CC BY
129Закон и право. 2022. № 3. С. 36-41. Law and legislation. 2022;(3):36-41.
Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2022-3-36-41
NIION: 1997-0063-3/22-127 MOSURED: 77/27-001-2022-3-327
Современные методологические подходы к пониманию механизма государства: роль контрольно-надзорных органов в современном механизме государства
Сергей Александрович Романов
Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина, Москва, Россия, cergei.romanoff@yandex.ru
Аннотация. В статье рассматриваются современные подходы к пониманию механизма государства; автор приводит анализ существующих современных точек зрения на понимание динамизма механизма государства в современной правовой доктрине. В статье делается попытка обобщения современных подходов, которые существуют в современной юридической науке, что и является основной целью данной статьи. Автор приводит также мнения специалистов из иных отраслевых юридических наук, отличных от теории государства и права. Особое внимание уделяется характеристике самостоятельных «материальных придатков» государственного механизма. Особое внимание уделяется неоднозначности подхода об отнесении контрольных и надзорных органов к таковым; автор подтверждает свои выводы положениями действующего российского законодательства. В качестве вывода автор предлагает авторскую интерпретацию термина «механизм государства».
Ключевые слова: власть, механизм государства, механизм государственной власти, государственный аппарат, государственные предприятия, учреждения, организации, материальные придатки, системно-функциональный подход.
Для цитирования: Романов С.А. Современные методологические подходы к пониманию механизма государства: роль контрольно-надзорных органов в современном механизме государства // Закон и право. 2022. № 3. С. 36—41. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2022-3-36-41.
Modern methodological approaches to understanding the mechanism of the state: the role of control and supervisory bodies in the modern mechanism of the state
Sergey A. Romanov
Moscow State Law University named after O.E. Kutafin, Moscow, Russia, cergei.romanoff@yandex.ru
Abstract. The article deals with modern approaches to understanding the mechanism of the state, the author analyzes the existing modern points of view to understanding the dynamism of the mechanism of the state in the modern legal doctrine. The article attempts to generalize the modern approaches that exist in modern legal science, which is the main purpose of this article. The author also cites the opinions of specialists from other branches of legal sciences, other than the theory of state and law. Special attention is paid to the characterization of independent «material appendages» of the state mechanism. In the article, the author pays special attention to the ambiguity of the approach to classifying control and supervisory bodies as such, confirming his conclusions with the provisions of the current Russian legislation. As a conclusion, the author offers the author's interpretation of the term «mechanism of the state».
Keywords: power, the mechanism of the state, the mechanism of state power, the state apparatus, state enterprises, institutions, organizations, material appendages, system-functional approach.
For citation: Romanov S.A. Modern methodological approaches to understanding the mechanism of the state: the role of control and supervisory bodies in the modern mechanism of the state // Law and legislation. 2022; (3): 36—41. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2022-3-36-41.
© Романов С.А. М., 2022.
Original article
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2022
В отечественной юридической науке правовая категория «механизм государства» принадлежит к числу основополагающих и фундаментальных дефиниций в теории государства и права; при условии того, что, рассматривая категорию «механизм государства», прослеживается некий «технический» характер данного правового термина, государственный механизм и его положение в общей правовой доктрине продолжают вызывать в настоящее время дискуссии.
Особое внимание к дефиниции механизма государства, его положению в общей теории права начало уделяться с середины XX в. в СССР. Советская юридическая наука освещала преимущественно работы, не связанные со всем государственным механизмом как единой системой государства, а преимущественно рассматривала отдельные институты механизма государства.
Как отмечал в своих работах ученый-правовед М.М. Ковалевский, сам факт существования государства, а, соответственно, и органов власти в нем, обусловливает наличие определенной взаимосвязи между органами власти для достижения целей и задач государства; иными словами, необходим механизм, деятельность которого направлена на реализацию государственных функций, целью которых является достижение государственных задач. Таким механизмом являются органы государственной власти, каждый из которых наделен в соответствии с законодательством определенными специфическими полномочиями в определенной сфере общественной жизни общества.
Отмечается, что в зависимости от развития общества и гражданских институтов государству приходится брать на себя новые функциональные полномочия и, соответственно, устанавливать специфичные для их выполнения органы государственной власти, и тем самым производить трансформацию государственного механизма [5, с. 35-37].
