CC BY
12Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
DOI 10.47643/1815-1337_2022_2_114 УДК 343.8
СОВРЕМЕННОЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ MODERN REGULATORY AND LEGAL REGULATION OPERATIONAL INVESTIGATIVE ACTIVITIES TO COMBAT CORRUPTION
ТЕМИРХАНОВ Максим Акимович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры организации оперативно-розыскной деятельности юридического факультета ФКОУ ВО «Санкт-Петербургский университет Федеральной службы исполнения наказаний». 196602, Россия, г. Санкт-Петербург, г. Пушкин, ул. Саперная, 34. E-mail: temirhanov.80@mail.ru;
ШЕРХОВ Рустам Русланович,
научный сотрудник ФКУ НИИ ФСИН России. 125130, Россия, Москва, ул. Нарвская, 15А. E-mail: sherhov007@.mail.ru;
TEMIRKHANOV Maxim Akimovich,
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Organization of Operational Investigative Activities of the Faculty of Law St. Petersburg University of the Federal Penitentiary Service. 196602, Russia, St. Petersburg, Pushkin, Sapernaya str., 34. E-mail: temirhanov.80@mail.ru;
SHERKHOV Rustam Ruslanovich,
Researcher at the FSU Research Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia. 15A Narvskaya str., Moscow, 125130, Russia. E-mail: sherhov007@.mail.ru
Краткая аннотация: статья посвящена рассмотрению нормативно-правовому регулированию оперативно-розыскной деятельности по борьбе с коррупцией.
Abstract: the article is devoted to the consideration of the regulatory and legal regulation of operational investigative activities in the fight against with corruption.
Ключевые слова: коррупция, общественные отношения, противоправные действия, профилактический учет, система мер профилактики правонарушений, борьба с коррупцией.
Keywords: corruption, public relations, illegal actions, preventive accounting, the system of measures for the prevention of offenses, the fight against corruption.
Дата направления статьи в редакцию: 21.12.2021
Дата публикации: 28.02.2022
По мнению российских правоведов, занимающихся проблемами борьбы с преступностью, коррупция в России приобрела в последние годы особую остроту и политическую значимость. «Очевидно, что коррупция - это угроза для любого государства, - отметил президент. - Она разлагает деловую среду, снижает дееспособность государства, отражается на имидже государства. Но самое главное, коррупция подрывает доверие граждан к власти. Что нужно делать? - Задача, очевидно, непростая, нужен комплекс мер, а не точечные решения. Иными словами, нужен национальный план противодействия коррупции.
Следует подчеркнуть, что задача борьбы с коррупцией не является отдельной задачей ОРД, прямо сформулированной в ФЗ «Об ОРД», а входит составной частью в задачу «выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших», предусмотренную ст. 2 ФЗ «Об ОРД». Кроме того, изменения, внесенные в ФЗ «Об ОРД» Федеральным законом от 25.12.2008 № 280-ФЗ, предусматривают еще одну задачу ОРД - «установление имущества, подлежащего конфискации», решение которой направлено в том числе и на борьбу с коррупционной преступностью.
В связи с тем, что правовая основа борьбы с коррупцией сложна по составу и представляет собой систему правовых норм, целесообразно провести определенную дифференциацию нормативных правовых актов в области оперативно-розыскной деятельности по борьбе с коррупцией.
Необходимо подчеркнуть, что на международном уровне масштаб угрозы, которую представляет коррупция для развития человечества, обусловил степень озабоченности мирового сообщества данной проблемой. Это нашло выражение в многочисленных международных антикоррупционных инициативах, выработке фундаментальных международных документов о борьбе с коррупцией, в частности, в принятой на 58 сессии Генеральной Ассамблеи ООН 31 октября 2003 г. Конвенции ООН против коррупции.
Российская Федерация подписала несколько важнейших международных актов о борьбе с коррупцией, в частности Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999), Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности (2000), Конвенцию ООН против коррупции (2003), причем не все из них ратифицированы российской стороной.
В качестве примера необходимо отметить, что ратификация некоторых из вышеназванных международных документов обусловила принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголов-
ной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». Данным законом были внесены изменения в семнадцать нормативно-правовых актов федерального значения, в том числе и в ФЗ «Об ОРД».
На Федеральном уровне нормативные правовые акты можно условно разделить на 4 группы:
1. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Конституционное положение о прямом действии ее норм имеет непосредственное отношение к осуществлению ОРД. Вместе с тем Конституцией каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ч. 1 ст. 46).
