CC BY
64
Научная статья УДК 34.1/.2
https://doi.org/10.24412/2414-3995-2021-5-152-157 NIION: 2015-0066-5/21-094 MOSURED: 77/27-011-2021-05-293
Современное состояние правового режима объектов Всемирного природного наследия ЮНЕСКО в Российской Федерации
Елена Ивановна Майорова1, Анатолий Васильевич Зубач2, Елена Евгеньевна Томилина3
1 2 3 Государственный университет управления, Москва, Россия
Аннотация. Кратко рассматривается история становления правовой категории «объект Всемирного природного наследия ЮНЕСКО». Отношения в области охраны таких объектов попадают под действие международной Конвенции, нормы которой направлены на защиту выдающихся памятников природы, сохранение уникальных образцов природной среды, обладающих универсальной ценностью для всего человечества. Деятельность ЮНЕСКО рассматривает природу не как ресурс, а как нерукотворное благо, включающее множество «незримых полезностей» для человека. Анализируются особенности правового режима природных объектов ЮНЕСКО, расположенных на территории Российской Федерации. Присвоение объекту указанного статуса сопровождается рядом конкретных юридически обязательных требований по его охране. Являясь участником Конвенции, Россия должна выполнять определенные обязательства. Сравнительно-правовой анализ позволяет установить тенденции ослабления природоохранного законодательства, что негативно сказывается как на сохранности объектов ЮНЕСКО, так и на международном престиже страны.
Ключевые слова: Конвенция ЮНЕСКО, памятники природы, природоохранное законодательство, природный объект, заповедные территории, национальное достояние, уникальная ценность, режим охраны
Для цитирования: Майорова Е. И., Зубач А. В., Томилина Е. Е. Современное состояние правового режима объектов Всемирного природного наследия ЮНЕСКО в Российской Федерации // Вестник экономической безопасности. 2021. № 5. С. 152-157. https://doi.org/10.24412/2414-3995-2021-5-152-157.
Original article
Current state of the legal regime of UNESCO World Natural Heritage Sites in the Russian Federation
Elena I. Mayorova1, Anatoly V. Zubach2, Elena E. Tomilina3
1 2 3 State University of Management, Moscow, Russian Federation
Abstract. The history of the formation of the legal category «UNESCO World Natural Heritage Site» is briefly considered. Relations in the field of protection of such objects fall under the scope of an international convention, the norms of which are aimed at protecting outstanding natural monuments, preserving unique samples of the natural environment that have universal value for all mankind. UNESCO's activities consider nature not as a resource, but as a non-man-made good, including many «invisible benefits» for humans. The features of the legal regime of UNESCO natural sites located on the territory of the Russian Federation are analyzed. The assignment of the specified status to an object is accompanied by a number of specific legally binding requirements for its protection. As a party to the Convention, Russia must fulfill certain obligations. Comparative legal analysis allows us to establish trends in the
© Майорова Е. И., Зубач А. В., Томилина Е. Е., 2021
weakening of environmental legislation, which negatively affects both he preservation of UNESCO sites, and the international prestige of the country.
Keywords: UNESCO Convention, natural monuments, environmental legislation, natural object, protected areas, national heritage, unique value, protection regime
For citation: Mayorova E. I., Zubach A. V., Tomilina E. E. Current state of the legal regime of UNESCO World Natural Heritage Sites in the Russian Federation // Bulletin of economic security. 2021;(5):152-7. (In Russ.). https:// doi.org/10.24412/2414-3995-2021-5-152-157.
Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия была принята на генеральной конференции Юнеско в Париже в 1972 и вступила в силу в 1975 году. Ст. 2 Конвенции дает определение природного наследия, подчеркивая важность сохранения уникальных образцов культуры и природной среды не только для каждого народа мира, но и для всего человечества. Таким образом правовая охрана территорий и самих объектов всемирного природного наследия входит в сферу публичного права [4].
