CC BY
154
УДК 911.8
DOI: 10.24411/1728-323X-2019-11097
МЕТОДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКИ ПРОДВИЖЕНИЯ НОВЫХ ОБЪЕКТОВ В СПИСОК ВСЕМИРНОГО НАСЛЕДИЯ ЮНЕСКО
Н. В. Максаковский,
кандидат географических наук, эксперт, Центр региональных программ социального и культурного развития, Институт социальной политики Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», [email protected], Москва, Россия,
А. А. Буторин, научный сотрудник, Институт географии Российской академии наук, [email protected], Москва, Россия
В статье дан анализ существующей в России практики номинирования культурных и природных объектов для их включения в Список всемирного наследия ЮНЕСКО. Впервые подробно описаны все этапы длительного и непростого пути к высокому статусу объекта Всемирного наследия, приведены выдержки и ссылки на базовые документы Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия — текст Конвенции и Руководство по ее выполнению. Помимо описания принятой в России процедуры номинирования, которое может служить практическим руководством для российских специалистов, работающих в рамках Конвенции, выявлены основные процедурные недостатки и приведены рекомендации по их устранению. Сделан акцент на необходимости поставить процесс планирования и экспертной оценки новых номинаций на твердую научную основу, активном вовлечении в процесс широкого экспертного сообщества. В заключении предложен комплекс мероприятий, направленных на совершенствование выполнения Россией Конвенции об охране всемирного наследия, а также на сохранение и поддержку уже имеющихся в России объектов Всемирного наследия.
The article analyzes the procedure currently used in Russia for nominating cultural and natural sites to be inscribed on the UNESCO World Heritage list. All the stages of a long and thorny path to obtain the World Heritage Site status are described for the first time. The excerpts and references to the World Heritage Convention basic documents, the text of the Convention and the Operational Guidelines, are given. Along with providing a description of the nomination procedure that is currently used in Russia and can serve as practical guidelines for Russian specialists working under the Convention, the article outlines the main procedural flaws and provides recommendations for their eradication. It is emphasized that a firm scientific basis is needed for planning and expert evaluation of new nominations and a wider expert society should be actively involved in these procedures. In conclusion, a set of measures aimed at improving Russia's implementation of the World Heritage Convention, as well as the preservation and support of the existing World Heritage sites are proposed.
Ключевые слова: Конвенция о всемирном наследии, культурное и природное наследие России, сохранение наследия, подготовка номинаций, экспертное сообщество.
Keywords: World Heritage Convention, cultural and natural heritage of Russia, heritage protection, preparation of nominations, expert community.
Введение. Российская практика продвижения в Список всемирного наследия ЮНЕСКО (Список) новых природных и культурных номинаций уже сложилась, она вполне логична, в целом соответствует международному опыту, учитывает специфику российской системы сохранения наследия, и уже дала солидные результаты — ныне в Список от России занесено уже 29 объектов (9-е место среди всех стран — участниц Конвенции), включая 18 культурных и 11 природных. Однако, вместе с тем, реализация этой процедурной схемы обнаруживает ряд недостатков научно-методического и организационного плана, которые заметно снижают эффективность всего процесса, и устранение которых вывело бы номинирование новых российских объектов Всемирного наследия на более высокий уровень.
Модели и методы. Практикуемая в России процедура продвижения новых объектов Всемирного наследия выглядит — в схематичном виде — следующим образом:
Потенциальный номинант и инициативная группа — Глава субъекта РФ — Комиссия РФ по делам ЮНЕСКО и профильное министерство — экспертное обсуждение — занесение объекта в Предварительный список — разработка номинационного досье/пропаганда объекта — представление проекта номинации в Центр всемирного наследия к ежегодному промежуточному сроку — проверка на комплектность/доработка номинации — представление полного комплекта необходимой документации в Центр всемирного наследия к ежегодному окончательному сроку — стандартный цикл оценки номинации Консультативными органами — рассмотрение вопроса о включении объекта в Список на сессии Комитета всемирного наследия — вердикт.
Ориентировочные временные рамки. Подготовка номинации по принятой форме (с учетом полевых исследований, необходимости представления картографических и видеоматериалов, иллюстраций и пр., необходимости перевода текста на один из рабочих языков ЮНЕСКО, а также с учетом подчас непростой процедуры согласова-
ний документации в профильных ведомствах) — 1—2 года (оптимистичный сценарий).