М.М. Ковалевский признавал, что основой развития механизма государства может являться народное самоуправление, которое будет находить свое отражение посредством представительства интересов народа на высшем государственном уровне. Рассматривая концепцию «народного самоуправления» как основную руководящую идею построения и эволюции механизма государства, М.М. Ковалевский, усматривал следующие признаки данной концепции, а именно, существование:
■ представительного органа, устанавливающего вектор внутренней и внешней политики государства;
■ исполнительного органа власти, выполняющего функциональные полномочия по внедрению в жизнь правовых норм;
■ судебной власти, направленной на обеспечение и охрану прав и свобод человека и гражданина, государственного строя [5, с. 35-37].
Указанная идея спустя чуть менее века нашла свое декларативное отражение в действующей Конституции Российской Федерации [7].
Рассматривая механизм государства через призму системы, необходимо обратиться к мнению В.В. Копейчикова, который утверждал, что механизм государства представляет собой единую систему государственных организаций -консолидированных государством коллективов людей, обеспечивающих руководство и реализацию государственных функций [цит. по: 4].
Оппонирует данной точке зрения мнение Л.И. Антонова и Л.А. Николаева, которые рассматривают единую систему органов государства с двух основных позиций: «механизм государства» и «государственный аппарат».
Рассматривая вышеуказанные позиции, необходимо отметить, что яркими признаками современного механизма государства являются: непрерывное и постоянное развитие и эволюция элементов механизма государства.
Анализируя данный подход, следует учитывать черты государственного строительства, так как именно такой правовой институт, как «государственное строительство», оказывает непосредственное и всеохватывающее влияние на механизм современного государства.
По мнению Э.П. Григониса, при рассмотрении такой категории, как «механизм государства», следует использовать такую категорию, как «деятельность», при условии, что деятельность в данном случае рассматривается как единая работа целого государственного аппарата, которая видоизменяется, подстраивается под отдельные способы организации, развития, функционирования совокупной системы органов государства, во взаимосвязи и взаимодействии, а также во взаимозависимости [4].
Следовательно, в современный период развития общества такую правовую категорию, как механизм государства, логичнее исследовать не в статике, а в динамике.
Исходя из вышесказанного механизм современного государства представляет собой совокупность государственных органов в динамике, в процессе функционирования и во взаимодействии между собой. При условии системно-фун-
ЬДМ & ЬБ^БЬДТЮМ • 03-2022
кционального подхода в иерархии механизма государства можно выделить совокупность взаимодействующих подсистем государственных органов, осуществляющих государственную власть и образующих государственный аппарат.
Следовательно, при рассмотрении дефиниции «механизм государства» с такой позиции роль и цели контрольно-надзорного элемента общего механизма государства усматриваются в объективном сохранении баланса между созданием благоприятных, в том числе и безопасных, условий функционирования общества и его институтов ввиду необходимости развития устойчивой финансово-экономической и иной хозяйственной деятельности и безопасностью самой экономической деятельности в рамках осуществления контрольно-надзорных компетенций в контексте деятельности контрольно-надзорного элемента механизма государства.
При осуществлении анализа современного состояния функционирования системы органов исполнительной власти можно усмотреть усложненную совокупность совмещения у определенных органов государственной власти ряда государственных функций, таких, как регуляторная и контрольно-надзорная. Следовательно, качественные показатели и показатели эффективности правового регулирования напрямую соотносятся с аналогичным показателем контрольно-надзорного механизма и его деятельностью.
Рассматривая систему современного механизма Российского государства, можно сделать промежуточный вывод о том, что данная система представлена в виде трехзвенной системы органов государственной власти. И при анализе данной системы, направленной на установление контрольно-надзорного элемента трехзвенной системы механизма государства, можно говорить о такой специализированной организационно-правовой форме, которая реализует контрольно-надзорную функцию, как «федеральная служба».
Рассматривая такую действующую организационно-правовую конструкцию, как федеральная служба, в контексте реализации контрольно-надзорной деятельности, важно отметить следующие характеристики:
1. С точки зрения отправления контрольно-надзорных функций, федеральная служба в своей деятельности имеет ярко выраженный уклон на предоставление государственных услуг по осуществлению контрольно-надзорной деятельности. По существу, в данном случае мы говорим о государственных услугах лицензионно-разреши-тельного и регистрационного характера. Тем са-
мым мы не можем говорить об всей полноте контрольно-надзорной деятельности при работе федеральной службы, а только о ее части [9].
2. Рассматривая данную организационно-правовую форму с точки зрения ее компетенций и полномочий, следует сделать ремарку в части определенного ограничения регуляторных и контрольных полномочий данной формы (за исключением случаев, прямо установленных действующим российским законодательством) [12].