К 2020 году Конвенцию ратифицировали 193 страны.
Надо подчеркнуть, что памятники истории и культуры и памятники природы - это различные понятия, хотя часто они употребляются вместе и имеют схожие моменты правового регулирования. От этого может возникнуть некоторая терминологическая путаница. Общее у них то, что они представляют общечеловеческую ценность и нуждаются в охране.
Термин «памятник природы» впервые в 1819 г. употребил Александр Гумбольдт, который дал это название обнаруженному им в Венесуэле уникальному дереву. Немецкий ученый Гуго Конвенц, в своей работе начала ХХ в. сформулировал принципы охраны подобных объектов. Г. Конвенц полагал, что к памятникам следует относить творения сил природы, утрата которых столь же невосполнима, как и утрата произведений искусства [10]. В словаре, изданном в Германии в 1926 г., дано краткое, но емкое определение «памятник природы» (Naturdenkmäler) - «отдельные достопримечательные объекты природы (скалы, животные, растения)».
Российский академик И. П. Бородин в 1912 г. стал инициатором создания при Русском Географическом Обществе «Постоянной природоохранительной комиссии», в чьи функции входила охрана памятников природы [6].
В советский период термин «памятник природы» получил юридическое закрепление в декрете от 16 сентября 1921 г. «Об охране памятников природы, садов и парков». В этом документе подчеркивалась особая «культурно-историческая» ценность подобных объектов, что впоследствии и привело к размыванию терминов. Ст. 9 Постановления Совета Министров РСФСР от 23 сентября 1946 года определяла памятник природы как «участок природы», имеющий научное или культурно-историческое значение. Тем
не менее, в качестве памятника природы (Natural Monument or Feature), рекомендовалось рассматривать естественные природные объекты: вековой лес, рощу среди целинных степей, рощу среди степей, пещеру, геологическое обнажение, водопад, скалу, ущелье, озеро, а также искусственно созданные: дендро-парк, лесопарк, сирингарий и др.
СССР ратифицировал Конвенцию об охране всемирного культурного и природного наследия в 1988 г. [1]. В 1992 г. в целях совершенствования нормативной основы охраны и использования памятников природы было утверждено Типовое положение о памятниках природы в РФ (утратило силу летом 2020 года).
С 9 декабря 1995 г. - времени принятия ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» - в России начался новый этап охраны природного наследия. Тем не менее, единого федерального юридического акта по объектам ЮНЕСКО в России не появилось, а тематика Всемирного наследия в профильном ФЗ об ООПТ представлена достаточно лаконично. В ст. 25 указанного закона под памятниками природы понимаются «уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения». Закон «Об охране окружающей среды» (2002 г.) дает похожее определение, а в Главе 9 «Природные объекты, находящиеся под особой охраной» констатирует, что они подлежат охране в соответствии с ФЗ № 406 от 28 декабря 2013 г.
В других законах и кодексах, имеющих отношение к использованию природных ресурсов, тема «памятников природы» развита довольно слабо [5].
Совершенствованию законодательства об особом режиме памятников природы вредит размытость различий между понятиями «природный объект» и «природный ресурс». Под природными ресурсами принято понимать нечто материальное, весомое - почвы, полезные ископаемые (руды, уголь, нефть и пр.) животный мир, строевой лес и пр. Однако наряду с этим существую такие понятия, как чистый воздух, незримые полезности леса, эстетический эффект, памятники природы.
Хотя правовая категория «памятник природы» определена недостаточно четко, статус «объект всемирного природного наследия» дает дополнительные гарантии сохранности и целостности уникальным
природным объектам и комплексам [5; 8]. Статус является не каким-либо запретительным механизмом, а альтернативой развития и способствует получению целого ряда преимуществ, как в природоохранном контексте, так и в плане всесторонней международной поддержки территорий, включенных в Список всемирного наследия. ЮНЕСКО помогает странам осуществлять инвестиции в науку, технологии и инновации (НТИ), способствует реформированию научных систем и развитию мониторинга и оценки эффективности с помощью показателей НТИ и данных, учитывающих специфику отдельных стран.
