CC BY
268
семейная криминология (криминофамилистика)
УДК 343.9 ББК 67.51
В.С. Харламов*
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОФИЛАКТИКИ
о _ _ о _ _ о
ПРАВОНАРУШЕНИИ В СЕМЕИНО-БЫТОВОИ СФЕРЕ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЙ ОРГАНАМИ ПРАВОПОРЯДКА
Аннотация: Для устранения проблем в профилактической деятельности работы органов правопорядка в семейно-бытовой сфере необходимо совершенствование федерального, ведомственного и регионального законодательства.
Ключевые слова: преступность; семейно-бытовая сфера; профилактика.
F.5. Kharlamov
TODAY’S ISSUES IN THE PREVENTION OF DOMESTIC VIOLENCE BY LAW ENFORCEMENT BODIES
Summary: To eliminate problems in domestic violence prevention held by law enforcement bodies, it is essential to improve federal, departmental and regional legislation.
Key words: crime; domestic sphere; prevention.
Современная российская государственная система предупреждения преступлений и иных правонарушений находится в режиме реформирования. В настоящее время в субъектах Российской Федерации уже практически сформированы и действуют региональные системы профилактики правонарушений на основе базовой модели комплексной профилактики правонарушений, разработанной МВД России и одобренной Государственным советом Российской Федерации. Их деятельность урегулирована более 130 законами субъектов Российской Федерации в области профилактики правонарушений и осуществляется на основе комплексных целевых программ по профилактике правонарушений.
* Валентин Станиславович Харламов — кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник филиала ФГУ «ВНИИ МВД России» по Северо-Западному федеральному округу, член Санкт-Петербургского международного криминологического клуба (Санкт-Петербург, Россия). E-mail: [email protected] © В.С. Харламов, 2012
Однако в ряде субъектов Российской Федерации законы, регламентирующие профилактику правонарушений, не приняты ввиду отсутствия федерального закона об основах системы профилактики правонарушений, а там, где они приняты в результате инициативы местных законодательных органов, отсутствует единообразие и системность правового закрепления основ профилактической деятельности.
Правовая основа антикриминальной профилактики органов правопорядка сфокусирована на приказе МВД РФ «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению правонарушений» от 17 января 2006 г. № 19. Ведомственная структура российской государственной системы предупреждения преступлений и иных правонарушений соответствует сложившейся в стране четырехуровневой базовой модели, а именно: на уровнях субъектов Российской Федерации; городов с районным делением; городов без районного деления; муниципальных поселений. В системе профилактики семейно-бытовых правонарушений как разновидности государственной системы предупреждения преступлений
60 2. криминологические отрасли
и иных правонарушений сохраняется ведущая роль органов внутренних дел. Это обусловлено, во-первых, тем, что органы правопорядка имеют наиболее полную информацию о состоянии, динамике и структуре преступлений, совершённых на бытовой почве, причинах и условиях их совершения. Во-вторых, в соответствии с действующим законодательством предупреждение преступлений — это прямая обязанность органов внутренних дел. Предупредительная деятельность служб и подразделений ОВД в рассматриваемой сфере заключается в проведении профилактических мероприятий, скоординированных с государственными и общественными структурами, связанных с решением семейно-бытовых проблем, обеспечивающих поддержку и сплочение семьи, организацию надлежащего досуга, укрепление межличностных связей соседей в бытовой среде.
Новый качественный рубеж развития органов внутренних дел ознаменован вступившим в силу 01 марта 2011 года Федеральным законом от 07.02.2011 г. «О полиции» (далее ФЗ «О полиции»). Статьёй 4 рассматриваемого закона закреплено, что полиция — не самостоятельная, а составная часть единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Структурно полиция входит в состав органов внутренних дел наряду с подразделениями юстиции, внутренней службы. В отличие от предыдущего милицейского законодательства полиция наделяется широким спектром задач «обслуживания» населения в ситуациях как некриминального, так и криминального характера. Подчеркивая социальную ориентированность деятельности полиции, законодатель в части 2 статьи 1 рассматриваемого Закона установил, что «полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в её защите от преступных и иных противоправных посягательств». Полицейская деятельность, в целом, от вектора принуждения склоняется к вектору правоохраны. «В правоохранительном предназначении современной российской полиции принуждению отводится
важная, но не главенствующая роль».1 ФЗ «О полиции» установлены правовые основы деятельности органов внутренних дел по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от посягательств. В соответствии со статьей 2 ФЗ «О полиции» в каждом из направлений деятельности полиции предусмотрена профилактика правонарушений в семейно-бытовой сфере.