Так, данные ограничения можно обосновать исходя из следующих аспектов: прежде всего, ограничения служат инструментом противодействия коррупциогенному фактору, при условии консолидации и централизации в компетенции одного органа власти контрольно-надзорных и регуляторных полномочий. В итоге такая позиция может повлечь конфликт интересов [15].
На сегодняшний день отмечается тенденция передачи определенного круга контрольно-регулятивных полномочий федеральным службам [3, с. 12-22].
Исходя из вышеуказанных аспектов на первое место выводится вопрос о соотношении полномочий по осуществлению контрольно-надзорной деятельности и регуляторных полномочий в данной организационно-правовой форме. При рассмотрении общей системы механизма государства с позиции распределения полномочий и функционала органов государственной власти необходимо подчеркнуть, что такая функция, как контроль и надзор, рассредоточена по различным организационно-правовым формам (органом государственной власти), что также коренным образом изменяет соотношение рассматриваемых функций (контрольно-надзорной и регуляторной) и в настоящее время не позволяет однозначно структурировать и классифицировать данные полномочия в общей системе современного механизма государства. И, следовательно, можно сделать вывод о том, что в современном механизме Российского государства отсутствует единая организационно-правовая модель контрольно-надзорных органов [6].
Характерной особенностью современных полномочий федеральных служб, в рамках отправления контроля и надзора в единой системе механизма государства, является ярко выраженная черта оперативности при отслеживании реального состояния развития и трансформации поднадзорных и подконтрольных объектов при реализации контрольно-надзорных функций механизма государства. Тем не менее законодательно закрепленная правотворческая ограни-
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2022
ченность надзорных и контрольных органов создает неблагоприятную среду для создания и развития единого контрольно-надзорного механизма, так как ограниченность в правотворчестве порождает необходимость применения вторичных государственно-властных инструментов, что, как следствие, приводит к объективному снижению эффективности контрольно-надзорной деятельности в единой системе механизма государства.
Однако при условии наделения регулятивными полномочиями органы, отправляющие контрольно-надзорную деятельность, появляется реальный риск и возможность изменения регуля-торных полномочий под контрольно-надзорные полномочия и задачи данного органа власти.
Следовательно, усматривается следующий выход из сложившейся ситуации; так, при осуществлении контрольно-надзорных полномочий и регуляторной функции правильнее будет выбрать путь четкого разделения регуляторики и контрольно-надзорных полномочий. Тем самым данный подход предоставит возможность и обеспечит полную независимость контрольно -надзорных органов как единой системы по отправлению аналогичных полномочий. И, следовательно, при использовании данного подхода будет повышена эффективность и качество контрольно-надзорной деятельности, и, как следствие, повысится ответственность при работе подконтрольных и поднадзорных объектов за принимаемые ими в процессе деятельности государственно-властные решения.
Таким образом, на основе вышеизложенного можно предложить следующие идеи и видения контрольно-надзорных органов в современном механизме Российского государства.
1. Исходя из существующей трехзвенной системы органов государственной власти предлагается передать большую часть полномочий по решению соотношения регуляторной функции и функций по отправлению контроля и надзора в сферу законодательства. Следовательно, для достижения поставленной цели необходимо: ■ отменить правовое регулирование контроля и надзора из общей совокупности полномочий органов исполнительной власти в контексте ведомственного нормотворчества. Данное решение обеспечит единую формализованность и стабильность в контрольно-надзорных действиях и процедурах при отправлении контрольно-надзорных полномочий органами контроля и надзора. А также данное действие предот-
вратит ярко выраженное в системе органов исполнительной власти на современном этапе их развития и функционирования злоупотребление регулятивной функцией, которая присуща существующим организационно-правовым формам в современном механизме государства [16];
■ необходимо, чтобы правовое регулирование системы контрольно-надзорных органов современного механизма государства перешло в «ранг» федерального законодательства. В частности, необходимо выработать механизм правового регулирования, который будет ограничивать федеральные органы исполнительной власти в части нормотворчества в сфере контроля и надзора, и данное ограничение может быть осуществлено только федеральным законом.
Например, за Правительством РФ можно закрепить установление видов и форм, а также организацию государственного контроля и надзора. При этом оставить в ведении федеральных органов исполнительной власти установление примерных правил и форм, мероприятия по контролю и надзору, т.е. оставить за органами исполнительной власти только регуляторную функцию, выраженную в установлении примерных регламентов по осуществлению контрольно -надзорных полномочий.