26 сессия Комитета всемирного наследия (2002 г.) приняла Будапештскую декларацию, которая выдвинула стратегические задачи для развития существующих и установления новых партнерских отношений в целях охраны и поддержки Всемирного наследия. Центр всемирного наследия выступил с инициативой «Партнерство для сохранения Всемирного наследия».
ЮНЕСКО защищены самые ценные и интересные памятники природы, которые оцениваются по 10 критериям, включая 6 культурных и 4 природных. Кроме того, объект должен быть охраняемым, иметь систему менеджмента, и удовлетворять критериям подлинности и целостности [7; 8].
Конвенция декларирует, что причинение вреда объекту всемирного наследия ЮНЕСКО, влечет ответственность перед ООН и всей планетой [1; 8]. В связи с последними изменениями Основного закона РФ это проблематично, но по крайней мере, такая перспектива не невозможна.
Пока сохраняет силу Положение «О памятниках природы федерального значения в Российской Феде-
рации» [3]. Согласно п. 3 ст. 2 Положения основной целью объявления природных объектов и комплексов памятниками природы называется сохранение их в естественном состоянии, а ст. 3 перечисляет их основные категории. В соответствии со ст. 5 на территории расположения памятников природы и их охранных зон запрещается всякая хозяйственная и иная деятельность, угрожающая состоянию и сохранности охраняемых природных комплексов и объектов.
Российские природные объекты, удостоенные статуса Всемирного наследия, значительно различаются по своим размерам, характеристикам и пространственной структуре. Это особенные места, которые авторитетами признаны важными для всего мира, и которые охраняются для будущих поколений и науки. В 2017 году Россия по числу подобных природных объектов (11) занимала 4-е место после Китая (55), США (23) и Австралии (19), причем четыре из них признаны природными феноменами исключительной красоты и эстетической важности. Это леса Коми, озеро Байкал, камчатские вулканы и плато Путорана. Они оцениваются по следующим критериям: х - высокое биоразнообразие и наличие редких видов растений и животных. vii - исключительная природная живописность; - и геологические феномены и палеонтологические объекты - viii, местности с наиболее разнообразной ландшафтной структурой, ярко демонстрирующие важнейшие природные процессы [11].
Для каждого объекта выявлены главные риски: разработки месторождений полезных ископаемых в границах объекта, лесные пожары, незаконные рубки, проекты поисково-разведочных работ вблизи границ объекта, планы изменения границ, планируемое
Таблица 1
Характеристика российских природных объектов Всемирного наследия -природных феноменов исключительной красоты и эстетической важности (составлена авторами)
Наименование памятника Год включения в список ЮНЕСКО Критерии Грозящие опасности
Девственные леса Коми 1995 (УИ) (УШ) (ге) (х) Поисково-разведочные работы вблизи границ объекта; браконьерские рубки; браконьерская охота
Озеро Байкал 1996 (УИ) (уи0 (¡х) (х) Планируемое строительство трубопроводов и транспортной инфраструктуры; застройка берегов объектами ИЖС; избыточное посещение
Вулканы Камчатки 1996; Расширен в 2001 г. (\п) (\т) (1х) (л) Планируемая реализация проекта «Создание курорта международного стандарта и общедоступной курортной инфраструктуры в парке «Три вулкана»
Плато о Путорана 2010 Не выявлено
Примечание: курсивом - объект, рекомендованный ЮНЕСКО для включения в «Список всемирного наследия, находящегося под угрозой»
строительство трубопроводов и транспортной инфраструктуры, браконьерская охота, избыточное посещение. Наряду с антропогенными в последнее время выявлена такая природная опасность, как таяние алтайских ледников.
