CC BY
19А.Ю. Ястребова
Современные подходы к международно-правовому регулированию проблем вынужденной миграции и российский опыт
Международно-правовая защита беженцев и лиц, ищущих убежище, — особый институт прав человека, который действует на универсальном и региональном уровне. Существующие в нем принципы и нормы должны быть дополнены современными формами имплементации в национальном законодательстве принимающих стран. Участие России в этой Конвенции — правовая основа законодательной и примени-тельной деятельности.
Ключевые слова: вынужденная миграция; беженцы; лица, ищущие убежище; имплементация международно-правовых принципов и норм; правовой статус.
Происходящие в современном мире процессы глобализации требуют гуманитарных подходов к международным механизмам управления миграцией. Представляется, что такие механизмы должны быть основаны на сочетании права государства устанавливать иммиграционные нормы, действующие на его территории, и права индивида на передвижение. Международно-правовое регулирование процессов миграции сегодня связано с проблемами как вынужденного, так и добровольного перемещения. По мнению иностранных экспертов, «необходимы творческие инициативы в отношении социальных трансформаций, которые позволили бы добиться совместимости права на свободу передвижения людей с существованием государства благоденствия, гражданскими правами и демократическими институтами» [1: с. 8].
Отечественные исследователи указывают, что для России «международная миграция стала привычным фактом повседневности и в то же время породила множество реальных или мнимых проблем, глубоко затрагивающих области экономики, политики и, по существу, все сферы социальной жизни» [2: с. 9]. Конституционно-правовые основы миграции в Российской Федерации выражены как право на свободу передвижения (ст. 27 Конституции РФ) и право искать и получать политическое убежище на ее территории, в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ч. 1 ст. 63 Конституции).
Участие Российской Федерации в мировом миграционном процессе и ее подключение к международной системе защиты беженцев, лиц, ищущих убежище, трудовых мигрантов стимулировали формирование собственного иммиграционного законодательства и практики его применения. Миграция внесла должный
вклад в становление самостоятельной иммиграционной политики РФ. Мы рассмотрим вынужденную составляющую перемещения, так как именно эта часть прибывающих иммигрантов считается наименее защищенной от последствий выезда из собственной страны.
Как известно, имплементация международно-правовых норм представляет собой не формальную или автоматическую трансформацию обязательств государства в свете принципа pacta sunt servanda, но внутригосударственные процедуры их осуществления. По нашему мнению, имплементация — это закономерный процесс обеспечения исполнения принятых государством международно-правовых норм в национальном праве посредством существующих там правовых институтов и традиций. Как замечают С.А. Глотов, Л.Н. Кочеткова и М.П. Фоми-ченко, «в современных межгосударственных отношениях имплементация прав человека осуществляется законодательными, административными и иными средствами, имеющимися в распоряжении каждого государства, а международные органы лишь контролируют этот процесс» [3: с. 43].
В сфере общего регулирования миграции государства объединены общими механизмами универсального уровня, к которым относятся: Международный Пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол, касающийся статуса беженцев, 1967 г, IV Женевская Конвенция о защите гражданского населения во время войны 1949 г., Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г., Всеобщая Декларация прав человека 1948 г., Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 г и Декларация о территориальном убежище 1967 г
Признавая за лицом право на убежище, международное право уделяет особое внимание обстоятельствам его бегства из своей страны. Человек не становится беженцем в силу того, что получил соответствующий правовой статус. Напротив, он должен быть признан беженцем потому, что действительно является таковым [4]. Говоря о сложностях имплементации принципа невысылки беженцев в страну, где им угрожает опасность, Г.С. Гудвин-Гилл указывает, что «правовое обязательство уважать этот принцип при всей его безусловности и императивности скорее всего нелегко будет отделить от политических возможностей, диктующих выбор того или иного решения. Последний неизбежно зависит от политических факторов, в том числе от условий, вынуждающих людей к бегству...» [5: с. 5].
Итак, нам предстоит рассмотреть институт, одновременно являющийся объектом регулирования международного и конституционного права: право убежища (Asylum Law) и правовой статус беженца (Refugee Status). Сам предмет прав человека предполагает взаимодействие и сочетание права государства и права индивида. А.Н. Кокотов отмечает: «Самое трудное для государства — дозировать собственное вмешательство в дела общества. Самое трудное для людей — ограничивать свои запросы, соизмерять свои интересы с интересами общественными.