Таким образом, представляется необходимым установить следующую внутриадминистра-тивную регламентацию в аспекте осуществления контрольно-надзорных полномочий в системе органов исполнительной власти. Внутриадмини-стративная регламентация в данном случае будет выражаться в установлении контрольно-надзорной деятельности только в рамках внутриор-ганизационных отношений.
Следовательно, необходимо полное исключение существующих административных регламентов, и при осуществлении контрольно-надзорной деятельности оставить прерогативу положениям, которые будут закреплены в федеральном законодательстве. Таким образом, существующие на сегодняшний день в системе механизма государства административные регламенты, которые направлены на осуществление контрольно-надзорной деятельности в системе органов исполнительной власти, сохранятся только в рамках осуществления федеральными службами государственных услуг в отношении подконтрольных объектов.
2. Следующим изменением будет полное исключение из всех положений о федеральных
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 03-2022
органах исполнительной власти норм, которые регламентируют нормотворческую деятельность в сфере контроля и надзора. Необходима четкая регламентация в сфере установления форм правовых актов, цель которых осуществление контрольно-надзорных мероприятий; данные формы должны утверждаться исключительно в рамках положений об осуществлении конкретных видов контроля и надзора.
Таким образом, общая цель рассматриваемого реформирования состоит в том, что система органов исполнительной власти не должна быть наделена регуляторными полномочиями; в противном случае при резком перекосе регулятор-ной функции в системе органов контроля и надзора субъект, отправляющий контрольно-надзорные полномочия, и объект, на которые эти полномочия нацелены, будут неизбежно совпадать [10, с. 7-47].
3. При формировании единого контрольно-надзорного механизма государства назревает необходимость жесткого усиления ответственности всех элементов контрольно-надзорного механизма, а именно его органов, путем расширения, увеличения и четкой нормативно-правовой регламентации в сфере установления форм и методов «горизонтального» и «вертикального» взаимодействия контрольно-надзорных органов с органами законодательной и исполнительной власти, а также подробная разработка внутрисистемного и внутриорганизационного взаимодействия рассматриваемой системы органов [14, с. 18—22].
Подведем итог вышесказанному:
Во-первых, рассмотрение таких правовых категорий, как «механизм государства» и «государственный аппарат», с точки зрения их приравнивания невозможно, так как «государственный аппарат» по своему содержанию является более узким в сравнении с правовой категорией «механизм государства».
Во-вторых, при рассмотрении категории механизм государства, с учетом современных реалий и вызовов, в данную категорию следует вклю -чать не только государственные институты, но и современные органы общественной юрисдикции.
В-третьих, в условиях современной интеграции механизм государства следует рассматривать не только как внутреннюю систему организации государства, но и как внешнюю систему с учетом взаимодействия государства на международной арене.
В-четвертых, современная модель контрольно-надзорных органов находится в процессе трансформации, а в некоторых сферах и в про-
цессе становления. Современное законодательство и практика его применения позволяют утверждать, что в стадии становления, трансформации и формирования находится и государственная регуляторная политика. Общая тенденция развития регуляторного спектра деятельности органов государственной власти ярко представляет нам единый вектор взаимодействия социальных регуляторов в контексте «best regulation», «smart regulation» и оценки регулирующего воздействия [1].
В настоящее время в процессе трансформации контрольно-надзорного механизма прослеживается преобразование и самого контрольно-надзорного «поля». Происходит увеличение и расширение надзорных и контрольных границ (увеличение подконтрольных и поднадзорных объектов); как результат, происходит трансформация правового моделирования, увеличения спектра международно-правовых инструментов. Все эти аспекты должны быть учтены при формировании общей конструкции государственной регуляторной политики как основы общей модели контрольно-надзорного механизма современного Российского государства.
Список источников
1. OECD (2015), OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris // http:// dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en
2. Антонова Л.И., Николаева Л.А. Рецензия на Копейчиков В.В. Механизм Советского государства // Правоведение. 1969. № 6. С. 135—136.
3. Бачило И.Л., Лапина М.А., Карпухин Д.В. Методология систематизации функций и полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти // Гос-во и право. 2016. № 3. С. 12—22.
4. Григонис Э.П. Механизм государства (теоретико-правовой аспект): Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб, 2010. 201 с.
