106УДК 711.1
Современные проблемы градостроительства и совершенствование градостроительной политики в Российской Федерации
Кабакова С.И., Институт международного права и экономики имени А.С. Грибоедова
Ключевые слова: градостроительство, правовая основа, негативные проблемы и последствия, совершенствование градостроительной политики, повышение устойчивости хозяйственного комплекса России.
Рассмотрены правовые основы градостроительства, негативные аспекты законодательства и градостроительной практики последних десятилетий; миграционные проблемы и обустройство пограничных территорий. Раскрыты пути совершенствования градостроительной политики в Российской Федерации в целях повышения устойчивости единого хозяйственного комплекса страны.
Contemporary problems of urban development and
improvement of urban policy in the Russian Federation
Kabakova S.I., The Institute of international law and Economics named after A.S. Griboyedov
Keywords: urban planning, legal framework, negative problems and their consequences, improvement of urban policy, improving sustainability of the Russian economic complex.
The article describes a legal basis for urban planning, negative aspects of urban planning legislation and urban practice in the last decades. Attention is also given to migration problems, development of border areas, and ways of improving the urban policy in the Russian Federation - all that for the purposes of increasing the stability of the common economic complex of the country.
Градостроительство - важнейший ресурс для развития и формирования новой индустриализации в современной России в рамках нового технико-технологического уклада. В связи с этим представляется важным дать краткую характеристику современным проблемам его развития и наметить пути совершенствования градостроительной политики в РФ.
К сожалению, следует констатировать отсутствие в стране должной государственной градостроительной политики на протяжении последних 25-30 лет. Недооценка огромного потенциала, посредством которого формируется среда обитания, обеспечивается эффективность расселения и размещения производительных сил, сохранение (или оздоровление) окружающей природной среды и др., как правило,
влечет за собой шлейф негативных долговременных социально-экономических последствий, ущербов, затрат, а иногда и невосполнимых потерь.
Градостроительный кодекс Российской Федерации (1998) - правовая основа для градостроительной политики - претерпел коренную ломку. Новый Градостроительный кодекс (в редакции 2004 г.) в большей мере ориентирован на раскручивание рынка земельных участков в городах и других поселениях под застройку в интересах строительного бизнеса, а не на создание благоприятной среды обитания населения. По существу город в нем рассматривается как сумма участков пригодных для продажи прав на землю под строительство.
В свое время Ф. Энгельс писал, «Город - это не сумма домов, это живой организм!» Остается добавить: что нельзя (аморально) рассматривать город, как сумму земельных участков, пригодных для продажи в целях застройки. (А ведь продавались участки с заселенными домами, жильцов которых новый собственник вправе выселить; суды по этому поводу встречаются до сих пор, когда продаются предприятия вместе с жилыми домами или общежитиями, ранее принадлежащими ведомствам).
Огромной проблемой современной России является устойчивое сокращение численности населения в дальневосточном регионе. Для территорий Восточной Сибири и Дальнего Востока характерны контрасты: здесь расположены почти три четверти разведанных запасов природных ресурсов; регионы охватывают около шестидесяти процентов территорий Российской Федерации, но здесь проживает по данным Росстата всего около 25,5 млн. человек (17,4%)1. Во всех регионах Сибирского и Дальневосточного федеральных округов показатели рождаемости и смертности соответствуют общероссийским, тем не менее, численность населения регионов от переписи к переписи постоянно сокращается. Наблюдается устойчивый миграционный отток экономически активного населения и особенно молодежи. По данным Росстата население территорий, составляющих ДФО, за ряд лет сократилось на 1,7 млн. человек. Такая потеря населения в мирное время свидетельствует о неконтролируемом процессе, повторим, «обезлюдивания» стратегически важных территорий страны.
В критическом состоянии находится транспортно-инженерная инфраструктура многих районов России. Плотность автомобильных дорог в России низкая, в среднем - 45 км на одну тысячу кв. км освоенных территорий; общая сеть автомобильных дорог составляет порядка 960 тыс. километров, из них с твердым покрытием - менее 80%; качество покрытий во многих случаях ниже среднего уровня. Треть населенных пунктов страны не обеспечена выходами к дорогам с твердым покрытием. Автотранспорт используется лишь для коротких автомобильных перевозок.