...Если права, свободы оформляют свободный и равный статус индивидов, то обязанности материализуют должное в поведении людей» [6: с. 69]. Что касается беженцев, то основой определения их правового статуса на территории принимающей страны служит факт отсутствия политико-правовой связи с собственным государством, вне зависимости от формального сохранения гражданства, обоснованный бегством от преследования. Это и отличает правовой режим пребывания беженцев от режима, применяемого для обычных иностранцев. В современном международном праве до сих пор не существует универсального соглашения об убежище, которое имело бы общеобязательный характер и включало бы в себя основные принципы использования этого института на территории каждого участника. Как известно, Конференции по территориальному убежищу, состоявшейся в рамках ООН в 1977 г., не удалось выработать единого проекта Конвенции по указанному предмету. Тем не менее, постараемся проанализировать те международно-правовые принципы и нормы, которые касаются института убежища, и соотнести их с реализацией конституционного права человека на убежище в РФ.
П. 2 ст. 2 Декларации ООН о территориальном убежище 1967 г. впервые закрепил сотрудничество государств в плане разделения бремени (burden-sharing) по поводу предоставления убежища. Если одно из них затрудняется это сделать, то «государства раздельно, или совместно, или через ООН должны рассматривать в духе международной солидарности надлежащие меры для облегчения бремени, лежащего на этом государстве».
Каракасская Конвенция Организации американских государств (ОАГ) 1954 г уже в ст. 1 ограничивает предоставление убежища следующим образом: «Каждое государство имеет право в осуществление своего суверенитета допускать на свою территорию таких лиц, допуск которых оно сочтет целесообразным, так чтобы осуществление этого права не вызывало жалоб у какого-либо другого государства». Декларация Совета Европы о территориальном убежище 1977 г в п. 3 устанавливает, что «предоставление территориального убежища является мирным и гуманным актом и не считается недружественным актом по отношению к любому другому государству, и должно уважаться всеми государствами».
Таким образом, существуют два концептуальных подхода к институту убежища. Первый из них связан с реализацией суверенного права каждого государства на оказание убежища покровительствуемым лицам, со ссылкой на принцип невмешательства во внутренние дела другого государства; второй — с осуществлением государством гуманного права каждого индивида на убежище, без оглядки на внутренние интересы страны исхода.
Конституционно-правовым основанием для предоставления убежища на территории России является ст. 63 Конституции. Ее нормы одновременно регламентируют предоставление политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства (ч. 1) и запрещают выдачу другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в РФ преступлением (ч. 2). Необходимо
отметить, что российская правовая доктрина убежища строится на сочетании принципа государственного суверенитета и соблюдении международно-правовых норм в области прав человека.
Определение понятия «беженец» в российском законодательстве намного шире, чем понятие лица, преследуемого за политические убеждения. Ю.А. Дмитриев уточняет, что, помимо политической деятельности человека, «основанием получения статуса беженца может быть преследование по расовым, религиозным, национальным, социальным причинам. Конституция РФ непосредственно регулирует лишь возможность получения политического убежища» [7]. Что касается ст. 1 российского Федерального закона о беженцах, то определение понятия «беженец», которое в ней заложено, соответствует дефиниции Конвенции 1951 г. Оно применяется к иностранному гражданину или лицу без гражданства, которое в силу обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к какой-либо социальной группе или политических убеждений, находится вне пределов своей страны и не может или не желает пользоваться ее защитой вследствие таких опасений.
Реализация права на политическое убежище в РФ регламентируется соответствующим Положением о порядке его предоставления, утвержденным Указом Президента от 21 июля 1997 г. № 746, с дополнениями от 2003 г. и 2007 г. Данное Положение действует вместе с Административным регламентом Федеральной миграционной службы по исполнению законодательства РФ по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства, который утвержден Приказом ФМС от 5 декабря 2007 г. № 451.
Согласно ст. 2 Положения, правом на политическое убежище пользуются лица, ищущие защиту от преследования или его реальной угрозы в своей стране за их общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам и нормам международного права. При этом должно приниматься во внимание, что такое преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища. Предоставление убежища посредством издания соответствующего Указа Президента РФ (ст. 3) говорит об индивидуальном характере рассмотрения каждого подобного ходатайства.
Исключающие нормы Положения (ст. 5) определяют, в том числе, ситуацию, когда лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека, и когда лицо прибыло в РФ в безвизовом порядке и обладает правом на статус беженца. В первом случае Положение возлагает на МИД России обязанность ежегодно составлять список таких стран и предоставлять его в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ и ФМС (ст. 8). Что касается второго, то заявка на статус беженца исключает возможность обращения за политическим убежищем.