Указом Президента РФ от 01.03.2011 № 250 «Вопросы организации полиции» закреплены определённые аспекты организации рассматриваемой правоохранительной структуры. Установлены функции, которые возлагаются на подразделения и службы полиции. В частности, это приём, регистрация и проверка заявлений и сообщений о правонарушениях, выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений в сфере семейно-бытовых отношений.
В превенции противоправного поведения принимают участие все подразделения органов внутренних дел в процессе выполнения ими возложенных на них функций. Ведомственным законодательством предусмотрено, что определённые службы и подразделения ОВД (дежурные части, патрульно-постовая служба, следственные органы, вневедомственная охрана и т.д.) осуществляют профилактику семейно-бытовых правонарушений наряду с выполнением основных служебных обязанностей, а другие (служба участковых уполномоченных полиции, подразделения по делам несовершеннолетних) являются непосредственными субъектами профилактики и специально предназначены осуществлять предупреждение противоправных посягательств данной категории.
В связи с изменением действующего законодательства происходящее реформирование органов внутренних дел создаёт определённые трудности для практических работников в деятельности по правоприменению в семейно-бытовой сфере. Кроме того, рассматриваемая сфера доста-
1 Комментарий к Федеральному закону «О полиции» / Ю.Е. Аврутин и др. — М., Проспект, 2011.
— С. 21.
точно сложна и небезопасна для органов внутренних дел.
Так, 2 декабря 2007 года в Светлогорске при попытке уладить семейный конфликт погиб участковый инспектор майор милиции Юрий Шутов. С просьбой о помощи утихомирить супруга, устроившего скандал на почве ревности, в дежурную часть милиции обратилась гражданка Н. В адрес был направлен участковый инспектор Юрий Шутов. Встретив женщину на улице, сотрудник милиции немедленно отреагировал на обращение пострадавшей и проследовал в квартиру для устранения скандала с её супругом — 57-летним пенсионером. При попытке позвонить в дежурную часть и вызвать подкрепление участковый инспектор был убит семейным скандалистом, который на него напал, нанёс шесть ударов ножом и затем забрал пистолет погибшего.1
Объектом особого внимания правоохранительных органов являются неблагополучные семьи, многие из которых находятся в социально-опасном положении. Именно здесь требуется определённое вмешательство сотрудников правопорядка в процессе реализации возложенных полномочий. Согласно статистическим данным, в настоящее время в России доля социально-опасных семей составляет 363 тыс. семей, что составляет 0,9 % из общего числа российских семей (их в стране всего около 42 млн.).3 Полномочия российской полиции распространяются на формирование и ведение банков данных о домочадцах, совершивших внутрисемейные правонарушения (ст. 17 ФЗ «О полиции»). Так, в 2010 году состояло на учётах в ОВД России 273 409 лиц, допускающих правонарушения в сфере семейно-бытовых отношений, и 166 409 родителей или законных представителей несовершеннолетних, отрицательно влияющих на детей.4
2 См.: сообщение пресс-службы Гомельского УВД от 03.12.2007. иЯЬ: http://news. ^.Ьу^огЫ/ 99076.html (дата обращения: 30.09.2011 г.).
3 Тимошина Е.М. Семья как антикриминогенный фактор в предупреждении отклоняющегося поведения детей: монография / под ред. Е.С. Жигарева.
— М.: ВНИИ МВД России, 2010. — С. 43—44.
4 Ежегодник: «Состояние преступности в России за январь — декабрь 2010 года». — М.: ГИАЦ МВД России. — Ф. 578. — Кн. 2. — Раздел 4.