Отсутствует обязательность разработки проектов генеральных планов городов и других поселений. Застройка в городах, подчиненная финансовым интересам строительного бизнеса, ведется бессистемно, в том числе за счет ликвидации дворовых территорий, спортивных и детских площадок, озелененных участков. Ухудшается экологическое состояние городской среды.
Имеет место засилье в городах зданий и сооружений, условно называемых объ-
'По данным Росстата на 01.01.2016г. численность населения РФ составила 146,52 млн. чел., в Сибирском ФО -19,25 млн. чел., в Дальневосточном ФО - 6,22 млн. человек.
ектами современной архитектуры, осуществляемых по заказам частных инвесторов в соответствии с их предпочтениями и понятиями об архитектурной эстетике («кто платит, тот и заказывает музыку»). Такая практика городской застройки в последние пятнадцать лет осуществляется, практически, повсеместно, что обезличивает национальную идентичность застройки российских городов. Вторгаясь в зону исторической застройки, такие объекты искажают ее и снижают качество архитектурно выразительной среды.
За последние тридцать лет в России не появилось ни одного нового города, а напротив, произошло сокращение числа городов и поселков городского типа за счет перевода последних в категорию сельских поселений.
Значительным урбанистическим событием явилось спонтанное решение об увеличении территории Москвы в 2,5 раза, вплоть до границы с Калужской областью. Москва создавалась и развивалась почти девять веков как радиально-кольцевая урбанистическая структура, но внезапно волевым решением круто был изменен вектор ее развития. Ломая утвержденный Правительством Российской Федерации (в мае 2010 г.) Генплан развития и реконструкции Москвы, без серьезных социально-экономических обоснований столь масштабного развития столицы лишь в одном, юго-западном направлении, без обсуждения в профессиональном сообществе и без учета логики такого развития, к Москве были присоединены земли размером более 160 тыс. га. (Протяженность города теперь составляет: с северо-востока на юго-запад 85 км, а в поперечном расстоянии всего 15 км.)
Можно с уверенностью ожидать, что такое искусственное решение окажется контрпродуктивным, повлечет за собой многолетние негативные последствия, неоправданные издержки, ущербы и др. Последствия социально-экономического характера будут долговременно проявляться не только в центральных регионах Европейской части страны, но и в более отдаленных от центра территориях, способствуя дальнейшему оттоку их населения в направлении Большой Москвы2.
Существенно ухудшилась экология крупных городов при многократном увеличении количества автомашин и при отсутствии (или слабом развитии) транспортных развязок, озелененных защитных разделительных полос.
Вследствие несогласованности важнейшей градостроительной документации двух независимых субъектов Российской Федерации - Москвы и Московской области, на границе этих субъектов (при выезде с МКАД) пропускная способность магистралей резко снижалась за счет узких дорог областного значения.
Неконтролируемость строительного бизнеса, осуществляющего застройку городских территорий без соблюдения норм и правил, приводит к катастрофическим последствиям, в том числе с человеческими жертвами. Примером тому является затопление жилых домов, построенных на прибрежных и пойменных территориях городов и поселков Краснодарского края. В июле 2012 г. в результате сильного дождя в Геленджике, Крымске, Новороссийске и близлежащих поселках было зато-
2Можно предположить, что решение по расширению территории столицы, именно в принятом направлении, является результатом лоббирования заинтересованных коммерческих структур - собственников незастроенных лесных и сельских угодий, которые город должен был выкупить по рыночным ценам.
плено 7200 жилых домов, погибли более 170 человек. Была затоплена часть СевероКавказской железной дороги, вода покрывала рельсы на полметра.