Как видно из таблицы, большинство объектов ЮНЕСКО, расположенных на территории РФ, несмотря на декларирование усиления природоохранной политики, ценности природы, ее роли в деле установления устойчивого развития, призывов хранить ее и всемерно защищать, а также на высокий охранный статус, подвергаются различным опасностям, поскольку политика государства больше направлена на использование природных ресурсов, а не на сохранение заповедных территорий.
Так, ст. 5 ФЗ «Об охране озера Байкал» требует установления «особого режима хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в соответствии с принципами:
- приоритета видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны;
- сбалансированности решения социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы озера Байкал на принципах устойчивого развития».
Однако объекты модернизации транспортной инфраструктуры - железные и автомобильные дороги, порты, аэродромы и все, что с ними связано, - будут строиться без учета экологических рисков в соответствии со статьями ФЗ № 254 от 31.07.2020 № 254-ФЗ, «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В частности, для расширения и модернизации Байкало-Амурской и Транссибирской магистралей по берегам озера разрешено проведение сплошных рубок. Каким образом можно синхронизировать с новым законом указ Президента от 21 июля 2020 года «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», который рассматривает в качестве одного из целевых показателей выполнения национальных целей развития России экологическое оздоровление вокруг объекта ЮНЕСКО озера Байкал - неясно.
В особенно критическом состоянии находится объект ЮНЕСКО Западный Кавказ, занесенный в список всемирного наследия в 1999 г. Он отвечает критериям ix и х и включает такие территории, как Кавказский государственный заповедник, Сочинский национальный парк, природный парк Большой Тхач, объекты «Хребет Буйный», «Верховье реки Цица», «Верховье рек Пшеха и Пшехашха». На территории
объекта - горы-«трехтысячники», причудливые скалы, глубокие ущелья, пещеры, ледники и высокогорные озера.
В связи с Олимпийскими играми многие из них серьезно пострадали, порождая острейшие экологические проблемы. И хотя олимпийская история, казалось бы, ушла в прошлое, новые конфликтные ситуации продолжают возникать. Заинтересованные компании еще в 2011 г. продавили возможность капитального строительства на биосферных полигонах, а выделять эти полигоны внутри территории заповедников стало возможным в 2016 году, благодаря поправкам в законодательство, инициированным, в частности, компанией «Роза Хутор». Существуют планы прокладки новых горнолыжных трасс как вблизи, так и в самом заповеднике. Это представляя собой главную современную угрозу объекту наследия. Наиболее проблемные точки в этом смысле -«Роза Хутор», Лагонаки, Лунная Поляна. При этом спортивный бизнес использует как предлог биосферный статус Кавказского резервата, предусматривающий выделение особых биосферных полигонов с допущением «экологически безопасной деятельности человека».
Проекты хозяйственного освоения плато Лагона-ки вызывают особое беспокойство защитников природы, из-за планов строительства автотрассы от Минеральных Вод до Адлера. Сильно вредит состоянию объекта незаконное пребывание на заповедной территории (т. е. вне установленных маршрутов и мест стоянок), опасны вырубка леса и браконьерство. Например, в настоящее время зафиксированы коммерческие рубки по периферии заповедника - в пределах трех прилегающих к нему памятников природы.
Широко дискутируется вопрос о снятии защитного статуса с «участков, находящихся в границах ООПТ и границах объекта ЮНЕСКО «Вулканы Камчатки»». Здесь планируется реализации проекта «Создание курорта международного стандарта и общедоступной курортной инфраструктуры вокруг вулканов Мутновский, Вилючинский и Горелый» (парк «Три вулкана»), в том числе строительство порта в бухте Вилючинская [9]. При этом потребуется изменить статус ООПТ Камчатского края, в частности, территории объекта, находящегося под защитой ЮНЕСКО, что, скорее всего, потребует внесения новых изменений в законодательство об ООПТ.
ЮНЕСКО рекомендует включить объект «Вулканы Камчатки» в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой.
Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» запрещает возведение спортивных объектов капитального строительства и инфраструктуры в национальных парках и предусматривает отмену запрета на строительство спортивных объек-
тов в рекреационных зонах ООПТ. Однако ФЗ № 254 от 31.07.2020 фактически разрешил возводить любые сооружения на ООПТ регионального уровня. Чтобы застройке ничто не препятствовало, на этих участках отменена государственная экологическая экспертиза. Более того, до конца 2024 года экспертиза отменяется и на федеральных заповедных территориях.
Постоянно вносимые в действующее природоохранное законодательство изменения, смягчающие правой режим охраны, облегчают рискованное проникновение в заповедную природу, нанося ей существенный урон.
Количество коллизий, имеющихся в экологическом законодательстве России, огромно. Немало их не ограничивается вышеуказанными и прибавляется в связи с принятием закона ФЗ № 254. Большинство объектов всемирного наследия имеют проблемы, грозящие самому их существованию.
Во многих странах присвоение статуса объекта всемирного наследия расценивается как высокая международная награда, почти как Нобелевская премия. Получить ее непросто: эксперты ЮНЕСКО проводят скрупулезную проверку, и далеко не всегда их решение оказывается положительным. Внесение объекта в Список обычно сопровождается рядом конкретных юридически обязательных требований по улучшению его охраны. Однако несмотря на высокий охранный статус, в РФ объекты Всемирного наследия подвергаются серьезным опасностям, поскольку политика государства направлена не на сохранение, а на эксплуатацию заповедных территорий.
Общечеловеческая ценность российских природных объектов, включенных в список Юнеско, не теряет своей значимости и на сегодняшний день. Для сохранялось их уникальности необходимо на законодательном уровне предотвращать возникающие системные угрозы, в частности - путем ужесточения режима охраны и санкций за его нарушение. Ведь если объекту из Списка всемирного наследия угрожает серьезная опасность, рассматривается вопрос о его включении в «Список всемирного наследия, находящегося под угрозой». Если же объект полностью утрачивает выдающуюся универсальную ценность, встает вопрос об исключении его из Списка всемирного наследия, что серьезно вредит имиджу страны.
Чтобы какой-либо из наших природных объектов не был занесен в позорный список «Всемирное наследие в опасности», необходимо предотвращать их деградацию всеми возможными, в том числе и правовыми способами.
Выводы.
1. Присвоение статуса объекта Всемирного наследия природному объекту расценивается как высокая международная награда и способствует повышению престижа страны.
2. На территории России находится 11 природных объекта Всемирного наследия, 4 из которых признаны «природными феноменами исключительной красоты и эстетической важности». Однако большинство объектов имеет проблемы, грозящие самому их существованию.
3. Российское природоохранное законодательство, регулирующее правовой режим объектов Всемирного наследия, имеет тенденцию рассматривать природные объекты, в том числе их территории, как природные ресурсы.
4. С целью предотвращения деградации природных объектов Юнеско целесообразно ужесточение режима их охраны и санкций за его нарушение.
Список источников
1. Конвенция об охране всемирного наследия в 1988 г. [Ратифицирована Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 марта 1988 года № 8595-XI].
2. ФЗ № 254 от 31.07.2020, «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2020.
3. Положение «О памятниках природы федерального значения в Российской Федерации», утверждено приказом Минприроды России от 25 января 1993 г.
4. Боголюбов, С. А. «Развитие экологического права на евразийском пространстве». Коллективная монография / С. А. Боголюбов. ИЗиСП-ИНФРА-М. М., 2020. С. 391-404.
5. Максаковская, Н. С. Проблемы сохранения памятников Всемирного природного наследия в России / Н. С. Максаковская, Н. В. Максаковский. (дата обращения: 20.09.2021). https://vestnik.mgpu.ru/ pdf/1553.pdf.
6. Мукало, А. С. История формирования термина «памятник природы» в Германии в XIX - начале XX вв. // Изв. Саратовского университета. Нов. сер. Сер. Науки о Земле. 2013. Т. 13. Вып. 1. С. 50-56.