Нужно принимать во внимание условия иммиграционного приема и специальное законодательство других стран СНГ, связанные с признанием бежен-
цев. Так, Железнодорожный народный суд г. Орла, рассматривая дело по жалобе гражданина Афганистана Наджибуллы Атаула на действия территориального миграционного органа, отказавшего в его ходатайстве, установил, что заявитель покинул свою страну и прибыл в РФ из Таджикистана, где находился в безопасности, но не мог приобрести статус беженца. Такая ситуация объяснялась действием Постановления Правительства Республики Таджикистан от 26 июля 2000 г. № 323, где был определен перечень государств, проживание в которых до прибытия в Республику является основанием для отказа в признании лица беженцем. К ним был отнесен Афганистан. В связи с этим суд принял решение о том, что Таджикистан не может считаться государством первого убежища для данного заявителя [8: с. 3].
Парадоксальность подобных субъективных решений может быть объяснена только сложной экономической ситуацией в стране приема. Однако этот факт не должен влиять на исполнение государством-участником своих обязательств по Конвенции 1951 г. Обратившись к ст. 27 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 г., можно видеть, что ее участники не вправе ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения норм международного соглашения. Такие внутригосударственные акты противоречат исполнению международных обязательств государств по приему беженцев и лиц, ищущих убежище.
Представляется, что выбор в пользу процедуры приобретения статуса беженца либо лица, претендующего на политическое убежище в РФ, должен оставаться за самим человеком, исходя из его личных обстоятельств. Факт же визового или безвизового пресечения российской государственной границы не должен влиять на эти обстоятельства. Международные обязательства РФ по Конвенции 1951 г. и Соглашению СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам в редакции 1995 г. не связаны с упрощенным или обычным въездом лица на ее территорию.
Соотношение понятий «беженец» (Refugee) и «лицо, ищущее убежище» (Asylum-Seeker) во многом основано на деятельности и заключениях Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). На защиту второй категории направлены заключения УВКБ № 22 (XXXII) «Защита лиц, ищущих убежище, в ситуациях их массового притока», № 44 (XXXVII) «Задержание беженцев и лиц, ищущих убежище», № 58 (XL) «Проблема беженцев и ищущих убежище лиц, выезжающих в неорганизованном порядке из страны, в которой они уже получили протекцию». Эти вспомогательные международные документы обозначают в качестве лиц, ищущих убежище, тех людей, которые еще не приобрели статус беженца, но ясно выражают свое намерение сделать это в принимающем государстве. Так, заключение УВКБ № 22 (XXXII) 1981 г содержит следующее определение: «Ищущие убежище лица. включают в себя лиц, которые являются беженцами по смыслу Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. о статусе беженцев, или, которые, вследствие внешней агрессии, оккупа-
ции, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в какой-либо части или на всей территории страны их происхождения или гражданства, вынуждены искать убежище за пределами своей страны» (общие положения, п. 1). Зачастую УВКБ ООН берет на себя функцию оказания помощи лицам, не признанным еще или вообще не признанным беженцами. В 2001 г., когда отмечалось 50-летие его деятельности, УВКБ было обозначено: «.миллионы людей находятся в подобном отчаянном положении, но юридически не подпадают под определение «беженец» и поэтому не могут рассчитывать на получение обычной помощи и на обеспечение защиты» [9: с. 9]. Применение термина «лицо, ищущее убежище» в современных условиях отражает тенденцию к расширению категорий, подпадающих под защиту (мандат) УВКБ ООН.
Российские правовые нормы такого термина не содержат. Федеральный закон о беженцах в п. 2) ч. 1 ст. 1 вводит понятие «лицо, ходатайствующее о признании беженцем», понимая под ним индивида, который не является гражданином РФ и заявляет о намерении быть признанным беженцем по соответствующим обстоятельствам. Кроме того, российское законодательство использует международно-правовой институт временного убежища. Согласно п. 2 ст. 12 указанного Закона, временное убежище может быть предоставлено, если заявитель имеет основания для признания его беженцем, но ограничивается просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории РФ, или же не имеет таких оснований, но из гуманных побуждений не может быть выдворен за ее пределы.
В западной доктрине широко применяется уже упоминавшийся принцип остановки в «первой безопасной стране». Согласно ему, человек не может произвольно выбирать страну своего убежища. Он должен остановиться в первом по пути следования и безопасном для его пребывания государстве, обратившись к иммиграционным властям с соответствующим заявлением.