2. Вторую группу актов правовой основы федерального уровня, или «ядро» правовой основы, составляют нормы самого ФЗ «Об ОРД», которые являются ключевыми, поскольку определяют содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой в том числе и по направлению борьбы с коррупцией. Отметим, что упомянутая нами выше ратификация международных конвенций повлекла внесение в ФЗ «Об ОРД» изменений, прямо связанных с противодействием коррупции с помощью оперативно-розыскных сил, средств и методов. В частности, были внесены следующие изменения:
1) перечень задач ОРД дополнен задачей установления имущества, подлежащего конфискации;
2) органам, осуществляющим ОРД, предоставлено право собирать данные о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений при наличии запроса, направленного в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации;
3) в соответствии с внесенными изменениями результаты ОРД могут быть использованы для розыска имущества, подлежащего конфискации, для принятия решений о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений.
Таким образом, ФЗ «Об ОРД» содержит ряд норм, прямо направленных на борьбу с коррупцией, а также общие нормы, регулирующие осуществление оперативно-розыскной деятельности в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств, что также включает в себя выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений коррупционной направленности.
3. В третью группу нормативных актов федерального уровня входят только те законы, которые регулируют группы общественных отношений, возникающих в ОРД при борьбе с коррупцией. Нормы федеральных законов определяют стратегию уголовной политики, основные задачи, компетенцию оперативно-розыскных органов в борьбе с преступностью, направления, формы и методы борьбы с криминальными проявлениями. В них могут содержаться важнейшие положения, регламентирующие оперативно-розыскные меры борьбы с коррупционной преступностью.
Определяющую роль в этом аспекте играет Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции». Он устанавливает правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Принципиальным и знаковым для России является то, что именно этим законом впервые в нашей современной истории введено определение коррупции и противодействия коррупции.
Понятие противодействия коррупции выражено как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
В части общепризнанных мер по противодействию коррупции в законе также предусмотрены: обязанность государственных и муниципальных служащих и членов их семей представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 8), уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9). Законом регламентирован порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе (ст. 11) и указаны ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора в течение двух лет после его ухода с госслужбы (ст. 12). Кроме того, теперь законодательно закреплена ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения (ст. 13-14).
Значимым нормативно-правовым актом представляется уже упоминавшийся Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», который внес значительные изменения в ряд законодательных актов (УК РФ; УПК РФ; КоАП РФ; ГК РФ; ТК РФ; Закон РФ «О милиции»; ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», «О федеральной службе безопасности», «О службе в таможенных органах Российской Федерации», «О судебных приставах», «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации», «Об оперативно-розыскной деятельности»; «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»; «Положение о службе в ОВД РФ», утвержденное Постановлением ВС РФ от 23 декабря 1992 года № 4202-1.
Кроме того, к третьей группе нормативных актов допустимо отнести Федеральный закон от 8 марта 2006 года №40-ФЗ «О ратификации Конвенции организации объединенных наций против коррупции»; Федеральный закон от 25 июля 2006 года №125-ФЗ «О ратификации Кон-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2022. № 2(206)
венции об уголовной ответственности за коррупцию»; Федеральный закон от 17 июля 2009 года №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
4. К четвертой группе актов правовой основы федерального уровня относятся иные, кроме законов, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти. В частности, в данную группу можно отнести Указы, приказы и распоряжения Президента РФ, важнейшим из которых на настоящий момент представляется «Национальный план противодействия коррупции», утвержденный приказом Президента Российской Федерации от 31 июля 2008 г. №1568.
В отличие от большинства подобных программных документов, принятых в нашей стране раньше, Национальный план противодействия коррупции реально выполняется и значительная часть из предусмотренных им мероприятий на данный момент уже реализована. Национальный план противодействия коррупции состоит из четырех разделов.
Раздел I «Меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции» предусматривает подготовку и внесение в Государственную Думу проекта Федерального закона «О противодействии коррупции» и проектов законов, вносящих антикоррупционные поправки в действующие федеральные законы РФ.
Раздел II «Меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции» подробно освещает планируемую деятельность по улучшению государственного управления, совершенствованию функционирования госаппарата, о создании в составе кадровых служб специальных подразделений по профилактике коррупции, разработке методики оценки эффективности антикоррупционных мер и прочие организационно-технологические меры, направленные на предотвращение коррупции.
