CC BY
85
УДК 316.32
Родионова Антонида Кузьминична Antonida Rodionova
СОВРЕМЕННЫЕ КОНЦЕПТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
MODERN CONCEPTS OF PUBLIC ADMINISTRATION
Осуществлен анализ понятия «государственное управление», которое должно отражать политические процессы, происходящие в обществе и государстве. Показано соотношение государственного управления и государственного менеджмента, составной частью которого является рыночная «составляющая» государственного управления
Ключевые слова: государственное управление, механизмы, демократия, политико-правовые основы, государственный менеджмент, рыночный романтизм государственного менеджмента
Государственное управление в условиях федерализма должно иметь особенности, проявляющие себя в способах управления. На институциональную основу государственного управления указывал Т. Парсонс [1].
Государственное управление, определяемое особой организацией власти в федеративном государстве, должно предполагать особые механизмы и политическую культуру, поскольку роль федерализма в государстве столь дуалистична, что может возникнуть непосредственная угроза самой государственности. В 1912 г. русский ученый А.С. Ященко, оценивая роль федерализма в жизнедеятельности государства, писал: «федерализм может преследовать или цели человеческого объединения, соглашения, примирения, когда он имеет в виду взаимное соединение доселе независимых политических обществ, или цели общественного разделения, раздробленности, противопоставления, когда он имеет в виду разрыв на отдельные самостоятельные час-
The analysis of the concept of «governance», which should reflect political processes in society and the state is given. The relationship between public administration and public management, part of which is the market "component" of government is shown
Key words: public administration, mechanisms of democracy, political and legal framework, public management, market romanticism of Public Management
ти уже организованного единого исторического целого» [2].
Политическая культура как часть общенациональной культуры оказывает воздействие на формирование политических взглядов и сознание людей, что, в конечном счете, определяет политическое поведение людей. В свою очередь политическая культура, как культура гражданская, формируется под воздействием духовности, индивидуализма, традиционализма, что со всей очевидностью проявляется в России. «Культура, как социальный институт, обеспечивает целостность и стабильность общества» [3]. Политическая культура, интегрируя общество, устанавливает связи между участниками политического процесса, среди которых особое место принадлежит федеральному и региональному уровням власти в РФ. Это чрезвычайно важно, поскольку распределение ресурсов власти, и в первую очередь материальных, является важным фактором социально-экономического состояния как государства в целом, так и
субъектов федерации. Федерализм предполагает политико-правовую, социально-экономическую сегментацию государственного управления, особую организацию и функционирование государственной власти: ее деление по вертикали, учет геополитического, социально-экономического положения членов федерации при сохранении единства государственной власти и целостности федерации.
Федерализм, как способ организации власти, определяет содержание государственных управленческих решений, активизирует методы координации при сохранении узкой сферы использования метода субординации, влекущего специальную исполнительскую дисциплину. «Традиционной политической культуре России на различных исторических этапах были свойственны изоляционистские, мессианские, госу-дарствоцентрические типы политической активности людей и державническо-реги-оналистские установки центральной зоны культуры; они же, в свою очередь, являются и детерминантами модернизационных преобразований» [4 ].
Пределы самостоятельности субъектов федерации очерчиваются правовым документом, принимаемым федерацией совместно с субъектами. Практика государственного управления в развитых федеративных государствах (США, Канаде, Германии) свидетельствует, что в этих государствах субъекты обладают достаточной степенью самостоятельности, что в конечном итоге ведет к укреплению всего государства. Такое положение дел в отмеченных государствах не случайно, поскольку строительство федерации, в частности, в США велось в соответствии с пониманием отцов-основателей, что федеративное образование создает целостное в территориальном отношении государство (в отличие от конфедеративного, которым являлись США) с единой системой государственной власти, во главе которой — федеральный центр, способствующий штатам решать самостоятельно вопросы повседневной жизни. Конституция Массачусетс в ст. 2 и 3 содержит процедуру принятия бюджета штата и ука-
зание, что штат может сам решать вопросы использования денежных средств, Конституция Техаса отмечает, что штат может брать долговые обязательства с четким определением целей использования займа, не может превышать указанные в бюджете размеры, расходование средств не должно превышать указанное в строках бюджета. О США и Германии принято говорить как о государствах с отлаженными федеративными отношениями. Этому способствовала федеративная политическая культура, сформированная на протяжении не одного десятка лет государственным управлением и определяющая его механизмы.
