р. Гениатулин, министр РФ по развитию Дальнего Востока - полномочный представитель Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе В. Ишаев, губернаторы Курганской и Волгоградской областей О. Богомолов и С. Боженов. В Государственную Думу 2 апреля 2014 года был направлен законопроект, предлагающий внесение
Философия права, 2015, № 4 (71)
изменений в ст. 293 Уголовного кодекса России («Халатность»), предусматривающую уголовную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение указов, поручений и распоряжений президента. Законопроект был отозван 19 июня 2014 года после того, как Совет Государственной Думы счел данные меры сомнительными с точки зрения правовой обоснованности. Однако, как утверждают представители региональной власти, не во всех субъектах РФ есть реальная возможность выполнить все указы из-за недостаточного финансирования региональных бюджетов и слабой доходной части, что подтвердила в апреле 2014 года глава Счетной палаты Т. А. Голикова. Дополнительные ассигнования в рамках исполнения указов Президента России в 2014-2016 годы превысят 2 трлн рублей.
Анализ исполнения «майских указов» Президента РФ показывает, что даже под личным контролем В. В. Путина система государственного управления неэффективно выполняет свои функции*. Особое значение в обеспечении эффективного государственного управления имеет повышение исполнительской дисциплины. На это обстоятельство неоднократно обращало внимание руководство страны. Так, В. В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 года указал на недобросовестность и неэффективность бюрократии, понимающей государственную службу как разновидность бизнеса [11].
«Способность спрогнозировать будущее и обеспечить исполнение принимаемых программ - важнейшее условие долгосрочной стратегии развития государства, а также высокий профессионализм политика. Такие прогнозы развития должны быть более или менее ясны на 10-15 лет. Несмотря на работу многочисленных институтов прогнозирования, планирования и стратегического развития, работа в этом направлении государственной деятельности организована недостаточно хорошо. Уже в 2011-2014 годах Российское государство столкнулось со сложными проблемами: давление на систему пенсионного обеспечения; ввод против России экономических санкций; падение стоимости нефти и национальной валюты, что практически остановило прогресс экономического развития России» [12]. Отметим, что экономические санкции со стороны США на протяжении XX века перманентно применялись по
отношению к России. К сожалению, пока не найдено объяснение того, почему Россия так и «не слезла с нефтяной иглы» и не имеет твердой экономической базы. В итоге получается, что любые усилия государства по его структурной перестройке обречены на неуспех и перекос экономики неизбежен.
Главная проблема развития страны на современном этапе - это низкая эффективность государственного управления. Без качественного современного государственного управления, без высокой персональной ответственности нельзя решить задачи, стоящие перед обществом и страной. В ходе рыночных реформ государство не только не выработало современные и адекватные пути совершенствования государственной власти, кадровой политики, контроля в сфере экономической, бюджетной и иных форм государственного управления, но и потеряло часть ранее применяемых форм организации и деятельности органов государственного управления, которые можно было бы эффективно использовать в современных условиях.
Настоящая государственная управленческая парадигма любой страны обязана учитывать передовой опыт и не может игнорировать практику управления и тенденции мирового развития. Опыт и практика интегрируются в управленческие ценностные ориентиры, в мировоззренческие позиции и установки с учетом состояния системы государственной власти. Вопрос состоит в том, как передовой опыт внедряется в процесс управления конкретных систем, а также какие ценности и ориентиры закладываются в основу государственного управления.
В условиях нашей страны необходимо ориентировать российских реформаторов прежде всего на укрепление традиционных и классических принципов государственного управления. Так, реализуемая практика перманентных реформ создает эффект неустойчивости и не способствует стабилизации системы государственного управления, а без прочного фундамента невозможно проводить качественные преобразования. Неэффективность государственного управления в России и перманентное реформирование системы органов государственной власти привычно воспринимается как атрибут постсоветских времен. При этом каждая административ-
* Ситуация может измениться, если среднегодовой рост экономики будет составлять не меньше 4-6 %. Правительство РФ 24 апреля 2014 года внесло ряд изменений в 34 госпрограммы, в которые вошли 55 показателей, содержащихся в «майских указах», а также 88 дополнительных индексов, обеспечивающих выполнение намеченных задач. Параметры госпрограмм приведены в соответствие с федеральным бюджетом и скорректированы с учетом изменившейся макроэкономической ситуации.
ная реформа в России имела незавершенный характер, представляла собой крупный социальный эксперимент, проводилась шоковым способом.
В научной литературе разработан универсальный идеалистический подход к изменению государственного управления «снизу» на основе принципа «открытого» государства, использующего преимущества менеджмента и позитивного влияния действенных институтов гражданского общества [13, с. 24, 29, 39, 58]. Но распространенные в мире принципы популярных теорий менеджмента и «активности граждан» в государственном управлении на современном этапе реформирования государственного управления в России можно использовать только с большой осторожностью [14]. Внедрение элементов менеджмента и инновационных технологий следует изначально опробовать в качестве пилотных проектов и вводить постепенно. При этом необходимо ориентироваться на медленный путь модернизаций, сохраняя специфику российских институтов государственной гражданской службы.
Служение обществу должно стать приоритетной задачей государственного аппарата [15]. Для этого необходимо осуществить демократизацию принципов государственного управления путем кардинального повышения роли гражданского общества в государственном управлении, нейтрализовать бюрократию, коррупцию. Оптимизация и координация вертикальной и горизонтальной структурной конструкции государственного управления должны проводиться с учетом единых принципов взаимодействия органов власти. Главные цели преобразований состоят в укреплении демократических основ в конвергенции с исторически сложившимся «державным принципом» организации системы государственного управления. Г. Ман утверждает: «Власть бесполезна и непрочна, если все подчинено только ей, а не идее, которую она олицетворяет» [16].