Длительность прохождения стандартного цикла оценки номинации Консультативными органами Комитета всемирного наследия — примерно 1,5 года.
Дальнейшая судьба номинации всецело зависит от решения Комитета всемирного наследия (см. пункт 8 настоящей статьи), так что путь но-минанта к искомому статусу может затянуться еще на несколько лет.
В российской практике установился следующий порядок работ по продвижению перспективных объектов ЮНЕСКО:
1. Оформление «инициативы снизу». Инициатором процесса по присвоению статуса Всемирного наследия той или иной ООПТ — особо охраняемой природной территории (заповедник, национальный и региональный парк, заказник, памятник природы и пр.), тому или иному объекту культурного наследия, архитектурному ансамблю, музею-заповеднику могут выступать самые разные субъекты. В российской практике основная часть природных номинаций была инициирована неправительственными экологическими организациями (в первую очередь, Гринпис России, Фондом «Охрана природного наследия», региональными НПО) и представителями научного сообщества (региональные и центральные НИИ и вузы, краеведы и т.д.) и, меньшая часть — самими особо охраняемыми природными территориями и субъектами РФ. В случае культурного наследия инициаторами могут выступать администрации исторических поселений, или же дирекции конкретных музеев-заповедников, претендующих на высокий международный статус; импульс идее м огут придать представители региональных или центральных НИИ и вузов, общественные организации, краеведы и деятели сферы туризма, проектанты и т.д. Очевидно, что оптимальным здесь является формирование единой команды из представителей всех заинтересованных сторон. Инициативная группа формирует первичное общественное мнение и «прокладывает путь» в Администрацию Субъекта РФ. Как итог, должно появиться письмо-обращение директора ООПТ, или музея-заповедника и так далее, к Главе субъекта РФ (с приложенной мотивировкой).
2. Следующий шаг: официальное ходатайство субъекта РФ на имя Председателя Комиссии РФ по делам ЮНЕСКО при Правительстве РФ (в настоящее время — Лавров С. В.), с копией в профильное министерство — Минприроды РФ, на имя Министра природных ресурсов и экологии
(в случае природных объектов), или же, в случае культурно-исторического наследия, — в Министерство культуры РФ, также на имя Министра.
По форме ходатайства может быть два варианта:
а) можно приложить к письму Главы субъекта РФ подготовленную по принятой форме заявку на включение объекта в Предварительный список: объем порядка 3—4 стр., с указанием ценности объекта по выбранным критериям, с отражением его сохранности, целостности и аутентичности (подлинности), а также с информацией о его современном охранном статусе;
б) возможен вариант (и для наших природных объектов процесс развивался, в большинстве случаев, именно так), когда в Комиссию РФ по делам ЮНЕСКО отправляется письмо Главы субъекта РФ с просьбой поддержать инициативу, с 1—2 абзацами, отражающими ценность объекта.
В случае продвижения культурно-природного объекта потребуется двойное согласование — по линии обоих указанных министерств. Кстати, эта нелегкая перспектива, как правило, отпугивает зачинателей идеи, которые выбирают более реалистичный путь — продвигать объект либо по природной, либо по культурной линии.
3. Далее, заявка из профильного министерства (если оно в принципе одобрило идею) должна поступать к экспертному сообществу на изучение и оценку перспективности природного или культурного объекта-номинанта.
Ранее определенную роль в такой экспертизе играл Российский национальный комитет всемирного культурного и природного наследия при Комиссии Российской Федерации по делам ЮНЕСКО (создан в 1997 г.), однако в настоящее время роль этой структуры и ее жизнеспособность не ясны. Ныне актуальная задача — поставить процесс планирования и экспертной оценки новых номинаций на твердую научную основу, активно вовлекать в процесс широкое экспертное сообщество. Это могут быть эксперты из НИИ и вузов региона и центра (важнейшая составляющая экспертного сообщества), возможно участие кафедр ЮНЕСКО, представляющих различные регионы России, а также общественных неправительственных организаций и фондов — культурно-исторического или природно-экологического направления. В итоге: если российское экспертное сообщество находит предлагаемый природный или культурный объект перспективным, положительное заключение уходит обратно — на адрес Минприроды -Минкультуры, а также — в адрес Комиссии РФ по делам ЮНЕСКО.