Специфика семейно-бытовых отношений требует исключительного такта и высокого профессионализма от сотрудников правопорядка, предполагает знание ими основ психологии, педагогики и семейной криминологии. В значительной степени совершение правонарушений в рассматриваемой сфере обусловлено сугубо личным характером семейных отношений между супругами, близкими родственниками, домочадцами патронатных, приёмных, «сожительских» семей. Вследствие этого нелегко обнаружить ту грань, за которой вмешательство в личную жизнь людей недопустимо. Требуется согласовывать действия с конституционным требованием о неприкосновенности жилища и личности. Порядок вхождения (проникновения) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории предусмотрен статьёй 15 ФЗ «О полиции». В ходе обследования мест совершения правонарушений, в том числе помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, сотрудники ОВД руководствуются также приказом МВД России от 30.03.2010 г. № 249 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств». Если прежде о проникновении в дом, квартиру или на земельный участок против воли проживающих в течение суток уведомлялся только прокурор, то теперь к нему добавился собственник жилища и (или) проживающие там граждане. Основания вторжения в жилище не изменились: спасение жизни и имущества, задержание преступника, пресечение преступления, несчастный случай. При преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступления, органы внутренних дел имеют право проводить оцепление (блокирование) жилых помещений, строений и других объектов (ст. 16 ФЗ «О полиции»).
Эффективность деятельности ОВД по предупреждению административных правонарушений и преступлений в семейно-бытовой сфере существенно
зависит от своевременного разрешения
62 2. криминологические отрасли
возникающих проблем, а также от форм и методов, которые используются для осуществления этой деятельности. Поэтому важно заострить внимание на следующих актуальных проблемах.
Несовершенство законодательства. Прежде всего, необходимо выделить терминологическую неопределённость и недо-работанность нормативно-правовой базы.
В российском законодательстве, криминологической и уголовно-правовой науке отсутствуют разработанные единые понятия «бытового правонарушения», «бытового преступления» и «бытовой преступности». Остаётся не урегулированным на федеральном уровне ряд вопросов, касающихся профилактики бытовой преступности и социальной адаптации лиц, освободившихся из мест лишения свободы. Целесообразно принятие следующих нормативно-правовых актов:
— федерального закона об основах государственной системы профилактики правонарушений;
— федерального закона об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка;
— федерального закона, устанавливающего основные принципы и направления государственной политики в сфере социальной адаптации лиц, освободившихся из мест лишения свободы, закрепляющего и разграничивающего полномочия Российской Федерации и субъектов РФ, порядок и формы реализации субъектами РФ предоставленных полномочий, систему осуществления контроля за их реализацией, ответственность за нарушение порядка их осуществления и (или) их неисполнения;
— федерального закона о принудительном лечении от алкоголизма и наркомании;
— федерального закона об основах профилактики бродяжничества и социальной реабилитации лиц без опре-дёленного места жительства и занятий, средств к существованию.
На законодательном уровне не закреплено право главы региона создавать муниципальную милицию. Отсутствует нормативно-правовое закрепление стату-
са муниципальных органов охраны правопорядка, общественных формирований правоохранительной направленности. В ряде регионов в связи с принятием ФЗ «О полиции» приостановлена либо ликвидирована деятельность некоторых милицейских подразделений, активно проводивших профилактику правонарушений в сфере быта, в том числе экологической милиции, семейных и школьных инспекторов милиции. Это связано с тем, что указанные подразделения не предусмотрены полицейским законодательством. Устранить пробелы и недоработки нормативно-правового регулирования, в котором имеется значительная потребность, мог бы Закон «О муниципальной милиции» федерального уровня. Однако он до настоящего времени не принят.
Острой проблемой остаётся фактическое отсутствие нормативно-закреплённых механизмов профилактической работы и тактических форм деятельности полицейских служб и подразделений с семейными дебоширами и лицами, злоупотребляющими спиртными напитками и наркотическими средствами, а также лицами без опре-дёленного места жительства и средств к существованию. На практике модели действий сотрудников полиции в семейно-бытовой сфере не систематизированы и единообразно на всей территории страны не отрегулированы. Недостатки нормативно-правового регулирования предупредительной деятельности в сфере бытовой преступности не позволяют в полном объёме реализовать позитивные профилактические возможности органов внутренних дел.