Самые большие человеческие жертвы и инфраструктурные разрушения, как правило, случаются при взаимодействии опасных природных явлений с техногенной средой. Градостроительные кодекс РФ и градостроительные СНиПы запрещают строить жилье ниже границы зоны затопления, риск которого существует при однопроцентной вероятности явления, то есть не чаще одного раза в сто лет. Допускается возведение облегченных летних рекреационных объектов (типа летних кафе), причем не ближе границы десяти процентной зоны затопления. Однако в интересах высокодоходного строительного бизнеса часто застраиваются и эти территории при большом спросе на недвижимость в прибрежной зоне. Указание на однопроцентную вероятность затопления слабо воспринимается, как населением, так и строителями.
Статистикой отмечено, что с XVIII в. до начала XXI в. на Кубани было зарегистрировано более двухсот наводнений. Последнее бедствие сопоставимых масштабов произошло в 2002 г. Тогда были подтоплены города - Новороссийск, Крымск, Анапа и еще пятнадцать населенных пунктов, погибло 62 человека. Ущерб Краснодарскому краю составил около 1,7 млрд. рублей. Следует отметить, что до последнего времени имели место и противоречия в действующих федеральных правовых документах: если Градостроительным кодексом Российской Федерации запрещалось строить в зонах вероятного затопления, то Водным кодексом РФ, утвержденным в 2006 г., разрешалось с определенными оговорками. И только в 2013г. был принят закон РФ (№282-ФЗ) «О внесении изменений в Водный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации», где в ст. 67 п. 2 указано: «Размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод в границах зон затопления, подтоплении запрещаются»3.
В свете событий на Дальнем Востоке в городах: Благовещенске, Хабаровске, Комсомольске-на-Амуре и прилегающих к ним поселениям, проблемы строгого учета гидрогеологических и инженерно-геологических условий городов при строительстве объектов любого назначения приобретают все возрастающее значение. Ущерб от затопления на Дальнем Востоке оценивается порядка 40 млрд. рублей; к счастью человеческих жертв удалось избежать. Для ликвидации последствий от этого бедствия потребуется продолжительное время и значительные средства.
Эксперты отмечали, что при оценке причин этой природной катастрофы немалое значение имело безответственное отношение людей к окружающей природной среде в процессе их хозяйственной деятельности на протяжении длительного времени. В первую очередь это относится к истреблению лесов без оглядки на последствия. При рыночной экономике, когда спрос на древесину существенно возрос со стороны зарубежных государств, интересы бизнеса в этой сфере превалируют над осторожностью, тем более при слабом контроле со стороны государственных органов (в последние годы произошли большие кадровые сокращения в структурах по надзору за лесами и в охотничьих хозяйствах - лесников, егерей и др.).
В условиях новых геополитических реалий (после 1991 г.) большой заботой является обустройство внешних границ Российской Федерации на весьма большом
3 «Российская газета», от 23.10.2013 г. № 238.
протяжении. Ранее внутренние границы между союзными республиками в границах одного государства - СССР в одночасье превратились в границы внешние с соседними независимыми государствами стран СНГ.
Обустройство приграничных территорий не может быть предметом частного бизнеса, в то же время известны случаи приобретения частными лицами в собственность отдельных участков прибрежных территорий (вдоль реки или других водных акваторий) в пограничной зоне, на которой располагался пропускной пункт!? Это могло произойти лишь вследствие преступного попустительства местной власти - с одной стороны и при полном отсутствии должного государственного надзора - с другой. В результате образуется открытый проход, в том числе на коммерческих условиях, для наркотрафика и нелегальных миграционных потоков со стороны южных границ России - из Таджикистана, Туркмении, Киргизии.
Серьезной проблемой в стране являются миграционные потоки, в основном из Средней Азии - бывших республик СССР. Сейчас в России находится порядка 1214 млн. человек из ближнего зарубежья. Это, в основном малоквалифицированные рабочие, плохо владеющие русским языком, культурой, традициями поведения. В настоящее время около 80% миграционных потоков страны направлено в Московский регион. Приезжие находят работу в строительном бизнесе, в коммунальных службах городского хозяйства, в торговле и других сферах обслуживания, где традиционно не хватает рабочих рук.
Тревожным фактором является то, что из этой среды иногда возникают преступные этнические группировки, в том числе, конфликтующие между собой, вызывающие беспорядки в местах своего пребывания. Значительные затраты несут миграционные службы по выдворению нелегальных мигрантов в места их постоянного места жительства.