4. На данном этапе весьма целесообразны консультации с МСОП — Международным союзом охраны природы, консультативным органом Комитета всемирного наследия по природной части, а по части оценки объектов культурного наследия — ИКОМОС (Международный совет по сохранению памятников и достопримечательных мест) и ИККРОМ (Международный исследовательский центр по сохранению и реставрации культурных ценностей). Так, параграф 122 Руководства по выполнению Конвенции о Всемирном наследии рекомендует: «Государствам — сторонам Конвенции предлагается как можно раньше связываться с Консультативными органами и Центром всемирного наследия по вопросам подготовки номинации, получения необходимой информации и рекомендаций».
В случае подтверждения консультативными органами наличия у объекта характеристик «выдающейся универсальной ценности», положительный ответ Минприроды--Минкультуры уходит Главе соответствующего субъекта РФ с рекомендацией готовить номинацию.
5. Примерно на этом этапе объект должен быть занесен в Предварительный список всемирного наследия. Присутствие в этом перечне — необходимая ступень для дальнейшего продвижения объекта в основной Список. По правилам процедуры, объект должен оказаться в Предварительном списке как минимум за год до представления номинации, поэтому данную стадию — рано или поздно — необходимо пройти. Однако на практике иногда получается, что попасть в Предварительный список быстро не удается, и тогда работа над номинацией, с надеждой на лучшее, может начаться сразу.
Для занесения в Предварительный список требуется подготовить соответствующую заявку (см. пункт 2а), которую необходимо представить, при посредничестве профильного министерства и Комиссии РФ по делам ЮНЕСКО, в Центр всемирного наследия.
6. Далее под поставленную задачу формируется рабочий творческий коллектив (как правило — на базе первичной инициативной группы — см. выше), который готовит номинационное досье по принятой форме (см. Приложение 5 к Руководству по выполнению Конвенции), обсуждает его с заинтересованными сторонами и с российскими и зарубежными консультантами. Также, параллельно, инициативная группа обеспечивает пропаганду нового объекта, что усиливает его известность и повышает имидж. Действительно, опыт показывает, что продвигаемый объект будет иметь большие шансы на успех, если вокруг него
возникает здоровый ажиотаж, т. е. когда он служит базой для организации разного рода выставок, ярмарок, научных совещаний, различных общественных акций и пр. Понятно, что объекту более «раскрученному» будет легче приобрести искомый высокий международный статус.
Этот самый ответственный, ключевой, этап может оказаться весьма длинным — до нескольких лет. Здесь многое зависит от сложности и величины самого объекта, ансамбля, культурного ландшафта, охраняемой природной территории, и от того, будет ли номинация простой, серийной, или трансграничной.
7. Проект номинации в установленный срок сдается в Центр всемирного наследия: по принятой схеме — до 30 сентября каждого года. Далее специалисты Центра дают свое заключение по комплектности документации, после чего команда разработчиков дополняет (в случае необходимости) ее комплектность, и в доработанном виде материалы возвращаются обратно в Центр. Срок окончательного представления полного номинационного досье, вместе с Планом управления объекта (см. ниже), — до 1 февраля следующего года (или же, если разработчики этого не успели, у них всегда имеется шанс «прийти через год»). Если все нормы и правила оформления соблюдены, и номинация признана комплектной, она будет изучаться Консультативными органами до лета следующего года, когда может быть рассмотрена на очередной сессии Комитета всемирного наследия. То есть самое удачное и быстрое развитие событий — когда с момента подачи номинации до ее включения в Список проходит около 1,5 лет. Однако это является все же редкостью. При более реалистичном раскладе разработчики номинации будут добиваться получения для нее высокого статуса более долгий срок, с надеждой на положительное решение уже последующих сессий Комитета. Так, примером «долгожителя» может служить природный российско-монгольский объект «Убсунурская котловина», номинационное досье которого, до принятия Комитетом положительного решения, провело в Центре всемирного наследия более 8 лет.