Важнейшим механизмом государственного управления является его политико-правовая основа. Обновление российского законодательства, произошедшее в 2000-е гг., усилило централизацию государственного управления. Законодательные новеллы федерального уровня изменили процедуру формирования института высшего должностного лица субъекта РФ. Новый процесс формирования института глав исполнительной власти ученые оценивают по-разному. Одни — как «часть более широкого процесса, который принято называть демократическим транзитом», другие — усматривают возникновение модели «нового деспотизма» [5]. Обновленная процедура формирования института высшего должностного лица региона, несомненно, дает возможность Президенту РФ осуществлять рекрутирование региональной властной элиты при условии принятия ею очерченных на данный момент федеральных политических ценностей, т.е. это один из каналов влияния на регионы. Экономический контроль со стороны федерального центра проявлял себя в различных формах. Укрупнение субъектов Российской Федерации поддерживалось и гарантировалось Центром. Гарантией объединительного процесса Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов явилось решение Центра — Указ Президента Российской Федерации, где Правительство РФ по оказанию содействия в реализации инвестиционного проекта по освоению
Ванкорского нефтегазового месторождения и оказании поддержки в обеспечении начала эксплуатации Богучанской ГЭС в 2010 г. [6]. Президент РФ решал вопросы поддержки субъектов РФ исходя из целесообразности использования политико-правового механизма закрепления процесса укрупнения субъектов РФ.
Нормативным регулированием только за период 2004-2007 гг. федеральный Центр внес поправки в 108 федеральных законах (без учета законов, отдельные положения которых утрачивали силу) . Новая административная вертикаль была дополнена федеральными управленческими структурами (силовыми, хозяйственными, финансовыми) , функционировавшими на региональном уровне. Федеральный Центр сформировал новую классификацию совместных полномочий уровней государственной власти. Прежний вариант модели совместных полномочий уровней государственной власти давал возможность федеральному Центру по предметам совместного ведения только определять общие принципы правового регулирования.
Федеральный Центр подписал только один Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (2007 г.) [7], несмотря на то, что договоры позволяют осуществить «учет региональных особенностей» [8 ]. Нормативное оформление федеральным Центром сфер и пределов полномочий субъектов Российской Федерации в условиях сужения договорной практики представляет усиление субординационных начал в государственном управлении и утверждение императивных начал в процессе выстраивания федеративных отношений.
Анализируя Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных ( представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Совет Федерации РФ сделал вывод, что «итогом федеративной реформы стала централизация компетенции на федеральном уровне,
в результате чего гарантированная Конституцией РФ правовая автономия субъектов Федерации стала фактически фиктивной» [9].
Централизация государственного управления была направлена на сосредоточение субъектов РФ около федерального Центра в целях укрепления единого российского государства и отражает этатистские представления о государственном управлении.
Состояние федерализма послужило ученым основанием для вывода, что «в стране с крепкими традициями единоначалия, деспотизма и внешней экспансии сама федеративная идея способна преображаться до неузнаваемости. Это, если угодно, федерализм с имперской спецификой, мутационная форма, комбинирующая весьма широкое право на самоуправление, в особенности — для национальных меньшинств (не чуждое и большинству империй), с концентрацией и бесконтрольностью власти на общегосударственном уровне» [10].
Мы убеждены, что роль российского федерального Центра всегда должна быть существенной. На федерацию возложена конституционная обязанность обеспечения суверенитета всего российского государства, о его развитии в целях соответствия жизни членов российского общества современным стандартам качества жизни.
Целью обновления политико-правовой основы, как одного из механизмов государственного управления 2000-х гг., явилось стремление федерального уровня власти укрепить государственное единство, завершив борьбу с проявлениями сепаратизма; осуществить реформу административно-территориального устройства государства; провести оптимизацию системы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властями и рационализацию структуры исполнительной власти [11].
Очевидность понимания власти в смене механизмов государственного управления в соответствии с современными политическими реалиями отражена в известной статье В. Путина «Демократия и качество
государства». Не беремся оценивать все предложенные механизмы государственного управления из-за отсутствия практики их реализации, однако обратим внимание на то, что власть понимает необходимость совершенствования самого важного — механизма «выдвижения народом во власть на всех уровнях ответственных людей, профессионалов, мыслящих в категориях национального и государственного развития и способных добиваться результата» [12].
Используя в тексте статьи категорию «государственное управление», мы хотим обратить внимание на то, что в данном случае следуем сложившейся в российской науке традиции обозначать государственно-властное воздействие на общество, на институты власти именно как «государственное управление», которое рассматривается как в узком, так и в широком смысле, как «регулирующее воздействие государства», «целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства на общественные процессы», «основополагающий вид управления» и т.д. Однако ученые-философы в своих исследованиях уточняют, что «управление — исключительно широкое понятие, охватывающее процесс специфической активности, имеющей место в живой природе, сложных технических системах и обществе» [13].