Для огромных пространств России всегда была и остается нерешенной проблема транспортных связей с районами Сибири и Дальнего Востока. Отдаленность этих территорий от центральных районов страны и других культурных и финансовых центров, как уже упоминалось, и существующая коммерческая тарифная политика на всех видах транспорта, осуществляющих дальние перевозки (при том, что все виды транспорта давно акционированы), усугубило ощущение определенной изолированности территорий и населения от так называемого «материка».
В СССР эта проблема сглаживалась государственным регулированием тарифной политики и разносторонними льготами, предоставляемыми населению при поездках на учебу, в отпуск, на курорты и с другими тому подобными целями. В настоящее время принимаются меры по возобновлению работ, связанных со строительством железнодорожных магистралей БАМ'а и Главсиба, развитием Северного морского пути. Это меры могут существенно изменить ситуацию на Дальнем Востоке и придать новые импульсы для активного развития дальневосточных территорий в контакте с развитием экономики других регионов и страны в целом.
Перечисленные выше проблемы являются современными вызовами для Российской Федерации, которые необходимо активно решать с привлечением всех доступных средств и возможных мер.
Пути совершенствования градостроительной политики в РФ
Для решения стратегических задач современной России необходимо более ши-
роко использовать огромный потенциал градостроительства, средствами которого формируются система расселения и территориальная организация материального производства (независимо от форм собственности), создаются объекты непроизводственной сферы (жилищно-коммунальное хозяйство, социальная и инженерная инфраструктура, рекреационные комплексы и др.). Планировочными средствами обеспечивается охрана окружающей среды, проектируются предупредительные и защитные мероприятия от негативных природных процессов и многое другое.
Обустройство новых приграничных территорий должно обеспечиваться, в том числе градостроительными средствами и это проблема государственного значения федерального уровня. Планомерное освоение огромных малонаселенных пространств России (Сибири и Дальнего Востока) - также важнейшая государственная задача стратегического значения.
Необходимо планомерное развитие инженерной и транспортной инфраструктуры на всей территории России. Такая задача может быть решена только на основе государственного партнерства с крупным бизнесом страны.
Привлечение инвесторов для строительства транспортной, инженерной и других видов инфраструктуры, создание новых рабочих мест и поселений возможно только путем экономического стимулирования инвесторов, путем предостав—ления им налоговых льгот, беспроцентных кредитов на ряд лет и других преференций, известных в мировой градостроительной практике. (Соответствующий опыт был в СССР в районах с трудными условиями строительства и проживания). Благоустроенные поселения и высокотехнологичные производства могут привлечь в малонаселенные районы квалифицированных мигрантов из ближайшего зарубежья и, в первую очередь, россиян, оказавшихся поневоле за рубежом. Приращение населения страны - задача государственной важности, а не аспект миграционной политики.
Градостроительному кодексу необходимо вернуть его истинное назначение -идеологию формирования средствами градостроительства благоприятной, экологически приемлемой среды обитания для цивилизованного проживания граждан в современном постиндустриальном мире.
Общеизвестно, что развитие всех форм бизнеса - важнейшая задача рыночной экономики. В то же время интересы бизнеса для государства не самоцель, а средство и возможность обеспечить занятость экономически активного населения, повысить эффективность производства путем модернизации производственных процессов и получения инновационного продукта, конкурентного на рынках сбыта.
Планомерное и последовательное освоение огромных пространств Российской Федерации, как отмечено выше, задача стратегического значения. Для ее решения в первую очередь необходимо разработать Генеральную схему пространственного развития (хозяйственного освоения) территорий РФ (включая генеральные схемы расселения и развития производительных сил) независимо от границ субъектов РФ, с позиций обеспечения устойчивости единого хозяйственного комплекса страны (методологическим аналогом может служить Генеральная схема расселения на территории СССР, выполненная в свое время при участии многих профильных институтов и ведомств).
Интересы субъектов РФ найдут отражение в проектах районной планировки и территориального планирования, разрабатываемых на основе утвержденной Федеральным Правительством Генеральной схемы пространственного развития (хо-
зяйственного освоения) территорий Российской Федерации, независимо от форм собственности на средства производства и природные ресурсы.