План управления объектом, который с недавних пор Центр всемирного наследия требует представлять вместе с номинацией — это отдельный основательный документ, регламентирующий основные направления деятельности культурного/природного объекта, направленные на сохранение его выдающейся универсальной ценности.
8. После завершения стандартного 1,5-годово-го оценочного цикла, номинация готовится Кон-
сультативными органами к представлению на очередной ежегодной сессии Комитета всемирного наследия, где она и рассматривается, наряду с другими кандидатами. Вердикт рассмотрения номинации на Сессии имеет следующие варианты:
а) искомый статус присваивается;
б) рекомендуется доработать номинацию и представить дополнительную информацию (в течение трех лет, по истечении которых номинация будет рассматриваться как новая, согласно принятым процедурам и графику);
в) Комитет может решить отложить номинацию для более глубокого изучения или оценки, или для существенного пересмотра государством — стороной Конвенции;
г) номинация отвергается (с указанием мотивировки — как правило, это несоответствие принятым критериям отбора, отсутствие «выдающейся универсальной ценности», или же несоблюдение требований целостности и подлинности).
Результаты и обсуждение. Главные процедурные недостатки выявления и продвижения новых объектов Всемирного наследия в России видятся в следующем:
а) отбор объектов-кандидатов не базируется на едином научно обоснованном подходе, общепринятой концепции развития системы объектов Всемирного наследия ЮНЕСКО на территории России до сих пор не существует;
Между тем, известно, что принципы и методы выявления новых памятников ЮНЕСКО уже достаточно четко сформулированы в методических разработках Центра всемирного наследия. Там намечены наиболее актуальные типы культурного и природного наследия (которых пока мало в Списке) и определены те географические регионы, где до сих пор отмечается дефицит таких объектов (так называемые «белые пятна» на карте распределения памятников ЮНЕСКО). Именно на эти типы и эти регионы и предлагается обращать внимание в первую очередь, поскольку отвечающие этим требованиям объекты-кандидаты будут иметь наибольшие шансы быть зачисленными в Список. Таким образом, появление такой концепции для России, с учетом новейших разработок Центра всемирного наследия, очень актуально и стоит на повестке дня;
б) отбор объектов-кандидатов не всегда сопровождается достаточно широким экспертным обсуждением, приобретая подчас полупрозрачный, даже «келейный» характер.
Здесь оптимальным представляется привлечение как региональных экспертов, так и представителей «Центра» как государственных, так и не-
правительственных общественных организаций, как культуроохранного, так и природоохранного направления. Важно привлечь представителей разных научных школ, не ограничиваясь приверженцами одной из них. Надо постараться избежать ситуации, когда вовлеченные эксперты относятся лишь к одной специальности (допустим — все архитекторы, или археологи, или экологи), «разбавив» их специалистами в смежных областях, также изучающих наследие;
в) отбор объектов-кандидатов не всегда предваряется достаточно глубоким сравнительным анализом, т. е. выявлением и изучением возможных аналогов и конкурентов в других странах мира.
Между тем сравнительный анализ — Comparative analyses — является важнейшей составной частью любой номинации; цель такого анализа — выявление аналогичных объектов наследия в других странах и оценка их как возможных конкурентов. В итоге получается так, что некоторые объекты попадают в Предварительный список без должного обоснования, и соответственно, без ясных перспектив получения искомого высокого статуса, занимая, таким образом, нишу других — более актуальных и достойных объектов (от таких малоперспективных объектов Предварительный список можно избавить лишь в ходе периодических ревизий).
Отсюда — стихийность выдвижения новых кандидатов и известная непредсказуемость российского Предварительного списка. Он, к сожалению, и ныне, даже после нескольких серьезных ревизий, не производит впечатления оптимального. Это ярко иллюстрируется тем, как внезапно появляются в нем новые объекты, продвигаемые более активными регионами, и как надолго в этом списке «зависают» объекты-старожилы, обделенные вниманием и попросту забытые (что особенно относится к культурной части нашего Предварительного перечня). Также можно предположить, что многие другие, не менее ценные объекты, находятся в забвении лишь по той причине, что им просто не уделяется должного внимания, и что они не имеют необходимой административной и/или экспертной поддержки.