Все чаще при исследовании политико-правового организационного воздействия на общество используется выражение «государственный менеджмент», означающий «уход от традиционного институционального подхода, ...переход к предпринимательскому поведению в государственных организациях, что включает, прежде всего, изменение мотивации руководителей и сотрудников государственных организаций, а также выборных должностных лиц и рыночную оценку деятельности госструктур» [14].
Современные требования к государственному управлению имеют право быть: именно в XX в. сформировались теории
научного менеджмента Ф. Тейлора («Принципы научного менеджмента»), теория организации Г. Эмерсона (Двенадцать принципов производительности) , концепция бюрократической организации М. Вебера («Хозяйство и общество»). Современное состояние политических процессов развития государств, направленных на социализацию и утверждение правовых начал в государстве ( правовое государство) , должно в первую очередь быть нацелено на развитие таких механизмов политического управления, которые в реализации будут гарантировать права человека.
Увлеченность значимостью рыночных процессов для экономики и ожиданием благоприятных последствий в социальной сфере, как следствие внедрения рынка, оказало влияние на научную мысль. Приветствуя введение категории «государственный менеджмент» и исследований его механизмов, обновленных в соответствии с новыми процессами политического развития российского государства, мы не разделяем чрезмерную увлеченность рыночной составляющей видения сущности государственного менеджмента, характеризуя ее как «рыночный романтизм государственного менеджмента».
Государственное управление в России должно нести в себе потенциал обновленных начал федерализма, экономики, демократии, т.е. оно должно соответствовать запросам российского общества, в противном случае ни о какой динамике в цивили-зационном развитии нашего государства не может идти речь. Столь высокие запросы общественного развития предполагают высокий уровень государственного управления в условиях федерализма, политической культуры и правосознания политической элиты всех уровней власти, бизнеса, поскольку именно политическая элита, как управляющая сторона, должна нести ответственность ( в том числе юридическую) за реализацию внутренней и внешней политики российского государства.
Литература
1. Парсонс Т. О понятии «Политическая власть» / / Антология мировой политической мысли: в 5 т. Т. 2. Зарубежная политическая мысль. ХХ век. — М., 1997.— С. 479.
2. Ященко А.С. Русский федерализм // Федерализм. — М., 1996. — № 1. — С. 37.
3. Сергеев В. О формировании культурной политики в современных условиях // Власть. — М., 2008. - № 9. - С. 13.
4. Деметрадзе М.Р., Мугутдинова И.М. Социализирующая роль прав человека в современной социокультурной политике России // Право и политика. — М., 2009. — № 5. — С. 1003.
5. Мельвиль А.Ю. Демократические транзиты. — М: МОНФ, 1999. — С. 336-368.
6. О мерах по социально-экономическому развитию Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа: указ Президента РФ от 12 апр. 2005 г. № 412 // Рос. газета. — 2005. — 15 апреля. — С. 1.
7. Федеральный закон Рос. Федерации от 24.07.2007 г. № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Рос. Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» // Рос. газета. — 2007. — 31 июля. — С. 2.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 15.07.1996 г. № 16-П «О дорожных фондах в Российской Федерации» // Собрание законодательства Рос. Федерации. — 1996. — № 29.
— Ст. 1328. — С. 56.
9. Актуальные вопросы разграничения компетенции между РФ и субъектами РФ / / Аналит. вестн. Совета Федерации РФ. — М., 2007. — № 27. — С. 7.
10. Захаров А. Имперский федерализм [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http:// www.intelros.ru/readroom/nz/nz_57/2284-imperskijj-federalizm.html.
11. Арзамаскин Н.Н. Федеративное устройство современной России в условиях переходности // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. — М., 2007.
— № 1. — С. 19.
12. Путин В.В. Демократия и качество государства // Официальный сайт Председателя Правительства РФ В.В. Путина [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://premier.gov.ru/ events/news/18006/.
13. Егоров Ю.Л. Содержание понятия «Философия управления» // Философия управления.
— М., 2002. — С. 17.
14. Купряшин Г. Государственный менеджмент: возможности и ограничения / / Государственное управление. Электронный вестник. — 2003. — Вып. 1. — С. 2 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.spa.msu.ru/e-journaV1/21_2.php.
Коротко об авторе_Briefly about the author
Родионова А.К., д-р полит. наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Читинского института ФГБОУ ВПО «Байкальский государственный университет экономики и права» Служ. тел.: (3022) 28-25-67
Научные интересы: политология; политико-правовые нормы, федерализм, государственная власть, демократия, государственное управление
A. Rodionova, doctor of political sciences, professor of the Theory and State History and Law department, Chita Institute, Baikal State University of Economics and Law
Scientific interests: politology, political and law norms, federalism, state power, democracy, state management