Раздел III «Меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению» состоит из двух подразделов, первый из которых посвящен мерам по формированию в стране значительного кадрового потенциала высокопрофессиональных юристов, а второй - мерам по повышению юридической грамотности населения.
Раздел IV «Первоочередные меры по реализации настоящего Национального плана» подробно регламентирует деятельность исполнительной власти по выполнению задач, поставленных Президентом РФ в рамках Национального плана противодействия коррупции.
Кроме того, можно выделить следующие Указы Президента Российской Федерации в рассматриваемой области:
- от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»;
- от 10 марта 2009 г. № 261 «О Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)"»;
- от 16 июля 2009 г. № 814 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих"»;
- от 24 декабря 2009 г. «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»;
- от 14 апреля 2010 г. «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы».
С целью повышения результативности работы вышеперечисленных Указов 21 сентября 2009 г. Президентом РФ был подписан Указ Президента РФ № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» и Указ № 1066 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации».
Данные указы имеют непосредственное отношение к осуществлению ОРД в отношении коррупционных преступлений, т.к. предусматривают конкретные действия, которые должны осуществлять оперативно-розыскные органы. В частности, Указ Президента РФ № 1065 предусматривает, что соответствующие подразделения органов, уполномоченных на осуществление ОРД, в порядке и в сроки, которые устанавливаются положениями об этих органах и их нормативными правовыми актами, осуществляют проверку:
а) достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы в указанных федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти или уполномоченными им лицами, а также сведений, представляемых указанными гражданами в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации;
б) достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственными служащими, замещающими должности федеральной государственной службы, указанные в подпункте "а" настоящего пункта;
в) соблюдения государственными служащими, замещающими должности федеральной государственной службы, указанные в подпункте "а" настоящего пункта, требований к служебному поведению.
Значимость данных Указов подчеркнул Президент РФ в своем выступлении 6 апреля 2010 г. на заседании Совета по противодействию коррупции. Он отметил, что обязательное раскрытие чиновниками сведений о доходах он считает эффективным инструментом борьбы с коррупцией. «За этим процессом будет следить вся страна, по понятным причинам это вызывает повышенный интерес, и не только бытовой. Считаю это одним из важных средств, хотя и не универсальным, конечно, противодействия коррупции», - подчеркнул глава государства.
Масштабность и широта функций и полномочий Правительства РФ предопределяет природу, признаки и виды издаваемых им актов, которые обязательны для исполнения на всей территории Федерации. В частности, в развитие Федерального закона от 17 июля 2009 г. №172-ФЗ, предусмаривающего проведение антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, приняты Постановления Правительства РФ от 05.03.2009 № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции». Ведомственный уровень охватывает самые разнообразные нормативные акты, которые включают акты ведомственного и межведомственного характера. В зависимости от субъекта, издавшего тот или иной нормативный акт, в этой группе выделяют акты, принимаемые: конкретным министерством или ведомством; совместно министерствами и ведомствами по тем или иным сторонам обеспечения ОРД.
Ведомственное правовое регулирование включает ряд элементов, составляющих государственную тайну, а их организационная форма, методика и тактика применения носят конспиративный характер. Поэтому закон делегирует ограниченному кругу субъектов право ведомственного регулирования многообразных организационно-тактических и методических вопросов этой деятельности. Подобное положение обусловлено тем, что в соответствии со ст. 5 Закона РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. сведения в области разведывательной, контрразведывательной деятельности и ОРД относятся к государственной тайне. В связи с этим подавляющее большинство ведомственных приказов и наставлений имеют грифы секретности и строго определен круг лиц, которые могут с ними знакомиться и использовать в своей служебной деятельности. Для Федеральной службы исполнения наказаний это Наставление об основах организации оперативно-розыскной деятельности в Федеральной службе исполнения наказаний, утвержденного приказом ФСИН России от 11 января 2009 года. Этот документ можно охарактеризовать как комплексный ведомственный нормативный правовой акт, регламентирующий организацию и тактику ОРД учреждений и органов УИС.
Его отнесение к антикоррупционным нормативно-правовым актам обусловлено тем обстоятельством, что он предусматривает порядок осуществления конкретных действий по предупреждению и раскрытию преступлений в сфере компетенции оперативных подразделений УИС, в том числе и преступлений коррупционной направленности.
Кроме того, к рассматриваемой группе допустимо отнести приказ ФСИН России от 31 марта 2009 г. № 372, обязывающий сотрудников ФСИН России предоставлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также членов семьи.