Заключение
В качестве заключения приведем несколько наиболее насущных задач общего характера, связанных с Всемирным наследием в России:
— разработать концепцию и целевую федеральную программу выполнения Конвенции об охране всемирного наследия;
— сформировать в России не просто компетентное экспертное сообщество по тематике Всемирного наследия, но и создать специализированную структуру, ответственную за реализацию Конвенции;
— наладить четкую координацию деятельности по выполнению Конвенции, разграничить обязанности всех «игроков» на «поле Всемирного наследия»;
— основать единый информационный ресурс по данной тематике с целью оперативного предоставления необходимой информации о Конвенции и о текущей деятельности РФ в рамках Конвенции, о конкретных объектах Всемирного наследия и пр.;
— изменить отношение к статусу Всемирного наследия в России, который в настоящее время используется далеко не в полной мере, а Конвенция применяется неэффективно;
— активизировать работу по привлечению инвестиций во Всемирное наследие. Наладить контакт с бизнесом в рамках «Программы партнерства» Центра всемирного наследия. Содействовать предоставлению прямой финансовой помощи объектам Всемирного наследия через систему грантов, соглашений и т.п. для выполнения конкретных срочных проектов;
— использовать позитивный опыт, наработанный в зарубежных странах, снабдить российских экспертов соответствующими научно-методическими разработками на русском языке;
— содействовать проведению обучающих семинаров, рабочих встреч, программ обмена опытом со специалистами зарубежных территорий, обладающих статусом ЮНЕСКО. Инициировать программу взаимодействия «Территории всемирного наследия — побратимы»;
— усилить работу по популяризации российских объектов Всемирного наследия, активнее вовлекать их в сферу туризма и образования;
— провести анализ существующих и потенциальных конфликтов между природоохранными и социально-экономическими приоритетами, а также проблем в сфере сохранения историко-культурных памятников, в границах российских объектов всемирного наследия. Разработать методологию разрешения типовых проблем и конфликтов.
Статья подготовлена по материалам исследований по теме Государственного задания ФГБУН ИГ РАН № 0148-2019-0007 (НИОКТР АААА-А19-119021990093-8) «Оценка физико-географических, гидрологических и биотических изменений окружающей среды и их последствий для создания основ устойчивого природопользования».
Библиографический список
1. Федеральный закон № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Адрес доступа: http://legalacts.ru/doc/federalnyi-zakon-ot-25062002-n-73-fz-ob/.
2. Буторин А. А. Всемирное природное наследие в России: современное состояние и перспективы // Географические основы заповедного дела (к 100-летию заповедной системы России), сборник Вопросы географии. — М.: Издательский дом «Кодекс», 2017. — № 143. — С. 78—86.
3. Максаковский Н. В. История развития и современные тенденции формирования Списка всемирного наследия ЮНЕСКО // Журнал «Наследие и современность». — Изд. Казанского университета, 2018. — Вып. 1. — С. 8—30.
4. Максаковский Н. В. Предварительный список Всемирного наследия России: история развития, современный состав, пути оптимизации // Журнал «Наследие и современность». — Изд. Казанского университета, 2018. — Вып. 2, 2018. — С. 39—71.
5. Максаковский Н. В., Крогиус В. Р., Буторин А. А. Проблемы управления всемирным наследием: российский опыт в мировом контексте // Наследие и современность: информационный сборник. Выпуск № 17, Москва, 2010. — С. 22—48.
6. Butorin A. A. World Heritage Convention. An experience of preparation of Natural Heritage nominations in Russia // Green conservation bulletin, issue 14. Almaty, 2001. P. 21—31.
7. Методическое пособие по подготовке номинаций природных объектов для включения в Список всемирного наследия ЮНЕСКО. — М.: Луч, 2000. — 96 с.
8. Подготовка номинаций объектов всемирного наследия. ЮНЕСКО / ИККРОМ / ИКОМОС / МСОП, 2011 г. Адрес доступа: http://www.heritage-institute.ru/vn/documents/teaching-materials/item/2259-rukovodstvo-po-podgotovke-nominatsij-ob-ektov-vsemirnogo-naslediya.
9. The Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention. UNESCO World Heritage Centre, 2017. Available at: http://whc.unesco.org/en/guidelines/.
10. World Heritage Centre's Natural Heritage Strategy. UNESCO World Heritage Centre, 2006. Available at: http:// whc.unesco.org/en/naturalheritagestrategy/.