Итак, если лицо уже осуществило транзит по территории какого-либо государства, чтобы въехать в пределы Европейского Союза, то его члены не должны принимать на себя обязательств по определению статуса беженца. Наглядным примером может служить п. 2 ст. 29 Конвенции 1990 г. о применении Шенгенского соглашения, который гласит: «Каждая Договаривающаяся сторона сохраняет за собой право отказать во въезде заявителю, ходатайствующему о предоставлении убежища, или выслать его в третье государство на основании своих национальных законов и в соответствии со своими международными обязательствами» [5: с. 510]. Данная норма дополняется п. 5 ст. 3 Дублинской Конвенции 1990 г., где установлено, что «любое государство-член сохраняет за собой право в соответствии со своим внутренним законодательством переадресовать заявителя, ходатайствующего о предоставлении убежища, к третьему государству» [5: с. 502].
При этом оба соглашения содержат положение о приверженности государств-участников принципам Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, но возникает вопрос о возможности его применения в сложившейся ситуации.
Как видим, некоторые правовые проблемы остаются открытыми, пока существует система двойных стандартов ЕС в области иммиграции. Достаточно широкое распространение получают европейские соглашения о реадмиссии (возврате, транзите и приеме) незаконных мигрантов и лиц, ищущих убежище, на территорию стран, из которых они прибыли. Подобные соглашения были инициированы ЕС и странами Центральной и Восточной Европы, Балтии и СНГ. Так, между РФ и ЕС действует соглашение о реадмиссии 2006 г. Сохранение безвизового режима по отношению к другим государствам-участ-никам СНГ позволяет их гражданам осуществлять транзит через российскую территорию в европейские страны. В связи с этим возвращение незаконных иммигрантов также должно происходить в обратном порядке, и РФ, соответственно, должна иметь договоры со странами, поставляющими внешних иммигрантов.
Принятое 15 июля 2009 г. Положение о пребывании иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами РФ (утверждено Постановлением Правительства № 555), предусматривает содержание таких лиц до исполнения решения о реадмис-сии в специальных учреждениях ФМС.
Соглашение Евразийского экономического сообщества между правительствами Беларуси, Казахстана, Киргизии, РФ и Таджикистана о взаимных безвизовых поездках граждан 2000 г. действует совместно с приложениями от 24 марта 2005 г., обязывающими иметь перечень документов, необходимых для передвижения граждан этих стран, установленных каждым государством-участником. Кроме того, сложившаяся правовая практика миграционного обмена с соседними странами обусловила создание двусторонних договоров РФ (с Арменией, Азербайджаном, Украиной, Молдовой) о безвизовых поездках, облегчающих процесс пересечения границ и пребывания для граждан этих государств на взаимной основе. Действующие механизмы создают режим наибольшего благоприятствования для передвижения граждан стран СНГ.
Представляется, что нужно обеспечить более широкое межгосударственное сотрудничество в области миграции как на уровне СНГ, так и в рамках других региональных международных организаций. Так, ст. 2 Договора о сотрудничестве в охране внешних границ государств-членов ЕврАзЕС 2003 г. включает их сотрудничество в борьбе с незаконной миграцией. Основы иммиграционного законодательства ЕврАзЕС в виде открытого для других региональных участников соглашения могли бы стать правовой базой создания единой системы управления миграцией на евразийском пространстве. Кстати, Соглашение СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам дополняет перечень причин выезда лица из своей страны ситуацией, связанной с вооруженными и межнациональными конфликтами.
Таким образом, комплексная оценка международно-правовых обязательств Российской Федерации в сфере миграции тесным образом связана с особенностями действующего иммиграционного законодательства, его единообразного применения субъектами РФ и концепцией базового федерального закона о внешнем перемещении. С позиций международного права проблемы вынужденной миграции должны быть переосмыслены в сторону усиления защиты беженцев и лиц, ищущих убежище в современных условиях исхода. Они зачастую обусловлены такими причинами, как проводимая дискриминация, умаление прав человека, политическая нестабильность, национализм, внутренние и международные вооруженные конфликты, или же совокупностью подобных факторов. Универсальные и специальные правовые механизмы поддержки мигрантов созданы государствами именно с целью обеспечения фундаментальных прав человека. Сегодня их значимость и функции должны быть сохранены и укреплены посредством интеграции с национальными правовыми системами государств-участников и использования оптимальных форм имплементации.
Литература
1. Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве / Г.С. Гудвин-Гилл. -М.: ЮНИТИ, 1997. - 647 с.