Недостатки в организации превентивной деятельности. В полицейской превенции недостаточно задействованы общественность, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, общественные объединения и хозяйствующие субъекты различных форм собственности (например, частные охранные структуры). В рамках единой государственной системы предупреждения преступлений и иных правонарушений не разработаны механизмы сотрудничества органов внутренних дел
с уполномоченными по правам человека и по правам ребёнка, несмотря на то, что указанные представители государственной власти осуществляют свои функции в большинстве российских регионов. В целом, следует отметить, что невысок уровень взаимодействия в рассматриваемой сфере, как на внутриведомственном, так и на межведомственном уровне (например, социальных учреждений и транспортных полицейских структур).
Одной из проблем является отсутствие комплексности и консолидированности усилий всех субъектов профилактической работы по реализации мероприятий программ профилактики. Эта проблема находит выражение в том, что в ряде регионов некоторые из указанных субъектов не выполняют свои функции по реализации профилактических мероприятий либо проявляют пассивность в их выполнении. Отсутствие комплексного подхода и объединения усилий всех ветвей власти: региональных, областных и местных органов не позволяет в максимальной степени на современном уровне осуществлять функции профилактики бытовых правонарушений. Кроме того, из числа субъектов государственного контроля за деятельностью полиции, перечисленных в статье 49 ФЗ «О полиции», исключены органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это связано с отказом от деления подразделений полиции на федеральные и местные. Таким образом, утрачиваются определённые рычаги воздействия региональных органов власти в отношении полицейских подразделений. Утрата взаимного влияния зачастую несёт за собой утрату эффективности сотрудничества в решении общих задач.
Проблемы информационного обеспечения деятельности субъектов профилактики правонарушений. В связи с техническими трудностями субъекты профилактики правонарушений не имеют возможности в полной мере обмениваться базами данных о бытовых правонарушителях. Так, недостаточно своевременно и оперативно осуществляется обмен информацией между социальными работниками и сотрудниками ОВД в связи с крими-
нальными конфликтами в быту, между медицинскими работниками и сотрудниками ОВД в связи с постановкой и снятием с учёта лиц, имеющих наркотическую зависимость.
Затрудняет криминологический анализ уголовной статистики разбросанность в разных разделах официальной статистики сведений о семейно-бытовых преступлениях. Кроме того, на эффективность деятельности органов внутренних дел по профилактике правонарушений в семейно-бытовой сфере негативно влияет не устоявшаяся практика оценки деятельности ОВД, а также изменение организации ведения учётов уголовной статистики. В соответствии с поправками в статью 51 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 г. № 2202-1 (в ред. Федерального закона от 07.02.2011 г. № 4-ФЗ) ведение государственного единого статистического учёта заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости, результатов следственной работы и прокурорского надзора в настоящее время возлагается на Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
Несовершенство профессиональной подготовки сотрудников ОВД. Среди значимых проблем деятельности органов правопорядка следует выделить отсутствие системы повышения профессионального уровня сотрудников органов внутренних дел, осуществляющих деятельность по профилактике преступлений и иных правонарушений в сфере быта. Для повышения квалификации указанных сотрудников требуется принять следующие меры:
■ разработать «кодексы» поведения сотрудников органов внутренних дел при разрешении семейно-бытовых конфликтов;
— ввести специальную подготовку работников, занимающихся расследованием семейно-бытовых преступлений;
— ввести специализированные задания по профилактике правонарушений в семейно-бытовой сфере на ежегодных конкурсах на звание лучшего по профессии в ОВД;
— организовать (на конкурсной основе) стажировки в правоохранительных
64 2. криминологические отрасли
органах стран, имеющих положительный опыт профилактики преступлений в семейно-бытовой сфере.
Подводя итог, следует констатировать, что приоритетным направлением работы по устранению возникших проблем профилактической деятельности российских органов правопорядка в семейно-бытовой сфере является совершенствование федерального, ведомственного и регионального законодательства, на базе ко-
торого требуется обеспечить тесное взаимодействие местных, региональных и федеральных властей в области предупреждения семейно-бытовых правонарушений на основе широкого и сбалансированного межведомственного подхода, путём координации усилий властей всех уровней, общественности, добровольных помощников, средств массовой информации и научного потенциала, используя накопленные знания и опыт.