В заключение можно сделать вывод, что на данный момент желаемого качественного улучшения российского государственного управления не произошло. Отсутствие механизмов обратной связи не позволяет объективно оценивать результаты преобразований, определять их эффективность, а также своевременно вносить изменения в стратегию и тактику их проведения. Преобразования в системе государственного управления находятся все еще на стадии разработки российской концептуальной идеи государственного управления, так как концепция либерального государства и «корпоративный», коммерческий подход к управлению противоречат природе и миссии государства.
Проблемы реформирования государственного управления в гораздо большей степени зависят от исходного уровня сложившейся практики, политико-правового потенциала государства, а также организационных и культурных возможностей общества. Здесь нельзя использовать общую для всех стран методологию преобразований, а характер и объем требуемой от общества поддержки предполагают качественно иной подход. Это приводит к необходимости внедрения в систему управления разнообразных форм общественного контроля: консультирования, партици-пации (деятельного сопричастия), а также неотвратимой персональной ответственности должностных лиц всех рангов за результаты своей деятельности. Хочется надеяться, что Россия обойдет опасные рифы «тотального общегосударственного реформирования» и создаст в российском обществе условия, которые позволят избежать ослабления государства и его суверенитета, а также будут использовать национальные, исторические и геополитические преимущества в неизбежных преобразованиях государственного управления.
Литература
1. Сорокин В. В. Правовое регулирование общественных отношений перед вызовами глобализма // Российская юстиция. 2011. № 1.
2. Лапина М. А. Современная реформа системы государственного управления: административно-правовой аспект. М., 2007.
3. Медведев Д. Идеология и качество государственного управления. URL // http:// viperson.ru/wind.php?ID=287961 &soch=1
4. Ежов Ю. А. Административная реформа в Российской Федерации // Современный юрист. 2014. № 1.
5. Барциц И. Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. М., 2011. Т. 1.
6. Губарева Т. И. Административная реформа в России: проблемы и промежуточные итоги // Административное право и процесс. 2012. № 10.
7. Буравлев Ю. М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы: монография. М., 2008.
8. URL // http://audit.gov.ru/
9. URL // http://www.pravo.gov.ru
10. Реализация «майских указов» Президента РФ. URL // http://itartass.com/info/809863
11. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.04.2005 // Российская газета. 2005. 26 апреля.
Философия права, 2015, № 4 (71 )
12. Медведев согласился на полпроцента // Экономика и жизнь, 2014. № 19.
13. Айвазян М. С., Варданян В. В. и другие. Открытое государство: пути достижения / отв. ред. В. В. Смирнов. М., 2005.
14. Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства. М., 2001.
15. Краснов М. Три этажа власти: новая структура Правительства - прорыв к административной реформе // Российская газета. 2004. 12 марта.
16. Профессионалы России. URL // http:// www.profrussia.ru/levoe-menyu/aforizmyi/o-vlasti. html
17. Globalization: the external pressures / ed. by P. Kirkbride. Chichester, 2001.
УДК 340 ББК 67.0
И. В. Воронова, В. И. Шепелев
СИСТЕМА НОРМАТИВНЫХ РЕГУЛЯТОРОВ, ФУНКЦИОНИРУЮЩИХ
В ГРАЖДАНСКОМ ОБЩЕСТВЕ
В статье показываются особенности соотношения системы социальных норм гражданского общества и системы нормативных регуляторов, воздействующих на сознание, психологию участников общественных отношений. Подчеркивается ценностный характер указанных нормативно-регулятивных систем.
Ключевые слова: гражданское общество, социальные нормы, нормативные регуляторы, право, социальные ценности, общественные отношения, права и свободы личности.
SYSTEM OF THE STANDARD REGULATORS FUNCTIONING IN CIVIL SOCIETY
Are shown the specialfeatures of the relationship of the system of the social standards of civic community and system of the normative regulators, which influence the consciousness, psychology ofparticipants in the social relations. Is emphasized the value nature normative- regulating of the systems indicated.
Keywords: civic community, social standards, normative regulators, right, social values, social relations, right and the freedom ofpersonality.
Общество, обретающее параметры и качества гражданского, в полной степени опирается на весь действующий позитивный нормативно-регулятивный потенциал в целях упорядочения многочисленных сложных и многогранных общественных отношений. Жизнедеятельность членов развивающегося гражданского общества строится не только на базе юридических норм, но и на основе разветвленной системы многообразных норм общественного поведения. В условиях формирования и функционирования гражданского общества все более широкое распространение получает взаимодействие правовых, политических, нравственных и иных видов социальных норм и соответствующих регулятивных механизмов, посредством которых в конечном счете обеспечиваются стабильность и порядок во всех сферах общественной и частной жизни, реализуются сущностные права и свободы человека и гражданина.
Под социальными нормами принято понимать «исторически сложившиеся или сознательно установленные в различных сферах общест-
венной жизни образцы, идеалы, эталоны и конкретные правила, содержащие в себе предписание и оценку общезначимого поведения, выступающие в виде меры социально полезного поведения людей» [1, с. 9]. Социальные нормы представляют собой фиксированные в официальных документах или отраженные в общественном и индивидуальном сознании (нередко передаваемые от поколения к поколению) варианты соответствующих правил поведения, которыми должны руководствоваться участники тех или иных общественных отношений.
Кроме того, социальные нормы являются «продуктом познания и переработки в сознании людей информации о прошлом и настоящем, о наиболее рациональных формах поведения и деятельности, оправдавших себя на практике и ведущих кратчайшим путем к полезному техническому или общественному результату» [2, с. 73]. Социальные нормы аккумулируют в себе все богатство приобретенного человечеством жизненного опыта, что и позволяет им в процессе функцио-