2. Зайончковская Ж. Россия перед вызовами иммиграции / Ж. Зайончковская,
Н. Мкртчян, Е. Тюрюканова // Постсоветские трансформации: отражение в миграциях. - М.: Адамантъ, 2009. - С. 16-17.
3. Кокотов А.Н. Конституционное право России. Курс лекций: учеб. пособие / А.Н. Кокотов. - 2-е изд. - М.: Проспект, 2007. - 296 с.
4. Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриева // Информационно-справочная система «Гарант-эксперт». - М.: Деловой двор, 2009. — 48 с.
5. Миграции без границ. Эссе о свободном передвижении людей. / Под ред. А. Пеку и П. де Гюштенера. - М.: ЮНЕСКО; Адамантъ, 2009. - 291 с.
6. Права человека и народов: учеб. пособие / Под. ред. О.О. Миронова. - М.; Саратов: ИНСР, 2006. - 328 с.
7. Помощь беженцам. Представляем УВКБ ООН. - Женева: УВКБ ООН, 2000. -
23 с.
8. Справка по материалам изучения судебной практики в РФ, касающейся процедуры определения статуса беженца // Информационно-справочная система «Гарант-эксперт». - М.: Деловой двор, 2006. - С. 3.
9. ЯстребоваА.Ю. Международно-правовая защита беженцев: дис. ... канд. юр. наук / А.Ю. Ястребова. - М., 1991. - 234 с.
10. Ястребова А.Ю. Правовые аспекты междисциплинарного изучения миграционных процессов / А.Ю. Ястребова // Методология и методы изучения миграционных процессов: Междисциплинарное учеб. пособие. - М.: ЮНЕСКО; Адамантъ, 2007.- С. 171-183.
A.V. Yastrebova
Modern Approaches to International Legal Regulation of the Forced Migration Problems and the Russian Experience
International legal protection of Refugees and Asylum-Seekers seems to be a special Human Rights institution which acts on universal and regional level. The established principles and rules have to be completed with the modern implementation forms in the national legislation of the accepting states. The Russian Federation participation in Refugee Convention is the legal base for legislative and applicable activity.
Key-words: forced migration; Refugees; Asylum-Seekers; implementation of the international legal principles and rules; legal status.
References
1. Gudvin-GillG.S. Status bezhenca v mezhdunarodnom prave. - M.: YUNITI, 1997. -647 s.
2. Zajonchkovskaya Zh. Rossiya pered vy’zovami immigrazii / Zh. Zajonchkovskaya, N. Mkrtchyan, E. Tyuryukanova // Postsovetskie transformacii: OTrazhenie v migraciyax. -M.: AdaManT’’, 2009. - S. 16-17.
3. Кокотоv AN.Konstitucionnoe pravo Rossii. Kurs lekcij: ucheb. posobie / A.N. Kokotov. - 2-e izd. - M.: Prospekt, 2007. - 296 s.
4. Konstituciya Rossijskoj Federacii: doktrinal’ny’j kommentarij (postatejny’j) / Pod red. Yu.A. Dmitrieva // Informacionno-spravochnaya sistema «Garant-e’kspert». - M.: De-lovoj dvor, 2009. - 48 s.
5. Migracii bez granicz. E’sse o svobodnom peredvizhenii lyudej / Pod red. A. Peku i P. de Gyushtenera. - M.:YUNESKO; Adamant’’, 2009. - 291 s.
6. Prava cheloveka i narodov: ucheb. posobie / Pod red. O.O. Mironova. - M.; Saratov: Izd. Centr INSR, 2006. - 328 s.
7. Pomoshh’ bezhenczam. Predstavlyaem UVKB OON. - Zheneva: UVKB OON, 2000. - 23 s.
8. Spravka po materialam izucheniya sudebnoj praktiki v RF, kasayushhejsya pro-cedury’ opredeleniya statusa bezhenca // Informacionno-spravochnaya sistema «Garant-e’kspert». - M.: Delovoj dvor, 2006. - S. 3.
9. Yastrebova A.Yu. Mezhdunarodno-pravovaya zashhita: dis. ... kand. yur. nauk / A.Yu. Yastrebova. - M., 1991. - 234 s.
10. Yastrebova A.Yu. Pravovy’e aspekty’ mezhdisciplinarnogo izucheniya migracionny’x processov / A.Yu. Yastrebova // Metodologiya i metody’ izucheniya migracionny’x processov: Mezhdisciplinarnoe ucheb. posobie. - M.: YUNESKO; Adamant’’, 2007. - S. 171-183.