11. The World Heritage List. Filling the Gaps — An Action Plan for the Future. ICOMOS, 2005. Available at: http:// www.international.icomos.org/world_heritage/gaps.pdf.
METHODOLOGICAL ASPECTS OF THE RUSSIAN PRACTICE OF PROMOTING NEW SITES TO THE UNESCO WORLD HERITAGE LIST
N. V. Maksakovskiy, Ph. D. (Geography), Expert, Centre for Regional Programs of Social and Cultural Development, Institute for Social Policy, Higher School of Economic, [email protected], Moscow, Russia, A. A. Butorin, Research Fellow, Institute of Geography, Russian Academy of Sciences, [email protected], Moscow, Russia
References
1. Federalnyj zakon N 73-FZ "Ob obektah kulturnogo naslediya (pamyatnikah istorii i kultury) narodov Rossijskoj Federacii". [Federal law n 73-FZ On objects of cultural heritage (historical and cultural monuments) of the peoples of the Russian Federation]. Available at: http://legalacts.ru/doc/federalnyi-zakon-ot-25062002-n-73-fz-ob/. [in Russian]
2. Butorin A. A. Vsemirnoe prirodnoe nasledie v Rossii: sovremennoe sostoyanie i perspektivy. Geograficheskie osnovy zapo-vednogo dela (k 100-letiyu zapovednoj sistemy Rossii), sbornik Voprosy geografii. [Geographical basis of nature conservation (On the 100th anniversary of the protected system of Russia) Geography Issues]. Moscow, Izdatelskij dom Kodeks, 2017. No. 143. P. 78—86. [in Russian]
3. Maksakovskiy N. V. Istoriya razvitiya i sovremennye tendencii formirovaniya Spiska vsemirnogo naslediya YuNESKO. Zhur-nal Nasledie i sovremennost. [Heritage and modernity]. Kazan, Izdatelstvo Kazanskogo universiteta. 2018. No. 1. P. 8—30. [in Russian]
4. Maksakovskiy N. V. Predvaritelnyj spisok Vsemirnogo naslediya Rossii: istoriya razvitiya, sovremennyj sostav, puti optimizacii. Zhurnal "Nasledie i sovremennost". [Heritage and modernity]. Kazan: Izdatelstvo Kazanskogo universiteta, 2018. No. 2. P. 39—71. [in Russian]
5. Maksakovskiy N. V., Krogius V. R., Butorin A. A. Problemy upravleniya vsemirnym naslediem: rossijskij opyt v mirovom kon-tekste. Nasledie i sovremennost: informacionnyj sbornik. Vypusk № 17. [Heritage and modernity: information collection. Issue No. 17]. Moscow, 2010. P. 22—48. [in Russian]
6. Butorin A. A. World Heritage Convention. An experience of preparation of Natural Heritage nominations in Russia. Green conservation bulletin. No. 14. Almaty, 2001. P. 21—31.
7. Metodicheskoe posobie po podgotovke nominacij prirodnyh obektov dlya vklyucheniya v Spisok vsemirnogo naslediya YuNESKO. [Guidelines for the preparation of nominations of natural objects for inclusion in the UNESCO World Heritage List]. Moscow, Luch, 2000. 96 p. [in Russian]
8. Podgotovka nominacij obektov vsemirnogo naslediya. YuNESKO / IKKROM / IKOMOS / MSOP. [UNESCO / ICCROM / ICOMOS / IUCN]. 2011. Available at: http://www.heritage-institute.ru/vn/documents/teaching-materials/item/2259-ruko-vodstvo-po-podgotovke-nominatsij-ob-ektov-vsemirnogo-naslediya. [in Russian]
9. The Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention. UNESCO World Heritage Centre, 2017. Available at: http://whc.unesco.org/en/guidelines/.
10. World Heritage Centre's Natural Heritage Strategy. UNESCO World Heritage Centre, 2006. Available at: http:// whc.unesco.org/en/naturalheritagestrategy/
11. The World Heritage List. Filling the Gaps — An Action Plan for the Future. ICOMOS, 2005. Available at: http://www.in-ternational.icomos.org/world_heritage/gaps.pdf.