Принципы рыночной экономики в полной мере получат реализацию в межхозяйственных отношениях субъектов права на средства производства и природные ресурсы через финансовые, кредитные, банковские и другие институты, действующие в условиях рыночной экономики. Так представляется возможным реализовать вертикаль государственной градостроительной политики для усиления устойчивости и сохранения целостности страны, а также обеспечить эффективные горизонтальные связи на основе градостроительного планирования с применением всех возможных рыночных механизмов.
Генеральная схема пространственного развития (хозяйственного освоения) территорий РФ должна опираться на Стратегию социально-экономического развития Российской Федерации, разработанную с перспективой на 25-30 лет. Основные направления Государственной градостроительной политики должны быть обозначены в Градостроительной доктрине, разрабатываемой Российс—кой академией архитектуры и строительных наук на длительную перспективу.
Представляется уместным отметить, что РААСН является государственной академией, предназначенной для проведения фундаментальных научных исследований в области градостроительства, архитектуры и строительных наук во взаимосвязи с фундаментальными НИР РАН. Подчинение РААСН Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства неуместно, полагаем, более эффективным было бы включение РААСН в структуру РАН Российской Федерации.
Представляется весьма целесообразным создание Государственного комитета по науке и технике при Правительстве РФ или при Управлении делами Президента РФ, как единого координирующего центра научно-технических и технологических разработок, формирующего стратегические научные разработки в стране; обеспечивающего макроэкономическое регулирование, независимую высокопрофессиональную экспертизу и надзор за реализацией крупномасштабных стратегически важных проектов.
Четкое определение функций позволило бы эффективнее использовать ресурсы управленческих кадров в стране. Уместно отметить, что в последние десятилетия в России создавалось много промежуточных, в основном, временных управленческих звеньев, финансируемых из государственного бюджета, что привело к многократному увеличению численности чиновников всех рангов в расчете на тысячу жителей в стране. По данным статистики в 1989 г. в СССР проживали 286 717 тыс. человек и количество государственных чиновников разного ранга (включая инстанции партийного аппарата - ЦК, обкомы, крайкомы, райкомы КПСС и ВЛКСМ составляло около 400 тысяч человек, т.е. один чиновник условно обслуживал примерно 716 граждан; в современной Российской Федерации (на 01.01.2011 г.) проживало 142 млн.865 тыс. человек, при этом официально числилось на государственной службе - порядка 1,5 млн. человек, т.е. один чиновник условно обслуживал всего лишь 95 человек. Это означает, что в 7,5 раз возросло количество чиновников разных рангов в расчете на тысячу жителей. (Можно предполагать, что пропорционально увеличилось и количество потенциальных коррупционных инстанций, поэтому борьба с коррупцией в стране возведена в ранг важнейшей государственной задачи).
Следует отметить, что ни одна успешная экономка в мире не развивается без
элементов планирования (прямого или косвенного). Уместно вспомнить опыт США в начале 1930-х годов, когда в целях вывода экономики страны из кризиса президент Ф. Рузвельт ввел систему планирования и контроль государства над частным бизнесом. В России (1992-2011) «до основания разрушив» предшествующие новой экономической формации принципы управления народным хозяйством и, уповая на ложную концепцию о том, что «рынок все отрегулирует сам», за прошедшие двадцать лет управления экономикой государство понесло огромные, подчас невосполнимые потери.
Рыночные отношения, в определенной мере, могут регулировать спрос и предложения на отдельные виды продукции и услуг, но даже в крупных корпорациях строятся планы достижения поставленных целей.
Мировой опыт успешного развития зарубежных экономик показывает, что кроме привлечения крупных отечественных и зарубежных инвесторов для инновационного развития и модернизации производств, крайне важно создать необходимые условия для планомерного развития среднего и малого бизнеса, ориентированного на выпуск продукции внутреннего и повседневного спроса (опыт быстрого подъема экономики Китая и др. стран). Это в первую очередь, трудовая занятость экономически активного населения, новые рабочие места, оперативное приспособление к быстро изменяющемуся спросу на продукцию и услуги на внутреннем рынке, обеспечение необходимыми видами продукции и услуг непосредственно в местах проживания населения и на прилегающих территориях, более короткие пути для кооперирования производств и рынка сбыта продукции и услуг, при необходимости - создание кластеров и др.