5. Зоцъ С.А. Эффективный механизм государства: взгляд М.М. Ковалевского // История гос-ва и права. 2017. № 2.С. 35—37.
6. Кирин А.В., Побежимова Н.И. Актуальные проблемы административной реформы / / Административное право и процесс. 2014. № 3.
7. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // http://www.constitution.ru/
8. Кошлевский В.Д. Место и роль прокуратуры в механизме Российского государства: Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008. 22 с.
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2022
9. Малышева М.А. Теория и методы современного государственного управления: Учеб.-метод. пособие. СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ ВШЭ, 2011.
10. Ноздрачев А.Ф. Современная правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти: анализ практики, оценка правовых форм, предложения и рекомендации // Законодательство и экономика. 2014. № 10. С. 7—47; № 11.
11. Офиц. сайт Евразийской экономической комиссии // URL: http://www.eurasiancommis-sion. org/ru/Pages/about.aspx
12. Российский Б.В. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2004. № 1.
13. Сергеева Ф. Механизм Советского государства. М.: Юрид. лит., 1968. 215 с.
14. Суходолъский Г.М. Конституционно-правовое регулирование «горизонтальных» взаимосвязей и взаимодействия в системе государственной власти в Российской Федерации (на примере взаимодействия законодательных и контрольно-надзорных органов) // Совр. право. 2018. № 4. С. 18—22.
15. Ткач А.Н. Административная реформа и бизнес: итоги, проблемы, перспективы // Право и экономика. 2005. № 4.
16. Уманская В.П. Система правовых актов органов исполнительной власти: теоретические и прикладные аспекты: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014.
References
1. OECD (2015), OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Paris // http:// dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en
2. Antonova L.I., Nikolaeva L.A. Review of Kopeychikov V.V. Mechanism of the Soviet state // Jurisprudence. 1969. № 6. Pp. 135—136.
3. Bachilo I.L., Lapina M.A., Karpukhin D. V. Methodology of systematization of functions and powers in the system of federal executive authorities // State and law. 2016. № 3. Pp. 12—22.
4. Grigonis E.P. The mechanism of the state (theoretical and legal aspect): Dis. ...doc. jurid. sciences'. St. Petersburg, 2010. 201 p.
5. Zots S.A. The effective mechanism of the state: the view of M.M. Kovalevsky // History of the state and law. 2017. № 2. Pp. 35-37.
6. Kirin A. V., Begimova N.I. Actual problems of administrative reform // Administrative law and process. 2014. № 3.
7. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993, with amendments approved during the All-Russian vote on 01.07.2020) // http://www.constitution.ru/ (Accessed: 12.14.2021)
8. Koshlevsky V.D. The place and role of the prosecutor's office in the mechanism of the Russian state: Abstract dis. ... cand. jurid. sciences'. Saratov, 2008. 22 p.
9. Malysheva M.A. Theory and methods of modern public administration: Textbook-method. stipend. St. Petersburg: Department of Operational Polygraphy of the Higher School of Economics, 2011.
10. Nozdrachev A.F. Modern law-making activity of federal executive authorities: analysis of practice, evaluation of legal forms, proposals and recommendations // Legislation and Economics. 2014. № 10. Pp. 7-47; № 11.
11. Official website of the Eurasian Economic Commission // URL: http://www.eurasiancommis-sion. org/ru/Pages/about.aspx
12. Rossinsky B.V. On the issue of reforming the system of federal executive authorities // Administrative law and process. 2004. № 1.
13. Sergeeva F. The mechanism of the Soviet state. M.: Yurid. lit., 1968. 215 p.
14. Sukhodolsky G.M. Constitutional and legal regulation of «horizontal» interrelations and interaction in the system of state power in the Russian Federation (on the example of interaction of legislative and supervisory authorities) // Modern law. 2018. № 4. Pp. 18-22.
15. Tkach A.N. Administrative reform and business: results, problems, prospects // Law and economics. 2005. № 4.
16. Umanskaya V.P. System of legal acts of executive authorities: theoretical and applied aspects: Dis. ... Dr. yurid. sciences. M., 2014.
Романов С.А. — аспирант Romanov S.A. — postgraduate student
Информация об авторе Information about the author
Статья поступила в редакцию 29.1 2.2021; одобрена после рецензирования 08.02.2022; принята к публикации 14.02.2022.
The article was submitted 29.12.2021; approved after reviewing 08.02.2022; accepted for publication 14.02.2022.
LAW & LEGISLATION • 03-2022