Межведомственное правовое регулирование предусматривает издание актов в порядке осуществления межотраслевых функций и распространяющихся на сферы других ведомств. Фактически данные подзаконные нормативные акты обладают более широкой сферой действия и считаются общеобязательным ведомственным актом. Наиболее часто эти издания осуществляются для успешного взаимодействия субъектов ОРД и решения общих задач борьбы с преступностью. Примерами таких подзаконных нормативных актов в антикоррупционной сфере являются:
- межведомственная Инструкция об организации информационного обеспечения сотрудничества правоохранительных и иных государственных органов РФ по линии Интерпола, утвержденная совместным приказом МВД России, Минюста России, ГТК России, ФСБ России, ФСНП России, ФПС России от 26 июля 2000 г. №648/184/560/353/257/303;
- Инструкция о порядке предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд, утвержденная приказом МВД России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России, МО России от 17 апреля 2007 года № 368/185/164/481/32/184/97/147 и т.д.
Однако, следует отметить, что рассмотренные законы и подзаконные нормативные акты составляют основу правового регулирования ОРД в сфере борьбы с коррупцией. В связи с этим особенно важно в процессе дальнейшего совершенствования законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности по борьбе с коррупцией регулярно обновлять законодательство в соответствии с постоянными жизненными требованиями.
Библиогра фия:
1. Теория оперативно-розыскной деятельности // Под ред. К.К. Горяинова, В.С. Овчинского, Г.К. Синилова. М. Инфра-М. 2006.
2. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ (ред. от 29.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 30.07.2020.
3. Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 05.04.2021, с изм. от 08.04.2021). http://www.consultant.ru /document/cons_doc_LAW_10699/.
4. Панченко П. Н. Весы правосудия как символ принципа справедливости в уголовном праве: опыт сопоставительного изучения взаимосвязанных уголовно-правовых категорий // Научные труды / Рос. акад. юрид. наук. Вып. 3 : в 3 т. М., 2003. Т. 2. С. 582.
5. О практике назначения судами уголовного наказания : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации.
6. Вопросы противодействия коррупции: Указ Президента РФ от 08.07.2013 № 613 (ред. от 10.12.2020) (вместе с «Порядком размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и организаций и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования». - Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс.
7. О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»: Указ Президента РФ от 10.12.2020 N 778. - Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. References (transliterated):
1. Teoriya operativno-rozysknoj deyatel'nosti // Pod red. K.K. Goryainova, V.S. Ovchinskogo, G.K. Sinilova. M. Infra-M. 2006.
2. Ugolovno-ispolnitel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 08.01.1997 № 1-FZ (red. ot 29.07.2020) // Oficial'nyj internet-portal pravcvoj informacii http://www.pravo.gcv.ru, 30.07.2020.
3. Ugolovnyj kodeks Rossijskoj Federacii" ot 13.06.1996 N 63-FZ (red. ot 05.04.2021, s izm. ot 08.04.2021). http://www.consultant.ru /document/cons_doc_LAW_10699/.
4. Panchenko P. N. Vesy pravosudiya kak simvol principa spravedlivosti v ugolovnom prave: opyt sopostavitel'nogo izucheniya vzaimosvyazannyh ugolovno-pravovyh kategorij // Nauchnye trudy / Ros. akad. yurid. nauk. Vyp. 3 : v 3 t. M., 2003. T. 2. S. 582.
5. O praktike naznacheniya sudami ugolovnogo nakazaniya : postanovlenie Plenuma Verhovnogo Suda Rossijskoj Federacii.
6. Voprosy protivodejstviya korrupcii: Ukaz Prezidenta RF ot 08.07.2013 № 613 (red. ot 10.12.2020) (vmeste s «Poryadkom razmeshcheniya svedenij o dohodah, raskhodah, ob imushchestve i obyazatel'stvah imushchestvennogo haraktera otdel'nyh kategorij lic i chlenov ih semej na oficial'nyh sajtah federal'nyh gosudarstvennyh organov, organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii i organizacij i predostavleniya etih svedenij obshcherossijskim sredstvam massovoj informacii dlya opublikovaniya». -Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy Konsul'tant Plyus.
7. O merah po realizacii otdel'nyh polozhenij Federal'nogo zakona «O cifrovyh finansovyh aktivah, cifrovoj valyute i o vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii»: Ukaz Prezidenta RF ot 10.12.2020 N 778. - Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy Konsul'tant Plyus.