7. Российские объекты из списка Всемирного наследия ЮНЕСКО. URL: http://unesco.ru/ unescorussia/sites/ (дата обращения: 24.09.2021).
8. Список Всемирного наследия ЮНЕСКО. URL: http://whc.unesco.org/en/list (дата обращения: 24.09.2021).
9. Туристический проект «Три вулкана» вызвал опасения у Юнеско. URL: https://kam24.ru/ news/main/20210623/82296.html (дата обращения: 25.09.2021).
10. Конвенц, Х. Угроза памятникам природы и предложения по их сохранению. Берлин, 1904.
11. Крейндлин, М. Девственные леса Коми по-прежнему находятся в опасности / М. Крейндлин, А. Петров // Вахта всемирного наследия: Отчет Всемирного наследия, 2018. Берлин, 2018. С. 26-28.
References
1. The Convention on the Protection of the World Heritage in 1988 [Ratified by Decree of the Presidium of the Supreme Soviet of the USSR dated March 9, 1988 No. 8595-XI].
2. Federal Law No. 254 of 31.07.2020, «On the specifics of regulating individual relations in order to modernize and expand the backbone infrastructure and on Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation» // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2020.
3. The regulation «On Natural Monuments of Federal Significance in the Russian Federation», approved by the order of the Ministry of Natural Resources of Russia dated January 25, 1993.
4. Bogolyubov, S. A. «Development of environmental law in the Eurasian space». Collective monograph / S. A. Bogolyubov. IZiSP-INFRA-M. M., 2020. P. 391-404.
5. Maksakovskaya, N. S. Problems of preservation of monuments of the World Natural Heritage in Russia / N. S. Maksakovskaya, N. V. Maksakovsky. (accessed: 09/20/2021). https://vestnik.mgpu.ru/pdf/1553.pdf.
6. Mukalo, A. S. The history of the formation of the term «monument of nature» in Germany in the XIX - early XX centuries. // Izv. Saratov University. Nov. ser. Ser. Earth sciences. 2013. Vol. 13. Issue 1. P. 50-56.
7. Russian objects from the UNESCO World Heritage List. URL: http://unesco.ru/unescorussia/sites / (accessed: 09.24.2021).
8. UNESCO World Heritage List. URL: http://whc. unesco.org/en/list (accessed: 09.24.2021).
9. The tourist project «Three volcanoes» has caused concern among Unesco. URL: https://kam24.ru/news/ main/20210623/82296.html (accessed: 25.09.2021).
10. Konvents, H. The threat to natural monuments and proposals for their conservation. Berlin, 1904.
11. Kreindlin, M. The virgin forests of Komi are still in danger / M. Kreindlin, A. Petrov // World Heritage Watch: World Heritage Report, 2018. Berlin, 2018. P. 26-28.
Информация об авторах
Е. И. Майорова - профессор кафедры частного права Государственного университета управления, доктор юридических наук, кандидат сельскохозяйственных наук, академик Российской Академии естественных наук;
А. В. Зубач - доцент кафедры частного права Государственного университета управления, кандидат юридических наук;
Е. Е. Томилина - доцент кафедры частного права Государственного университета управления, кандидат юридических наук.
Information about the authors
E. I. Mayorova - Professor of the Department of Private Law of the State University of Management, Doctor of Law, Candidate of Agricultural Sciences, Academician of the Russian Academy of Natural Sciences;
A. V. Zubach - Associate Professor of the Department of Private Law of the State University of Management, Candidate of Legal Sciences;
Е. Е. Tomilina - Associate Professor of the Department of Private Law of the State University of Management, Candidate of Legal Sciences.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 01.11.2021; одобрена после рецензирования 29.11.2021; принята к публикации 10.12.2021.
The article was submitted 01.11.2021; approved after reviewing 29.11.2021; accepted for publication 10.12.2021.