Серьезным подспорьем для технологического развития предприятий малого и среднего бизнеса могло бы быть привлечение местных предприятий крупными корпорациями, ведущими добычу и переработку природных ресурсов.
Важнейшим фактором, стимулирующим активность развития среднего и малого бизнеса, а также человеческого потенциала, является развитие инфраструктуры (дороги, все виды транспорта, коммуникации, энергетические установки, жилищно-коммунальный фонд, социальная инфраструктура, которые в настоящее время работают на пределе технических возможностей, вследствие предельной изношенности и полного отсутствия ремонтной базы, многолетнего недостаточного финансирования).
Несомненно, что строительство инфраструктуры такого масштаба возможно лишь за счет федерального и частично региональных бюджетов. На обустроенные территории потянется бизнес, в том числе, средний и малый, появятся предприятия глубокой переработки всех видов ресурсов, позволяющие выпускать инновационную продукцию с высокой добавленной стоимостью.
В последние годы все чаще звучит идея о назревшей необходимости формирования программы «новой индустриализации» России с учетом требований нового технико-технологического уклада. Новая индустриализация в значительной мере зависит от прогрессивных направлений урбанизации, развития эффективных градостроительных решений и территориального планирования. В свое время индустриальный бум советских пятилеток не только кардинально преобразил страну, но и превратил ее в сверхдержаву.
Современной России, полагаем, необходимо запустить аналогичные процессы разработки и реализации перспективных проектов. При этом следует отметить, что
огромные пространства нашей страны, требуют определения первоочередных направлений развития не только технико-технологической индустриализации и модернизации производств, но, что не менее важно, необходимо все это увязать с территориальным планированием в стране.
В России практически утрачены навыки горизонтальной интеграции территорий и накопленный за годы советских строек опыт комплексного развития макрорегионов. Необходимо, как уже отмечалось, в первую очередь разработать: Генеральную схему развития производительных сил страны, как единого хозяйственного комплекса, независимо от форм собственности на средства производства и сырьевые ресурсы (включая земельные), и независимо от границ субъектов Российской Федерации, для обеспечения устойчивого целостного развития хозяйственного комплекса страны.
Исключительно важную роль в новой индустриализации страны будут играть урбанизированные территории, мегалополисы, городские агломерации и города, где сосредоточены важнейшие интеллектуальные ресурсы, которые, несмотря на катаклизмы ХХ-го века, сохранили свой потенциал, признаваемый мировым сообществом.
Представляется важным отметить, что градостроительство, по нашему мнению, должно стать составной частью государственной политики в деле модернизации и инновационного развития экономики России. По нашему глубокому убеждению, формирование национальной градостроительной политики в Российской Федерации должно быть возведено в ранг задач важнейшей государственной значимости. Это положение необходимо закрепить законодательно в Конституции Российской Федерации.
Библиография
1. «О стратегическом планировании в Российской Федерации» Федеральный закон № 172-ФЗ от 28 июня 2014 г.
2. Росстат 2011 - 2015 гг.
3. Кабакова С.И. Пути совершенствования градостроительной политики в Российской Федерации // Экономика строительства, 2012. - № 2. - С.3-6.
4. Кабакова С.И. «К проблемам территориального развития Москвы» // «Инновации и инвестиции», 2011 - № 3, С. 6-9.
5. Кабакова С.И., Перцик Е.Н. «Восточный вектор развития экономики и градостроительства России» // «Инновации и инвестиции», 2012 - № 5, С. 8-13.
Автор
Кабакова Софья Иосифовна, доктор экономических наук, профессор Института международного права и экономики имени А.С. Грибоедова, акад. МАИЭС, член- корр. РИА, советник РААСН, Заслуженный инженер России; e-mail: soev35@yandex.ru
